08.31 “三變”改革助推精準扶貧的機理、模式及調適

摘 要：“三變”改革創造性變革扶貧資金和扶貧項目運行機制, 通過增加貧困戶的資產性收入培育農村精準扶貧長效機制, 實現“輸血式”向“造血式”扶貧模式的轉變, 從根本上解決貧困地區脫貧問題。在推進脫貧攻堅實踐中, “三變”改革催生了“三變”+特色產業+貧困戶、“三變”+村集體經濟+貧困戶、“三變”+鄉村旅遊+貧困戶、“三變”+企業+貧困戶、“三變”+合作社+貧困戶等多種扶貧模式, 這些模式運行的成效比較明顯。但分析發現, “三變”改革在體制機制上還不夠完善, 在法律規範、產權界定、內生動力和主體質量方面還有待進一步強化。為此, 應強化規範, 加快農村產權制度改革;凝聚鄉賢, 充分調動社會力量支持參與;開展培訓, 增強貧困戶參與;創新利益聯結機制, 強化基層組織在“三變”改革中的堡壘作用。

家庭聯產承包責任制是十一屆三中全會以來我國農村改革的標誌和轉折點, 促進了農村社會和農村生產力翻天覆地的變化。但隨著社會的轉型、經濟的發展和改革的深入, “統分結合”不夠的家庭聯產承包責任制遭遇了前所未有的瓶頸, 由此引發的農村資源閒置、人員外流、經濟凋零、資源分散等問題日益嚴重, 甚至讓部分農民陷入了赤貧的境地。為進一步明晰農村集體產權, 盤活農村資源, 增加農民收入, 激發集體經濟發展活力, 培育現代農業, 發揮統分結合的雙層經營優勢, 適應新時代農業產業化、規模化和市場化發展的需要, 破除新時代農民有資源沒資產、有權利沒利益、有空間無效益的困局, 減輕長期“吃煤飯”帶來的產能過剩和經濟下滑的壓力, 2014年, 貴州六盤水市率先提出了以“資源變資產、資金變股金、農民變股東”為核心要義的“三變”改革, 歷經探索、試點和突破, 2016年, “三變”改革在貴州省全面推行, 六盤水市也藉此成為“三變”改革創新的發源地和試驗田。隨後, 安徽、重慶等地在借鑑六盤水“三變”改革經驗的基礎上, 採取“村社一體、合股聯營”等方式, 盤活了農民的土地收益權和房屋財產權, 切實增加了農民的收入[1]。經過3年多的變革與試點, “三變”改革成效顯著, 僅六盤水市貧困戶從“三變”中獲取的股權收益就高達1.12億元, 股權收益脫貧6.59萬人, 脫貧率為23.1%[2]。顯然, 在鄉村振興的大背景下, “三變”改革無疑為助推精準扶貧發揮了重要的作用, 讓中國農村的資源產權逐漸變得清晰。只要產權清晰, 哪怕國家不充分干預, 市場也會克服盲目性和外部性問題[3]。正如張五常所言, 政府只要抓好產權制度, 實實在在建立市場自由選擇的制度體系和法律規範, 市場的問題就會迎刃而解[4]。就此而言, 以聚焦“貧困群眾、產業優勢、經營主體、風險防控”為支點, 以“盤活資產、促進增收、整合資金、搭建平臺”為目的的“三變”改革, 其助推精準扶貧的邏輯機理、運行模式、問題反思及實踐路徑, 對凝練新時代中國扶貧經驗具有重要的幫助。故此, 本文以2017年在貴州省LPS市調查的案例為素材, 對農村“三變”改革助推精準扶貧的機理、模式、問題與路徑進行系統的探討。

一、“三變”改革助推精準扶貧的機理

“三變”改革即“資源變資產、資金變股金、農民變股東”。“資源變資產”指村集體將確權的集體資源如土地、房屋等折價入股到企業、合作社或其他經濟組織, 以變成代表股份權利的資產;“資金變股金”指村集體在不違背規則的情況下將各類投入和收益投資到企業、合作社及其他經濟組織, 以變成代表股份的資本金;“農民變股東”指農民將自己的土地、房屋、勞動與技術等, 入股到企業、合作社及其他經濟組織, 定期收益、定期分紅, 農民變成股權投資人。“三變”改革盤活了農村資源、激活了農民權益、拓寬了農業增收的長效機制, 為鄉村振興、精準扶貧提供了有益的借鑑。“三變”改革也是對“雙層經營”體制的一次成功嘗試, 是鄧小平同志農村改革“第二次飛躍”的一個實踐方向[5]。發源於貧困地區的“三變”改革, 其著力點在於貧困人口, 事實證明脫貧成效是顯著的, 但“三變”改革的創新意義遠不只此, 對於深化農村改革、改變農村生產關係、促進農村發展也有重要的意義。

(一) “三變”改革聚焦貧困群眾, 重構鄉村治理體系

“三變”改革緊盯貧困人口, 對貧困人口實行優先產業覆蓋、優先財政注資、優先提供貸款、優先企業帶動、優先易地搬遷、優先確權頒證等“八個優先”, 注重分類指導和因戶施策。對於環境惡劣的貧困山區, 採取整體移民搬遷的方式, 將貧困戶移民搬遷至集中安置點, 通過產業帶動或旅遊開發解決有工作意願和能力的貧困人群的就業問題。以LPS市YYH管委會異地搬遷扶貧中的“三變”改革為例。該地區是典型的彝族度假旅遊區, 異地搬遷扶貧項目涉及SC縣6個鄉鎮35個村245個村民組679戶2782人。管委會在全面落實SC縣“十個一”保障措施的基礎上, 通過引進SC縣旅投公司、扶投公司、農投公司、茶葉公司、玉舍森林旅遊公司、希慕遮彝族文化公司等10家平臺公司進入移民搬遷點內, 採取合作經營特色實體店的形式, 負責對搬遷戶入股的房屋進行經營管理, 所得收益按股比進行分紅。此舉成效顯著, 帶動脫貧成效明顯。以貧困戶趙家為例, 該房屋建設方是希慕遮公司, 經營方是縣旅文投公司。趙家有5口人, 按人均住房25平方米原則, 應該居住125平方米, 現在他家實際居住174.73平方米, 空出49.73平方米, 趙家將49.73平方米按2448元/平方米折價12.17萬元入股, 佔總投資的17.97%。2016年, 趙家以每平方米5元的價格每月獲房屋入股保底分紅249元, 再加上務工收入1500元, 合計每月保底收入1749元, 全年本項保底收入20988元, 家庭人均年收入4197.6元, 超過脫貧標準。目前, 整個YYH景區均按此模式來操作, 現已入股60戶, 2016年實現分紅2.43萬元, 戶均分紅406.19元。YP縣也在積極創新鄉村治理體系, 通過“民心黨建+‘三社’融合促‘三變’+春暉社”的扶貧模式, 充分利用組織、市場和社會的力量, 將新型治理主體融入精準扶貧中。也就是說, “三變”改革改變了農村傳統的經營管理模式, 引入專業公司、職業經理人和社會精英等外來主體加入鄉村治理中, 強化農民在經營中的主體地位, 通過採取入股、兼併、聯合、重組等方式, 鼓勵有勞動力、有頭腦、有技術的外出務工人員回鄉創業和入股, 給予貧困戶項目、資金和政策支持, 推動集體經濟向市場化、開放化、有序化發展。就此而言, “三變”改革可以通過引入新型的鄉村治理主體優化鄉村治理結構, 催生鄉村治理組織再造, 推進鄉村治理體系現代化, 提高基層黨組織的治理能力。

(二) “三變”改革聚合資源要素, 為精準扶貧提供資源保障

“三變”改革將集體土地經營權和農民可經營性資產讓渡給經營主體, 以促進資產的有效利用, 彌補家庭聯產承包責任制“統分結合”不夠的弊端, 將農村閒置的、分散的、零散的資源要素聚合起來, 為規模化、市場化經營提供可能, 實現農民與經營主體的雙贏。同時, “三變”改革通過發展多種形式的股份合作激活各類生產要素, 可以創新農業生產經營機制, 增強農村集體經濟實力, 拓寬農民增收渠道。那麼, “三變”改革到底聚合了哪些要素呢?一是聚合資源要素。“三變”改革將農村經過確權和評估的耕地、林地、草地、河流和“四荒”地等自然資源折價入股, 通過股權合作變資源為資產, 壯大集體經濟。例如, LPS市HP村將351畝集體荒山投入景區, 村集體分紅30%, 村集體的30%中有50%是分給村民的, 2015年, 全村112名貧困群眾平均分紅961元。二是聚集資金要素。在不改變資金用途的情況下, 將上級下撥的扶貧專項基金以及其他涉農專項基金投入效益好、有保障的經營主體, 按期分紅, 實現資金效益的最大化。2014年以來, LPS市在中央和省級財政的支持下, 在社會各界的幫助下, 在農民的大力配合下, 將400億元扶貧產業基金、6.56億元財政資金、1.22億元村集體資金、4.25億元農民分散資金、40.56億元社會資金投入到“三變”改革的浪潮中, 集中投入打造了656個“三變”經營主體, 大大增強了集體經濟的實力[6]。這些舉措大大優化了資源配置, 為農村精準扶貧提供了新的資金籌措思路。三是聚集政策要素。“三變”改革是新生事物, 必須有強力的政策支持。LPS市在實施過程中, 先後出臺了《農村土地確權登記實施方案》《農村集體資產清產核資工作方案》《農村產權交易管理辦法》《“三變”改革股份合同管理辦法》等政策文件, 已完成土地權屬調查面積465畝, 發放“兩權”抵押貸款1270萬元[6]。通過以上聚合, 農村集體經濟和農戶資源實現了保值增值, 為現代農業生產提供了基礎。正如陳家澤所言, 增加農戶的財產性權利, 是擴大農業資本形成和人力資本積累唯一正確的激勵機制和效率基礎[7]。

(三) “三變”改革搭建產業平臺, 為精準扶貧找到科學路徑

“三變”改革催生了農村新的產業發展, 提升了農業產業化規模, 增強了產業發展中的技術含量和技術水平。近年來, 各地基本上都將產業扶貧作為精準扶貧的重中之重, 堅持特色產業、生態產業、旅遊產業融合發展。產業發展必將帶來市場化改革, 這就要求將農業生產中的土地、資金、勞動力等要素資源進行合理配置, 通過建立產權流轉交易平臺及監督機制, 通過社會組織進入產權評估市場, 保障農村產權交易的規範化和有序性。例如, YP縣通過與好又多超市的合作, 搭建銷售平臺, 使前光、水田、大興、甘龍、新店、五里橋等村的果蔬通過超市銷售, 解決了農產品進城的難題。其中, 田坪鎮金竹村、朱家場鎮大興和水田村僅南瓜就銷售4萬餘斤。同時, 在2017年黃桃銷售中, 為聯合社提供2000平方米的物流中心、冷藏室和冷鏈車輛, 82.5萬斤黃桃半個月銷售一空。再如, LPS市在“三變”改革的過程中, 形成了萬畝紅心獼猴桃、車釐子、富硒茶等12個成規模的產業基地, 發展特色產業427萬畝, 入股農民達到38萬戶126萬人, 其中貧困群眾10萬戶32萬人, 帶動了22萬貧困群眾脫貧[8]。產業引發了規模效應, 催生了農民參與產業過程的積極性, 帶動了一批貧困戶就業。據不完全統計, LPS市YYH景區通過發展旅遊產業, 遷入的679戶2782人貧困戶中, 已就業1103人, 實現了一戶一就業的目標, 預計2019年可解決3000貧困人口的就業。這說明, 農村“三變”改革搭建的產業平臺, 可以點燃農民幹事創業的激情, 激發農村集體經濟的活力, 改變農民的思想觀念, 為精準脫貧找到科學的路徑。

綜上, “三變”改革助推精準扶貧的機理在於:通過創新農村產權制度和農民利益連接機制, 形成可複製和可推廣的確權頒證機制、產權交易機制、融資擔保機制、風險防控機制及權益保障機制, 創造性變革扶貧資金和扶貧項目運行機制, 構建農村精準扶貧長效機制, 從根本上解決貧困地區“貧困———扶貧———再貧困”的怪圈, 提升貧困群眾的參與權、知情權和監督權, 促進貧困地區長效發展[1]。

二、“三變”改革助推精準扶貧的模式

“資源變資產”是“三變”改革最核心的內容, 只有“資源變成了資產”, 農民的資金才有可能變“股金”, 農民才有機會變“股東”。為何資源變資產後農民的收入才會增加呢?按照馬克思的觀點, 資本積累必將帶來資本家的財富積累和無產者的貧困積累兩極分化, 而無產者要擺脫貧困, 唯有剝奪“剝奪者”的財富。這一邏輯同樣適合“三變”改革。按照經濟學的觀點, 分配是按生產要素的貢獻分配, 分配的比例則取決於不同要素的稀缺程度。與勞動力相比, 土地數量因不能增加而顯得更為稀缺, 因此, 土地的收益比勞動力更大。“三變”改革將農民的資源變資產, 希望通過資產的積累來提高農民的收入, 完全符合“比勞動力更稀缺的資產會帶來更高的財產性收入”的觀點。也就是說, 只有將農民的資源變為更加稀缺的“資產”, 農民在經濟活動中所佔的分配比例才會更大。也即, 農民脫貧致富的關鍵在於增加其資產性收入, 增加資產性收入的關鍵在於推動農民的資產增值, 而推動資產增值的關鍵在於建立“政府+經濟組織+農戶”的利益制衡機制。YP縣的“三變”改革緊緊圍繞“資源變資產”這一核心議題, 以基層供銷社、農民專業合作社、股金服務社 (簡稱“三社”) 融合為平臺, 探索“民心黨建+‘三社’融合促‘三變’+春暉社”的農村綜合改革模式。YP縣是全國五個侗族自治縣之一, 全縣轄4鎮1鄉2街道, 人口15.75萬, 其中侗族人口占80%以上。2016年以來, 該縣積極探索資源開發、土地營運、實體帶動、服務創收和資本運作等方式, 不斷髮展壯大村級集體經濟, 增強村級組織自身“造血”功能, 催生了“三變”+特色產業+貧困戶等五種扶貧模式。

1.“三變”+特色產業+貧困戶模式

該模式把“三變”改革與山地特色農業產業發展緊密結合起來, 發揮了政府在產業發展和資金投入上的主導作用, 將分散的資金整合起來發展特色產業, 根據產業確定股權比例, 實現了農民收入的可持續發展。YP縣推行“10113”產業扶貧全覆蓋工程, 通過產業統籌, 每戶貧困戶以扶貧資金入股的形式實現10頭生豬、1畝油茶或1畝集體產業、一千棒食用菌全覆蓋, 每年保底分紅3040元, 僅此項產業扶貧一年就能脫貧3000餘人。再如, YP縣新店鄉新店村的種植生態園, 農民以土地入股, 每年按固定股比給農戶分紅, 實施三個五年計劃, 第一個五年每畝土地每年按股比固定分紅800元, 第二個五年每畝土地每年分紅1000元, 第三個五年每畝每年分紅1200元。此生態園可帶動入股村民每年戶均增收5000餘元, 村集體利用集體土地參與入股, 每年預計可分紅20餘萬元, 可帶動28戶60人增收脫貧。通過採取“三變”+特色產業+貧困戶的模式, 能形成企業、村集體、農民三者之間的利益聯結機制, 讓老百姓從旁觀者變成參與者, 充分調動老百姓的積極性。

2.“三變”+鄉村旅遊+貧困戶模式

為加快推進山地特色旅遊產業發展, YP縣堅持把“三變”改革與鄉村旅遊緊密結合起來, 撬動社會資本參與旅遊資源開發, 促進旅遊產業蓬勃發展, 目前, YP縣6個鄉村旅遊點, 在帶動群眾發展致富方面起到了很大的促進作用。如桐木村的紫語莊園, 總規劃面積700餘畝, 種植面積400餘畝, 總投資達1400萬元, 是集“觀光、娛樂、食宿、民族文化”為一體的綜合性鄉村旅遊區。莊園重點突出北歐風情, 以薰衣草、鬱金香等20多種名貴花草為主要觀賞花卉, 收益的70%作為莊園的流轉資金繼續保持發展需要, 30%作為股東的分紅, 莊園共計吸納112戶農戶以資金或土地入股, 其中貧困戶入股25戶。此模式可大幅度提高旅遊地的人氣, 增加景區的勞動力和發展潛力, 促進貧困人口在旅遊中就業和創業, 增加貧困人口的收入, 達到經濟、社會、生態效益與政府、村集體、貧困戶共贏的目標。

3.“三變”+村集體經濟+貧困戶模式

該模式堅持把“三變”改革與發展農村集體經濟結合起來, 進一步盤活沉睡的村級集體資源和資產, 激活村級集體經濟發展活力。YP縣圍繞“油茶、黃桃、食用菌、生豬”四大主導特色優勢產業, 明確方法路徑, 成立產業專班, 推動“三變”改革, 建立利益聯結機制, 實現一、二、三產業融合發展, 可有效帶動3047戶9440人脫貧。經過兩年多的發展, 目前村集體經濟從“空殼村”到65個村村均集體經濟收入達10萬元以上, 實現了村集體經濟全覆蓋。通過將村集體或農民持有的股金投入到各類經濟活動中, 可以撬動農民、村委會和集體經濟組織將各類資本整合起來, 增強資金收益率, 提高貧困戶參與的積極性。

4.“三變”+企業+貧困戶模式

把“三變”改革與企業結合起來, 引導農民群眾採取以土地、資金、勞動力入股的方式, 實現在家門口就業。例如YP縣創新開展“產金互促541”精準扶貧模式, 將建檔立卡貧困戶5萬元“精扶貸”貸款交由村集體入股龍頭企業, 按年度實現貧困戶4000元、村集體1000元保底分紅的扶貧模式。截至2017年底, 全縣“精扶貸”分紅2560萬元, 覆蓋6400戶貧困戶, 增加村集體經濟收入640萬元。目前, YP縣有54家龍頭企業、385家農民專業合作社, 8576人實現了農民變股東。例如, 謝橋村勞務公司採取以村民入股方式成立村級勞務股份制有限公司, 以戶為單位, 每戶限1股。入股又分固定股和流動股兩種:固定股每股80000元, 共籌集11股, 股東參與公司管理並承擔公司盈虧及相關責任;流動股每股500~10000元, 股東按股金利潤分配分紅, 不參與公司管理, 不承擔公司盈虧等相關責任, 紅利每年一結付, 入股自願, 退股自由。通過入股分紅, 並帶動有勞動能力的貧困戶在勞務公司就業, 實現貧困戶精準脫貧。

5.“三變”+合作社+貧困戶模式

該模式農民參與的門檻低, 可通過土地和勞動力入股, 通過分紅和獲取勞動報酬來獲得收益。該模式是一種典型的參與式扶貧, 能充分發揮農民的積極性和主動性, 解決剩餘勞動力就業問題。常見的專業合作社有養豬專業合作社、蓮藕專業合作社、茶葉專業合作社等。在YP縣, 這一模式的具體做法:一是發展專業合作社。2017年以來, YP縣新發展農民專業合作社90個, 專業合作社累計達到385家, 涉及種植、養殖、加工、供銷服務等行業。二是服務專業合作社。縣供銷社先後為大興、前光、玉露、彰寨等農民專業合作社解決化肥等生產資料18.1萬元, 幫助專業合作社解決實際困難;組織中藥材種植合作社座談, 商討中藥材發展之路;建立“合作社之家”微信群, 為合作社發佈信息、尋找市場、搭建平臺。三是搭建產銷對接平臺。目前, 以農特安公司為平臺, 組織推進農產品產銷對接進超市、進校園、進企業、進機關、進醫院“五進活動”。以14個深度貧困村為重點, 引導專業合作社按照市場需求發展蔬菜等短平快的農產品種植, 突出“一村一品”, 為農產品公共服務機構食堂提供本地生鮮食材, 解決建檔立卡貧困戶農產品銷售問題, 提高精準脫貧時效性和針對性, 讓更多群眾特別是貧困戶受益。

以上是YP縣“三變”改革的模式, 與貴州秀水五股扶貧模式、塘約經驗相比, 這些模式亦有重要的推廣價值, 其啟示在於:第一, 抓好“三變”改革, 前提在於做好林權、地權、水權等各種資源權利的確權, 關鍵是使各種生產要素在市場上充分流動, 充分調動各市場主體的積極性;第二, “三變”改革的基礎是政府引導搭臺, 充分發揮社會各種力量, 整合激發各種生產要素的活力;第三, “三變”改革的關鍵在於激發農民參與改革的積極性與主動性, 賦予農民相應的權利, 培育農民的內生動力。

三、“三變”改革助推精準扶貧存在的問題

“三變”改革能解決農村勞動力、勞動資源、勞動對象生產力三要素分散的問題, 解決統分結合的雙層經營體制中“分得充分、統得不夠”的問題, 以及貧困人口不能實現共同富裕的短板問題, 符合哲學中用戰略思維、辯證思維等抓三農改革的理念, 是詮釋新時代農村改革的哲學基礎、現實邏輯和價值取向的經典之作[9]。但是, “三變”改革也存在一些侷限和風險, 如配套改革滯後, 農民利益受損, 農民經營主體質量不高[10];再如, 如何妥善處理“三變”改革中的法律問題, 化解經營風險, 防範農業資源非農化, 集體經營性資產折股量化實際操作中存在的難點, 這也是“三變”改革中不得不考慮的問題[11];又如, “三變”改革中股權設置和流轉體系不完善, “農民變股東”過程中缺少承接主體, 黨支部、村委會與集體經濟組織的關係有待理順, 農村經營管理體系不健全等問題仍然存在[12]。這說明, “三變”改革儘管取得了較好的成效, 也得到了黨中央和國務院的高度肯定, 但畢竟處於起步階段, “三變”改革在體制機制上還不夠完善, 在法律規範、產權問題、內生動力和主體質量方面還有待進一步強化。

(一) 現有法律規範難以突破

“三變”是推進農村、農業、農民市場化、股份化、現代化及決戰脫貧攻堅的重要改革舉措。作為農村綜合性重大改革, “三變”改革內容涉及很多複雜的法律法規, 如物權法、農村土地承包法、村民自治法等。我國《憲法》明確規定:農村集體所有的土地使用權不得抵押。《中華人民共和國土地管理法》第63條規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租於非農業建設。”從現行法律法規相關規定來看, 農村資源屬於集體所有, 不是一種商品, 不能直接拿到市場上自由交易, 這使“三變”改革的法律依據不足。同時, 對於誰是集體土地的管理主體, 我國相關法律並未明確規定, 只是指出村集體經濟組織和村委會均可, 雖然這兩個主體地域範圍、村民範圍的計算依據相同, 但他們在性質和組織目標上有較大的差別, 一旦出現糾紛, 管理主體的模糊會導致維權被動。此外, 儘管產生“塘約道路”的貴州塘約村在“三變”改革中提出了“七權”確認, 但由於土地承包經營權、林權、宅基地使用權等不同權利主體的性質和法律關係不同, 此確權僅僅是鄉規民約, 並無法律依據。在法律制度不完善的情況下大力推進“三變”改革, 容易使改革陷入無據可依的尷尬境地。

(二) 產權不清晰, 貧困戶的資產難以折股量化

“三變”改革要義是如何將農村的林權、土地權、宅基地權、耕地權等資源通過市場化機制, 讓農民擁有自己的資產, 通過市場化經營來增加農民的財產性收入。但資源進入市場的前提條件是各種資源產權的邊界必須是清晰明確的, 否則無法折股量化, 在市場交易中必然帶來很多糾紛和問題。“折股量化”是指賦予農民對集體資產的佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能, 使農民成為村集體的股東, 讓其從集體經濟發展中公平獲得紅利[13]。在實踐中, 由於產權不清, “折股量化”面臨一些困境。例如, 安徽省安縣半塔鎮羅莊村在資產清查過程中折股140460股, 但這些股份只是固定資產, 無法變成現實的股份。又如, YP縣X村在“三變”改革清產核資過程中, 集體資產共折股1300股, 但在實際操作中很難量化到戶。為何折股難以量化, 其原因在於大部分地區“三變”改革的確權沒有完全到位, 就連YP縣也還有10%左右的資產未確權, 面向市場的產權價值評估體系也不健全, 難以對入股資產、抵押貸款等資產進行量化操作。這些數據表明, 農村自然資源確權工作並沒有充分開展。市場經濟的本質是法治經濟, 產權界線不明確的狀態下拿到市場交易, 必然會擾亂市場經濟秩序, 只會越改革越亂。

(三) 利益聯結機制不健全, 難以激發貧困戶的內生動力

所謂內生動力, 就是貧困戶在脫貧攻堅過程中自身的積極性與主動性[14]。現行的精準扶貧政策忽視了農民群體社會素養不高、關係網絡狹窄的先天稟賦, 忽視了農戶所處位置和所處環境的客觀侷限性, 有拔苗助長、急於求成的嫌疑。本來, 政府將基礎設施建設搞好, 就為農民脫貧致富提供了好的條件和平臺, 如果真是老弱病殘, 就應該讓救助機制來兜底。事實是, 部分地方政府按照自己的主觀意願來設計農民發展的藍圖, 對農民的脫貧行為從出主意、找資金、尋項目到包產出上都大包大攬, 反而限制了農民的主觀能動性。長此以往, 貧困戶在思想上對政府的依賴性越來越強, 脫貧的內生動力嚴重不足。而“三變”改革推進能否取得真正的實效, 關鍵在於群眾的內生動力能否真正調動。而貧困群眾內生動力受多重因素的影響, 關鍵在於利益分配機制的正當性和合理性。當前在“三變”改革進程中, 很多地方沒有建立有效的企業與貧困戶之間的利益聯結機制, 導致工作開展進度慢、成效不明顯, 很難激發推進農戶參與“三變”的內生動力。雖然YP縣謝橋村勞務公司採取以村民入股方式成立村級勞務股份制有限公司, 入股分固定股和流動股兩種;雖然建立了入股分紅機制, 但由於入股僅限於本村村民, 流動股不參與管理和風險分擔, 農戶參與的積極性並不高。可見, 由於缺乏利益聯動機制, 農戶參與“三變”改革的內生動力不能有效激發, “三變”改革的效果就會大打折扣。

(四) 新型經營主體難以有效發揮作用

企業、專業合作社、金融機構等成為“三變”改革的新型經營主體, 他們帶動能力的大小直接決定“三變”改革的成效。但現實的情況是, 新型經營主體的數量雖然較多, 但質量有待提升, 運行不規範, 帶動力明顯不夠。以農民專業合作社為例, 合作社是勞動群眾自願聯合起來進行合作生產、合作經營所建立的一種合作組織形式, 是推進農村“三變”改革的重要力量, 但合作社仍然存在很多問題。截至2017年7月底, 全國登記註冊的合作社已經達到193.3萬家, 平均每村3家, 但這僅僅是數字, 隱藏其後的是大量的空殼合作社。中國社會科學院農村發展研究所課題組2017年對浙江、河南等省10餘個縣的調查顯示, 正常運營的合作社僅佔登記註冊的10%~20%[13]。這說明, 由於市場變化、經營不善、套取資金等原因, 我國的專業合作社大部分是空殼或處於休眠狀態, 沒有發揮實質性作用, 沒有產業支撐。再加上, 部分農民對合作社作用缺乏理性認識, 持無所謂的態度, 章程自治性不強, 部分條款規定不合理。部分合作社資金管理不規範, 融資難, 基本上是家庭式發展, 沒有按章程辦事, 選擇產業盲目。這導致“三變”改革的承載主體難以有效發揮作用, 反而會出現合作社被少數人控制、合作社資金不能惠及合作社成員等新問題。

四、“三變”改革助推精準扶貧的調適策略

運行3年多來, “三變”改革得到了黨中央、國務院和貴州省委、省政府的高度重視與肯定。農業部等10餘家部委有關領導深入調研指導, 改革的舉措正在各地推行, 給貧困戶帶來了切實的收益。在實踐中, “三變”改革緊緊結合精準扶貧的需求, 讓貧困戶搭乘改革的便車, 哪個企業的貧困戶多、給貧困戶的分紅高, 就優先支持哪個企業, 著力提高貧困戶的發展能力。可以說, “三變”改革起因於脫貧攻堅, 聚焦於貧困群體, 具有很強的推廣價值。但是, 要讓“三變”改革助推精準扶貧取得更好的成效, 還應在以下幾個方面進行完善。

(一) 完善產權制度, 為“三變”改革發揮最大效益提供製度保障

儘快建立並完善與“三變”改革有關的體制機制, 如完善農村確權登記制度、農村集體資產股份合作機制、農村產權流轉機制等。加強立法, 為“三變”改革提供法律保障。積極穩步推進農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權和房屋所有權的確權登記頒證工作, 逐步建立健全農村耕地保護制度, 規範農村產權管理, 搭建農村產權流轉交易平臺, 引導農村產權依法有序合理流轉。大力培育家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業、種養大戶、物流運輸、建築施工、勞務輸出、中介機構等農村經營主體, 鼓勵農村經營主體和農民合作社創辦種植、養殖、加工等農業產業發展項目, 增強集體經濟實力, 提高農民進入市場的組織化程度。整合各級各部門的財政資金、社會資金, 加大金融服務力度, 引導農村經營主體, 形成多元化投入機制。建立經營主體和貧困農戶的利益聯結機制, 帶動農村集體領辦、創辦入股的小微企業發展。完善股權設置與流轉體系, 明確股權退出機制和繼承機制。聘用第三方機構, 對集體資產進行全面清理, 在此基礎上, 健全農村產權交易和資產評估體系。對於難以量化的集體經營性資產, 以吸引社會資本、加大招商的方式盤活資產, 實現資產變股金。強化金融扶貧力度, 建立風險基金和農業保險制度, 規範股權管理, 將“三變”改革的風險降到最低。

(二) 廣泛凝聚鄉賢, 充分調動社會力量支持參與“三變”改革

“三變”改革改變了一家一戶的原子化生產模式, 實現了農業生產的規模化、組織化和市場化, 農業生產效率大幅度提升, 貧困群體脫貧效果明顯。但目前的組織生產方式並不能從根源上改變傳統農業的本質屬性, 因此, 建議凝聚鄉賢力量, 引導他們返鄉創業帶動就業, 利用他們的資源優勢支持家鄉發展, 搭建各種有效平臺, 激活鄉賢力量, 實現多方共贏。為此, 應積極宣傳和傳播“飲水思源、反哺故土、回報社會”的理念, 利用春節、中秋等鄉友返鄉的重要時間節點, 通過座談會、院壩會等形式進行宣傳, 以電話、微信、倡議書等形式加強聯繫, 感召、引導和鼓勵一批外出鄉友回鄉創業, 培育一批創業致富帶頭人。應搭建社會力量助推脫貧攻堅集聚平臺, 吸納在外鄉友、在外成功人士、企業家的閒置資金, 在資金支持、技術投入、項目扶持、投資入股、產銷鏈構建、電商發展等方面給家鄉發展以支持, 助推產業升級發展。應積極引導和鼓勵在外鄉友參與家鄉特殊群體關愛服務工作, 健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系。

(三) 加大全員培訓, 增強貧困戶參與“三變”改革的能力

新時代, 國家的扶貧標準已大幅度提升, 從原來著力解決絕對貧困引發的衣食住行問題到現在提出的脫貧“一達標兩不愁三保障”, 即收入達到國家貧困線, 不愁吃、穿, 保障基本醫療、住房和義務教育[14]。扶貧標準的提高反映出扶貧形勢的變化, 表明我國的扶貧工作從解決溫飽轉向了人的發展, 轉向了給予貧困人口更有尊嚴的生活。這與黨的十九大的精準扶貧精神是一致的。黨的十九大報告指出, 新時代的扶貧要注重扶志、扶智與扶貧的結合, 重點攻克深度貧困地區, 解決區域性整體貧困, 做到真脫貧、脫真貧。這就意味著, 新時代的扶貧任務, 不僅僅是簡單的開發式扶貧, 而應以提高農戶的能力為主要目標, 通過增強貧困人口的發展能力來實現其自我發展, 最終脫貧致富。然而, 現實是現在的貧困戶基本上自身發展能力都不足。目前, 貧困戶的增收來源主要是轉移性收入和政府增加扶貧投入的分成。據全國人大農業與農村委員會的調查, 在建檔立卡貧困戶的收入構成中, 國家補助收入佔到60%多, 有的地方更高, 家庭經營性收入和工資性收入佔比很低[15]。因此, 要讓貧困人群從“三變”改革中受益, 應首先抓好群眾思想觀念的轉變, 破除陳規陋習。長期以來, 貧困群眾處於故步自封、思想陳舊的狀態, 習慣於傳統的農業耕作模式, 應加大思想觀念的引導力度, 從生活態度、生活方式、生活習慣等諸多方面加強宣傳教育, 讓貧困群眾擁有脫貧致富的內生動力。要實現貧困戶收入的可持續增長, 就應該想辦法提升他們的發展能力, 讓他們的收入從轉移性收入轉向經營性收入和工資性收入, 農村的環境變化為這種轉變提供了契機。一方面, 產業化改變了農業的功能與形態, 農產品的附加值與運行模式發生變化, 只要有意願和能力, 貧困戶就可以從中受益。另一方面, 鄉村旅遊為貧困戶增加收入提供了更多的契機, 貧困戶可通過旅遊產業鏈脫貧致富。為此, 可通過技能培訓增加貧困戶的人力資本, 進而增加其工資性收入;通過教育增加其抓住機會的能力, 阻斷代際貧困, 縮小貧困戶與其他群體的差距。同時, 應建立科技扶貧隊伍和科技網絡, 開展有針對性的科技培訓, 提供便捷高效的科技服務, 增強貧困戶發展經濟的能力;應培育高水平的新型農業經營主體, 通過技能培訓、教育深造、技術幫扶等方式提升新型主體的發展能力。

(四) 創新利益聯結機制, 發揮基層黨組織在推進“三變”改革中的堡壘作用

馬克思認為, 人的一切行為, 都是為了獲取某種利益。利益是人做出某種行動或行為的原動力。推進“三變”改革能否成功, 關鍵在於是否建立一個合理的利益分配機制。要廣泛推廣“三變”助推精準扶貧的各種模式, 積極引導龍頭企業創新利益聯結機制, 與村集體、返鄉下鄉創業人員、農民形成“利益共享、風險共擔”的經濟共同體。鼓勵貧困戶以土地等資源經營權、自有設施設備、到戶的財政扶貧資金、產業扶貧獎補資金等入股龍頭企業、專業合作社、扶貧開發公司, 採取“保底收益+按股分紅”等多種分配方式, 讓農民合理享受農業產業鏈增值收益。推進“三變”改革助推精準脫貧最前沿陣地的基本作戰單元———基層黨組織, 要不斷深化創新基層治理, 充分發揮“一線指揮部”的作用, 提高精準脫貧效能。不斷壓實脫貧攻堅責任, 激活精準扶貧動力, 建立“縣級領導幫鄉聯村、部門聯村包組、幹部駐村包戶”“三位一體”的工作機制, 構建直接聯繫群眾網格化管理格局。充分發揮黨政機關和單位黨員幹部“一對一”或“多對一”的幫扶模式, 與貧困村、貧困戶建立結對幫扶機制。實行提拔任用幹部扶貧工作延伸考察到村到戶制度, 樹立扶貧一線選人用人導向, 不斷增強各級組織抓好抓實脫貧攻堅工作的責任感和使命感。選優配強“村支兩委”幹部隊伍, 探索實行村幹部職業化路子, 對村幹部實行崗位職業化、報酬工薪化、管理規範化、發展持續化的管理體系, 通過政策紅利致力於建設一支職業化的村幹部隊伍, 真正讓他們成為脫貧攻堅戰中的堡壘和排頭兵[16]。