1月2日,上海市垃圾分類半年執法“成績單”出爐。2019年7月-12月,上海城管執法系統共依法查處生活垃圾分類案件5546起(單位5085起、個人461起),其中未分類投放案件佔案件總數58.9%。
從盛夏到寒冬,立法半年,“垃圾分類”從一個全民熱議的新名詞變成大部分上海人的生活習慣。2019年11月,上海市《關於推進生活垃圾全程分類管理情況的報告》對條例實施以來垃圾分類成效的評價是:好於預期。
但對第一個“吃螃蟹”的上海來說,“定時定點”的矛盾、志願者何時撤離、違規處罰是否到位、溼垃圾量飆升如何處置等問題,亦成為這座城市在垃圾分類中必須面對的一道道關卡。
在專家和業內人士看來,垃圾分類是一個反覆的過程。目前上海垃圾分類可說是“初戰告捷”,但能否長久保持、實現成功,還有待觀察,“至少要等到明年夏天,甚至三五年後。”
“超出預期”的半年
12月底,上海的大街小巷已少見“垃圾分類”的宣傳標語,取而代之的,是社區內張貼的分類指引、投放規定、“紅黑榜”,以及新建起來的垃圾箱房。
62歲的侯阿姨居住在徐彙區田林十二村,兩年前退休後,便主動成為了小區的垃圾分類志願者。
每天下午4點不到,侯阿姨的身影就會出現在田林十二村59號垃圾箱房前。在非投放時間的兩個小時,她要負責兩個垃圾箱房的看管工作。
侯阿姨告訴記者,垃圾分類實行之初,居民對定時定點分類投放都不習慣,大量垃圾堆放在垃圾箱房外,只能靠志願者來分揀。
“現在時間長了,大家都自覺按照規定投放了,也知道幹、溼垃圾分好類拿下來了。”侯阿姨說,與半年前相比,如今志願者的工作輕鬆了不少。
2019年7月1日,一紙條例將上海帶上垃圾分類的“快車道”。
上海愛芬環保科技諮詢服務中心(以下簡稱“愛芬環保”)聯合創始人宋慧記得,2011年,愛芬環保第一次嘗試在上海尋找小區試點垃圾分類時,多次被拒絕。“很多小區的負責人跟我們說,上海很早就推廣垃圾分類,但至今都沒有成功的。垃圾分出後還是混裝混運,沒有意義。”
後來,僅有169戶居民的靜安區揚波小區答應讓他們試試看。九年下來,愛芬環保累計為上海309個小區提供了垃圾分類的解決方案。但對上海數量龐大、規模不一、類型混雜的17000多個小區來說,這也只是杯水車薪。
“垃圾分類這半年下來,可能相當於我們以前在一個街道推動兩三年才能做到的。”宋慧說,效果確實“超出預期”。
“宣傳動員的效果、垃圾的分類率和分離率,是超出預期的。” 同濟大學循環經濟研究所所長杜歡政說,目前上海垃圾的分類率約為70%至80%,這是一個可觀的數字,按照原來的預想,半年能實現50%的分類率就不錯了。
但最難的是,如何解決仍未完成分類的20%至30%,“這部分還會反過來影響前面百分之七八十中不穩定的部分,導致分類率出現反彈,甚至退回50%也有可能。”
定時定點的“麻煩”
侯阿姨居住的田林十二村是一個有2078戶住戶、常住人口6019人的老舊小區,設有6個垃圾箱房,實行早晚兩個時間段定時定點投放。居民可以在規定投放時間內,使用二維碼卡掃碼打開箱門投放垃圾,只有管理員和志願者的卡可以全天刷開。
上海的生活垃圾分類,在源頭投放環節就與“定時定點”掛鉤。
與定時定點同施並行的,是樓道撤桶。“以前上海很多小區在每個單元或者樓層設有垃圾桶,垃圾分類立法後,為了方便志願者指導分類和監督實行,很多小區撤桶,將垃圾集中到規定的投放點來。”宋慧解釋說,從此前情況來看,集中投放更有利於分類習慣和認知的養成。
2019年12月底,記者走訪上海市靜安、黃浦、徐匯、浦東等區的多個小區發現,“定時定點”是居民區生活垃圾分類的“標配”。
不同小區根據規模大小設有1-6個數量不等的垃圾箱房,投放時間多為早7點至9點、晚17點至19點兩個時間段。非投放時間垃圾箱房上鎖,有的智能垃圾箱房只在規定時間刷卡掃碼開啟。
居民也有不少意見。有早出晚歸的上班族每天都“完美”錯過垃圾投放時間,腿腳不便的老人需要步行數十分鐘下樓扔垃圾。
黃浦區海悅花園小區的一位居民告訴記者,垃圾分類立法後,小區實行“撤桶”,規定垃圾必須在規定時間投放至小區的四個固定投放點。
有居民認為,定時定點和撤桶並不屬於強制內容,《上海市生活垃圾管理條例》對此僅表述為“逐步推行生活垃圾定時定點分類投放制度”,因此居民應該有選擇是否撤桶的權利。
後經協商,該小區制定了“定時定點”投放和“居民自治”投放兩種方案。居民自治投放即不撤桶,居民自覺分類後投放至所在樓層的乾溼垃圾桶,待保潔人員收運。
上述居民告訴記者,由於住戶意見不一,該小區並未實現所有樓層“不撤桶”,多個樓層的住戶仍須在規定時間內到指定地點投放垃圾,有住戶嫌麻煩,隨手亂扔的行為時有發生。
2019年11月14日,上海市人大聽取和審議《關於推進生活垃圾全程分類管理情況的報告》會議中,“定時定點”的矛盾也多次被提及。
針對誤時投放和定時定點投放之間的矛盾,上海市相關部門在會議上表示,將堅持“一小區一方案”,在推行定點投放的基礎上合理設置和調整投放時間,鼓勵樓層撤桶。同時,抓緊研究推出誤時投放點的設置和管理辦法,防止產生破窗效應。
撤不了的志願者
為了方便有特殊困難的居民,也有小區採取延時投放和誤時投放。
田林十二村便將平時人流較少的64號垃圾箱房作為誤時投放點,開放時間錯時調整為10時至17時30分。靜安區昇平街小區設有5個垃圾投放點,其中1個垃圾箱房在晚投放時間段提前1小時開放。
實行誤時投放或全天開放的小區,不可避免地出現了垃圾分類“失管”的現象。
12月28日,記者在位於靜安區的彭浦新村看到,儘管垃圾箱房貼有定時定點投放的時間表,但垃圾箱房外卻擺有近20個溼垃圾桶。即便是非規定投放時間,居民也可以隨時將垃圾扔進去。其中兩個打開的溼垃圾桶,果皮、蔬菜、塑料袋和紙盒混雜,周邊並無人員監督。
在一些分類實效好的社區,志願者要不要撤、什麼時候可以撤,如何實現居民從被動監督到自覺分類的轉變,也是一個難題。
田林十二村有30多位志願者,需要每天守在垃圾箱房前。但居民在非投放時間扔垃圾的情況依然存在。
12月29日,侯阿姨剛開始值班不久,一位家住六樓的老年居民提著一袋溼垃圾走過來,略帶歉意地表示,“今天實在有事著急出門,下來一趟不容易,順手把垃圾帶下來了。”
侯阿姨一邊用志願者的卡刷開箱門,一邊勸說對方,以後儘量在規定時間來投放。她將這次刷卡記錄在工作表格上,“非投放時間志願者每刷一次就要記錄一次,在每個月居委會開會的時候,要通過這個總結小區的垃圾投放情況。”
有的小區人手不足,志願者只能在投放時間前來指導和監督垃圾投放。非投放時間段,只能靠物業聘請的保潔人員充當志願者的角色。
12月28日下午,浦東新區民生四村的垃圾廂房管理者禹雲輝正在清理堆在廂房外的垃圾。
他把紙盒拆開壓扁放上三輪車,溼垃圾破袋倒進垃圾桶。此時並不是規定的垃圾投放時間,但短短5分鐘內,有4位居民前來扔垃圾,禹雲輝只好屢次幫忙打開箱房。
“如果沒有人在,這些垃圾就會被扔在地上了。”禹雲輝告訴記者,將垃圾隨意投放在垃圾箱房外的居民仍有不少,他需要隨時前來查看和清理,保證箱房前的衛生。
宋慧認為,物業在立法中作為小區垃圾分類的管理責任人,目前確實需要承擔一些類似二次分揀的託底工作。她提出一個解決方案,由志願者、物業、居委會形成一個配合管理的長效機制。“志願者抽空巡視,問題嚴重的反饋給居委會,小問題可以請物業找清潔人員來做一下二次分揀,這樣的反饋機制很重要。”
在杜歡政看來,值守小區的志願者,要直到居民投放垃圾的習慣改變為止才可以撤離。“沒有志願者,就少了監督的成分,居民自覺分類投放的習慣更難養成。”
“紅黑榜”代替罰單
對居民個人違規混合投放垃圾,上海的立法中設有明確處罰條款。“由城管執法部門責令立即改正;拒不改正的,處五十元以上二百元以下罰款。”
記者在走訪中發現,針對個人違規投放真正開出“罰單”的情況並不多。
上海市城管執法局1月2日發佈的執法情況顯示,2019年7-12月,上海城管執法系統共依法查處生活垃圾分類案件5546起,其中單位5085起、個人461起;向徵信平臺推送生活垃圾分類違法信用信息232條。
針對個人違規行為,大多數小區採用拍照張貼的形式,將居民分類投放垃圾的照片和違規投放、亂扔亂放的照片同時公示在“紅黑榜”上。
有的小區將這種形式的“處罰”具體到每家每戶。靜安區河濱豪園小區,設有一個“評議臺”,分類達標的家庭門牌號會被列入“為你點贊”,分類不達標則列入“有待改進”。
該小區物業經理告訴記者,河濱豪園共有四棟樓,共208戶,每棟樓每層僅有兩戶居民。因此該小區沒有實行“撤桶”,“物業工作人員每天到各樓層檢查和收運,如果發現沒有分類好的就很容易找到是哪家哪戶投放的。”
在多個小區的垃圾箱房前,還裝有攝像頭,未在規定時間投放垃圾將會被拍攝記錄下來,並有可能出現在“紅黑榜”上被曝光。
位於靜安區芷江西街道的光華坊小區,使用的智能垃圾箱房配備有三個攝像頭。“箱房兩側各有一個,垃圾投放口頂端也有一個,居民扔垃圾的時候,攝像頭會同時拍下三張照片,同步傳輸到管理後臺,在後臺就能顯示出什麼時候誰在哪個窗口投放了什麼垃圾。”光華坊居委會黨總支書記陳玲玲介紹說。
其表示,通過這一措施能及時發現一些未分類投放或違規投放的行為,居委會或志願者可以有針對性地進行勸阻和指導。
“處罰不是目的,目的是通過處罰讓大家養成分類的習慣。”杜歡政表示,目前,上海針對個人違規投放垃圾仍以教育引導為主。其透露,相關部門也正在討論將個人違規投放垃圾與徵信系統掛鉤,探索新的對失信主體的懲戒措施。
與懲罰相對應,一些小區也出臺了鼓勵居民定時分類投放的激勵措施。
光華坊、田林十二村等實行掃碼開門的智能垃圾箱房小區,就為居民配備了印有二維碼的綠色積分賬戶卡。居民在規定時間段投放垃圾,綠色賬戶可以自動積分,積分達到一定數額,可以到居委會換取垃圾袋、香皂、洗手液、食用油等生活用品。
立法之後,垃圾分類從正向激勵的方式轉向以法規約束為主。宋慧說,相關的物質激勵或將逐步向精神激勵轉變,“例如將綠色積分賬戶與一些平臺的公益項目對接,讓居民通過垃圾分類產生參與公益的獲得感。”
溼垃圾去哪裡
“垃圾分類,實際上是解決前端如何分、後段如何處理兩大問題。”杜歡政說。
垃圾分類後,溼垃圾量暴增,上海的溼垃圾處置壓力陡然加大,處置能力的缺口顯現。
截至去年10月底,上海溼垃圾分出量約達8710噸/日,高於5520噸/日的指標量,較2018年10月增長1倍。飆升的溼垃圾量,讓終端的溼垃圾處理廠不得不滿負荷運行。
12月28日上午,黎明有機質固廢處理廠的操作員薛師傅坐在工作室,隔著一整面透明玻璃牆操作抓鬥抓取溼垃圾進入機器,時而通過旁邊的監控屏觀察處理線上溼垃圾量的變化。
在這裡,每天有約350噸來自浦東新區各個社區和鄉鎮的溼垃圾,通過厭氧發酵有機物形成沼氣,再通過沼氣進行發電,實現資源化再利用。
上海黎明資源再利用有限公司副總經理陳衛華介紹,該廠設計處置能力為300噸/日,溼垃圾量急劇增長後,除三條處理線24小時同時運行外,剩下的一條備用處理線也緊急啟用。
讓陳衛華感到欣慰的是,今年7月以後,進場的溼垃圾成分純了,混雜的其他垃圾大量減少,生產效率明顯提升。他記得,2017年該廠接收的溼垃圾,“塑料袋、飲料瓶、牛奶盒,什麼都有。最誇張的一次,我們在溼垃圾堆裡發現了一個煤氣罐。”
陳衛華說,當時處理設備前端還必須裝配破袋機。每隔一個小時,工作人員都需要暫停機器手動清理雜物,生產效率低,且現場汙染嚴重。“以前一條溼垃圾處理線每小時的處理能力約為3-4噸,現在能達到10-11噸。”
就在這個全天運轉的廠房對面,溼垃圾處理項目二期擴建工程正在進行。“明年6月建成投產後,整個園區的溼垃圾處置能力將增至每天1000噸。”陳衛華說。
在整個城市範圍內,上海正在加速佈局大型溼垃圾處置項目。
上海相關部門規劃,2019年內建成2座溼垃圾資源化項目,新增開工一座溼垃圾項目;2020年二季度前建成3座溼垃圾資源化項目,2020年底前建成3座幹垃圾焚燒項目;2021年底前再建成3座幹垃圾焚燒項目,到2022年實現原生生活垃圾零填埋。
上海市綠化和市容管理局表示,將通過溼垃圾脫水處理、啟動農業有機肥廠、提升就地分散處置能力、增加集中處置設施等方式,來最大化地消納溼垃圾,預計到2020年底溼垃圾處置能力達到每天9330噸。
“厭氧發酵沼氣也好,好氧堆肥也好,只有每一樣東西轉化出來,最後都能夠找到它的去處,垃圾分類才算成功。”杜歡政表示,長遠來看,溼垃圾處置是否成功,關鍵在於是否能構建起處理和轉化的閉路循環鏈。
誰為垃圾分類“買單”
在垃圾分類的末端,對可回收物的處理,同樣是一個巨大的考驗。
從2018年開始,上海全力推行“居住區再生資源回收體系”與“生活垃圾分類收運體系”兩網融合。按照計劃,上海2019年要建成2000個回收網點、109座中轉站和 10個集散場;2020年建成 8000個回收網點和210箇中轉站,生活垃圾資源回收利用率達到35%。
記者走訪發現,在上海各小區的垃圾箱房旁,基本都搭配有一個“兩網融合”回收服務點。可回收物包括塑料瓶、廢玻璃、廢金屬、廢紙、利樂包裝盒等。
上海市人大相關調研報告顯示,在再生資源回收方面,紙、金屬等高價值可回收物大多停留於“游擊隊”的回收模式,玻璃、織物、塑料等低價值可回收物的回收率依然較低。
玻璃、利樂包裝等低價值可回收物“無處可去”,成為阻礙回收體系建設的“攔路虎”。
上海市綠化和市容管理局官方微信“綠色上海”在2019年8月的發佈中表示,低附加值可回收物受回收價格波動幅度大、回收物流成本較高、資源利用渠道不穩定等因素的影響,難以做到應收盡收,直接影響回收利用率。如嘉定馬陸集散場廢玻璃回收量僅佔12%,雜色玻璃售價僅140元/噸;廢玻璃資源利用廠收購價僅300-400元/噸。
“低價值可回收物不值錢,要進入產業循環,就必須有人來為價值鏈的缺損部分買單,要麼是生產者,要麼是消費者,要麼是政府。”杜歡政說,這是低價值可回收物產業循環鏈建立的關鍵。
據悉,目前,上海有部分區已制定低價值可回收物的補貼政策,更大範圍的補貼政策正在加快制定和落地。杜歡政認為,要真正打通循環利用的渠道,還需要建立一整套包括特許經營權、空間補貼、減量補貼、綠色採購在內的制度體系。
除對低價值可回收物的補貼外,事實上,從前端分類設施的投入、中間收運工具的添置,到末端處置項目的建設,垃圾分類的行政成本無處不在。
另一方面,“誰產生,誰付費”的條件尚未成熟。“即便是在上海,近期來說,也很難建立起垃圾收費制度。”杜歡政坦言,這需要一個很長的過程。
如此,對於未來要像上海一樣實行垃圾分類立法的更多城市來說,政府如何為垃圾分類“買單”,亦需要提前考慮。
“對其他城市來說,更應該根據各自特點去設計垃圾分類全品種、全流程的方案,或許從一個試點、一個區域開始,由點到面地去探索最合適的方法。”杜歡政建議。(記者 吳嬌穎 王嘉寧 周博華)
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