黨的十九屆四中全會《關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度”。在這裡，把鄉村經濟治理作為國家治理體系和治理能力現代化的一個重要組成部分，進行了明確的部署。
鄉村經濟治理在國家治理體系中有著重要作用
一般來說，鄉村經濟是人類社會在一定的發展階段，從事鄉村生產、交換、消費、分配等活動的行為與方式的總和。鄉村經濟與城市經濟相區別，有著某種自然經濟的特質。而在我國，鄉村經濟通常是指以農村集體經濟組織為主體的鄉村集體經濟。
我國農村以行政村為單位實行村民自治。在實踐中，每一個行政村都設有農村集體經濟組織，管理鄉村經濟。農村集體經濟組織的經濟職能主要體現在兩個方面：一是經營集體資產，發展集體經濟；二是管理農民土地承包，開展農業生產服務。以農民家庭承包經營為基礎、統分結合的土地承包制度是我國農村的基本經營制度。鄉村經濟治理的總體目的就是把農村集體經濟組織改造成為符合社會主義市場經濟要求的市場主體，增加農民收入，確保糧食安全。
我國鄉村經濟發展曾經走過了輝煌的歷史。上世紀80年代蓬勃興起的鄉鎮工業大都是農村集體經濟所有制，具有鄉村經濟的性質，這是鄉村經濟發展的最輝煌時期。90年代以後，大批鄉鎮企業紛紛改製為民營企業，但蘇南有些村的集體經濟組織仍保留了鄉鎮企業廠房、土地的產權或少量股份，作為集體經濟組織的收益來源，並在某種程度上維繫著集體經濟組織與鄉鎮企業的聯繫。
鄉鎮企業改制以後，農村集體經濟的發展受到了很大影響，但集體經濟的基礎仍是穩固的。一方面，集體經濟組織擁有豐沛的土地資源。我國現有耕地為20.23億畝，農村確權頒證的集體承包土地約為15億畝。據統計，農村集體經濟組織擁有的經營性建設用地面積約為4200萬畝，而未利用土地大約是該面積的3～5倍。這些集體土地歸屬農村集體經濟組織管理。另一方面，發展農業生產享受國家充分的政策扶持。我國從2002年開始，國家相繼實施良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼、農機購置補貼等。2006年，全面取消了農業稅。從2004年延續至今，國家對水稻、小麥等一直實行糧食最低價收購制度。黨和政府支持農村集體經濟組織發展，這是因為鄉村經濟在我國經濟社會發展進程中發揮著極其重要的作用。
首先，鄉村經濟是村民自治的經濟基礎。農村集體經濟組織作為每一個行政村的集體經濟組織，為村民委員會的正常運行提供了大量財力的幫助。2018年，江蘇全省集體經濟組織支付給村民委員會及村集體經濟組織的管理費用為113.22億元。從2019年起，江蘇省將村級組織運轉經費保障標準提升至38萬元。這個保障是指村集體經濟自身保障不足38萬元的，由省級財政補貼至38萬元，村級組織的基本運行費用仍以集體經濟為基礎。
其次，鄉村經濟是糧食安全的有力保障。農村集體經濟組織作為統分結合、雙層經營的統的一方，在糧食生產、農業生產服務方面做了大量的工作。在現行體制下，大中型規模的農田整治、水利建設、抗旱排澇等費用由各級政府財政安排。而行政村範圍內的小型農田、河道整理，灌溉、排澇等費用大都由村集體經濟組織支付，成為為農服務“最後一公里”的基本保障。
再次，鄉村經濟是農民福利的重要來源。農村集體經濟組織作為農民自己的合作經濟組織，在農村的公益事業、農民集體福利方面貢獻了大量的資金。江蘇省共有行政村（含涉農居委會）約17600個。據江蘇省農業農村廳分析，約有4600個村年終有分紅或福利分配，佔村總數的25%；約有10000個村年終雖未有分紅，但卻承擔了村裡部分的公共支出，佔村總數的57%；約有3000個村既沒有分紅，也沒有承擔村裡的任何公共支出，僅佔村總數的18%。2018年，江蘇全省農村集體經濟組織的農戶分配資金為31.07億元，全省農戶1410.63萬戶，戶均分配為220.3元。
鄉村經濟發展面臨的現實困境
鄉村經濟作為鄉村振興的經濟基礎，儘管擁有豐沛的土地資源和國家充分的政策支持。但是，由於多方面的原因，就目前來講，鄉村經濟仍是我國現代經濟體系中的薄弱環節，農業是我國現代產業體系中的弱勢產業，農民是我國社會生活中的低收入群體。
我們必須看到：農村豐沛的土地資源沒有轉化為顯著的經濟優勢。我國的集體農地主要由農戶承包經營。集體經營性建設用地主要由村集體經濟組織建設工商用房或作為建設用地直接出租。近幾年來，大多數工業企業都進入了縣區的工業園區，而農村集體土地一般地處偏僻的鄉村，租金收入比較有限。
國家充分的政策扶持沒有孕育出強大的現代農業。我國人均耕地面積約為1.41畝，農村人均承包土地面積約為3.58畝。農業的經營規模普遍較小，儘管這些年農業機械化水平有所提高，但農業的生產經營方式仍比較傳統。農業的勞動生產率普遍較低，導致大宗農產品的生產成本增高，在國際市場上普遍缺乏競爭能力。
龐大的鄉村經濟仍是經濟體系中的薄弱環節。2017年，全國農村集體經濟總收入僅為0.46萬億，而我國國有企業總收入52.2萬億，前者僅為後者的0.8%；2018年，江蘇農村集體經濟總收入為451.22億元，而江蘇省、市兩級國有企業總收入為8345億元，前者僅為後者的5.4%。鄉村經濟薄弱，也是農民收入較低的一個原因。2018年，我國農民人均年收入為1.46萬元，城鄉居民收入比為2.7：1。
應該講，改革開放以來，鄉村經濟的發展一直比較緩慢，明顯滯後於城市經濟。仔細分析，這裡有著深刻的歷史原因與社會原因。
從歷史看，農村集體經濟組織從人民公社轉化而來，存在著政企不分的歷史痕跡。許多農村集體經濟組織負責人由村黨政負責人兼任，村集體經濟組織承擔了大量的社會公益性職能，村行政管理費用大都由村集體經濟組織支出等。
從體制看，我國《民法總則》將農村集體經濟組織定性為特別法人，農村集體經濟組織是一個特殊的經濟主體。以江蘇為例，至2018年底，全省17600個行政村（包括涉農居委會）中，村民委員會代行集體經濟組織經濟管理職能的村數約6200個，佔總數的35%；辦理工商登記註冊的為 3895個，僅為22%；申領稅務登記證的則更少。
從自身看，工業化、城鎮化導致農村的年輕人大量進城，農村集體經濟組織缺乏經營人才。許多村集體經濟組織擁有土地資源，但缺乏經營人才，僅依靠土地或房屋出租獲取收入。江蘇崑山等地區甚至實行了村財鄉管。
以農村產權制度改革推進鄉村經濟治理
我國現階段的農村集體經濟組織，本質上是一個社區性的福利型組織，擁有龐大的土地資源，但摒閉了外來資本與成員的進入，村民分享土地資源帶來的有限收益。在社會主義市場經濟的大環境中，這種社區性的福利組織缺乏應有的活力。振興鄉村經濟，必須推進農村集體產權制度改革，使集體經濟組織適應社會主義市場經濟的要求。但是，改革面臨的現實挑戰是：既要把農村集體經濟組織打造成為充滿活力的市場主體，又要維護集體所有制的性質、保護農民的合法權益不受侵害。
在改革過程中，我們既要設定統一規則，鼓勵農村集體經濟組織平等參與市場競爭，又要確保“不管怎麼改，不能把集體經濟改垮了。”我們既要鼓勵外來資本進入，改善集體經濟組織治理結構，又要防止外來資本侵犯農民利益，改變集體經濟的性質；我們既要鼓勵農地的流轉經營，提高農業規模經營水平，又要保護土地承包戶利益，防止失地農民成為社會問題等。說到底，我們擔負著既要讓農民集體在市場競爭中獲取利益，又要確保農民在市場博弈中不受大的侵害的責任，這種責任一直要延續至新一代農民的成長。
我國的農村改革註定是一個緩慢的過程，需要伴隨一代農民的成長而循序漸進。從當前來講，推進鄉村經濟治理現代化需要重點做好以下幾項工作：
加快農村集體經濟組織立法，明確集體經濟組織的法律性質。全國人大常委會已經將《農村集體經濟組織法》納入了立法規劃。通過立法，將明確農村集體經濟組織的性質特徵、成員認定、治理結構、責任資產、社會資本進入等，逐步把農村集體經濟組織的發展納入法治軌道。
深化農村集體產權制度改革，建立與市場經濟適應的產權制度。通過農村集體產權制度改革，建立符合社會主義市場經濟要求的集體經濟運行新機制，把農村集體經濟組織改造成為規範的社區性經濟合作社或股份合作社，發揮農村集體經濟組織的優勢，打造鄉村振興的新型經濟主體。
努力推進集體建設土地入市，增強集體經濟組織的經濟能力。新《土地管理法》今年1月1日正式實行，集體土地可以依法入市。但是，集體土地入市，當前必須解決兩個問題：一是城鄉土地利用規劃的全覆蓋；二是合理分配集體土地入市收益，調動各方面的積極性；以此盤活農村最大的不動產，變土地資源為土地資產，給農村集體經濟發展帶來最大的財富增值機會。
保持承包土地穩定長久不變，鞏固與完善農村基本經營制度。這是涉及農村基本經營制度的一項重大改革。必須明確承包土地長久不變的深刻內涵，鼓勵各類農業經營主體通過流轉農戶的承包土地，長期經營農業，逐步提高我國農業生產經營規模，提升我國農業的綜合生產能力。承包土地長久不變，也為將來土地承包權的有償轉讓留有餘地。
閱讀更多 長江產經智庫 的文章
