摘 要：结合古蔺县农村土地范围内不动产确权登记入库项目, 简述了项目概况和基本原则, 详述了在集体土地不动产登记确权试点中实际出现的一些核心问题并提出切实可行的解决办法。
0 引言
农村不动产确权登记工作是实施不动产统一登记制度的重要组成部分, 主要是完成示范点房地一体的农村集体用地及宅基地使用权确权登记颁证工作, 切实规范和促进不动产统一登记, 为全国开展此项工作探索可操作性、具有先行示范意义的工作模式和技术方法, 通过推进农村不动产确权登记工作, 切实保护农民财产利益、夯实农业农村发展基础、促进农村产权制度改革。
1研究区概况
本次示范点乡镇古蔺镇, 是古蔺县城所在地, 是全县政治、经济、文化、商贸和交通中心。全镇面积213 km2, 辖26个行政村, 1个街道管委7个社区, 总人口12.2万, 其中农村人口0.6万, 城市人口11.6万。耕地8 133.33 hm2, 非耕地20 066.66 hm2, 可利用荒草地1 800 hm2。是国家级“先进基层单位”、省“综治模范镇”、市级“文明单位”。
前期预计户数约18 500户, 实际完成17 788户, 其中实测确权宗数为14 881宗, 未确权和其他建设用地房屋2 907宗。
2 基本原则
1) 依法原则。依法依规进行, 严格按照法律法规规定和登记程序, 确定权利主体和客体, 办理登记后的宅基地使用权及房屋所有权和集体建设用地使用权及房屋所有权依法受法律保护。
2) 申请原则。坚持先申请后调查公示再确权颁证。由于特殊原因未提交或无法提交申请和参加现场指界的, 本次只作现场不动产测绘和初步权籍调查, 不予确权颁证。
3) 高效原则。专业技术队伍和乡镇工作组人员到实地进行上门服务, 联合踏勘调查、就地解决矛盾、现场处理问题, 提高办事效率和颁证质量。同时执行不动产单元统一编号, 以村民小组为单位逐批推进, 成熟一批颁发一批, 做到不重不漏。
4) 审查原则。坚持“尊重历史、尊重事实、现场指界、真实有效、依法确权”的基本原则, 确保每宗地“权属清楚、界址详尽、面积准确、颁发铁证”。
3 实际出现的重大问题及解决方式
1) 关于确权中“户”的界定和分户问题
以户为单位申请登记, 户的确定原则上以公安部门户籍登记的家庭户为单位。宅基地使用权人以户主为代表予以登记, 并同农村村民建房审批表权利主体保持一致, 或按申请登记时户成员信息表进行登记[1]。
2) 关于宅基地确权中“一户多宅”的问题
(1) 严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除房屋继承和一户村民的分散宅基地面积合并没有超过《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》规定面积标准外, 其余农村村民一户申请第二宗宅基地使用权和房屋所有权登记的, 只作不动产测绘、权籍调查和造册统计, 不进行确权登记和颁证[2]。
(2) 已拥有一处宅基地的本农民集体经济组织成员, 因生效法律文书取得房屋而占有宅基地的, 可按有关规定确定为集体建设用地使用权。
(3) “五保户”在世时, 原宅基地上的房屋, 可确权给“五保户”;集中供养的“五保户”去世后, 其原宅基地及地上房屋应确权或变更给房屋所在地的集体经济组织;分散供养的“五保户”去世后, 其原宅基地及地上房屋经集体经济组织同意后, 可确权或变更为尽赡养义务的人。
3) 关于非本农民集体经济组织成员宅基地确权问题
(1) 原为本农民集体经济组织成员, 因故调整到其他集体经济组织未再安排宅基地或转为城镇户口, 其原合法取得的宅基地, 经本农民集体经济组织出具证明且公告无异议的, 可予以确权。在“不动产权证”记事栏应注记“该权利人为非本农民集体经济组织成员”, 房屋灭失后土地使用权由集体收回。
(2) 非农业户口居民 (含华侨) 原本拥有或继承取得的宅基地, 房屋产权没有变化的且能提供相关手续, 包括该户遗嘱或分家协议, 经宅基地所在村社出具证明盖章确认后确定集体建设用地使用权, 在“不动产权证”记事栏应注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”, 房屋灭失后土地使用权由集体收回[6]。
(3) 经批准回乡落户的离退休国家工作人员、军人等安排的宅基地, 按宅基地批准文件予以确权登记。
(4) 非本农民集体经济组织成员因地质灾害防治、新农村建设、移民安置、扶贫工程等经依法批准在本集体土地上修建的, 可予以确权, 在“不动产权证”记事栏应注记“该权利人为非本农民集体经济组织成员”[3]。
4) 关于农村房地合一确权中的指界问题
(1) 户主在家的由户主指界;户主不在家的由具有完全民事行为能力的家庭成员代申请和指界确认后予以确权登记;全家人都不在家的, 村、组长可找委托人员代替指界、相邻宗地可由村、组长及委托人代签, 本宗由村、组长证明其与户主的关系方可代签并提交指界委托书。
(2) 确系联系不上的由社长、社员代表和一名村干部共同组成指界确权小组, 代农户申请指界, 但只作不动产测绘、权籍调查和初审, 待当事人确认无误后再进行确权登记。
(3) 对权属权籍调查中相邻权利人拒不到场指界或指界后不签字的, 可按有关规定予以确权。
5) 关于宅基地使用权及房屋所有权的面积和范围及超占面积部分权属问题
(1) 以房屋墙体为界确定权籍的宗地面积, 批准面积:如能提供权属来源的以权属来源面积为准, 不能提供合法权籍确权面积的可以按公安局提供的户籍信息以每人30 m2进行登记, 一户最少不低于90 m2, 最高不能超过150 m2, 实测后面积不足90 m2的以实测面积为准, 实测后如果面积超150 m2, 超出面积按其他集体建设用地面积作为进行登记不作批准面积[8], 以上确权批准面积都以房屋占地面积为准, 房屋的占地面积以墙体外墙为准[4-5]。房屋建筑面积按《房屋测量规范》执行。
(2) 土地权利人能够提供县级以上人民政府或规划、建设、房管、国土行政主管部门等颁发的房屋、土地权利证书或批准文件且未进行过改扩建的, 按证书或批文载明的面积确定其农村宅基地使用权和房屋产权。
(3) 宅基地使用权和农村集体建设用地使用权证明文件上的四至界线与实地一致, 但实际面积与批准面积不一致的, 按实际四至界线计算土地面积, 确定宅基地使用权和集体建设用地使用权的面积。
(4) 1987年土地管理法颁布之前农村村民建房占用的宅基地, 提供不出任何权属资料的, 应当查明土地历史使用情况和现状, 由村、社和乡 (镇) 人民政府出具证明公告30天无异议, 再进行确权登记。其房屋占地面积超过省政府规定标准, 在土地管理法施行后未经拆除、改建、翻新的, 按现有房屋占地面积确定宅基地使用权。
(5) 1987年土地管理法实施后, 农村村民建房占用的宅基地超过省规定面积标准的, 按照县级人民政府批准面积进行登记。其超面积部分, 在不动产权证书附记栏内注明超过标准的面积 (宗地总面积包括农村宅基地及其他建设用地的, 注记:“使用权面积中批准拨用宅基地××平方米, 其他集体建设用地××平方米”) , 待以后房屋拆迁、改造、翻建时, 按有关规定处理后, 重新进行登记。
(6) 1987年至今, 农村村民违法占地建房, 经依法处罚并补办用地手续后认定为合法土地使用权;未经依法处理的不予确权。
(7) 房屋所有权面积的确认:都以房屋的占地面积为基准, 房屋占地面积以墙体外墙为准。房屋两层 (含两层) 以下的房屋, 由乡、镇人民政府出具符合城乡规划的证明后以合法占地面积的2层予以认可, 3层及3层以上的房屋需按照《四川省村镇规划建设管理条例》相关要求提供资料后予以确权, 超建面积在“不动产权证”附记栏内记载注明。
(8) 房屋所有权负一层的确认:负一层以地平面为基础, 低于地平面的为负一层, 原则上负一层不作为房屋的批准面积。 (如:负一层用来作为牲畜养殖或作为仓储层高未达2.2 m的房屋, 只做其他附属房屋进行统计, 不做批准面积登记, 如遇特殊情况可以进行登记, 比如该房屋低于地平面房屋层高又达到2.2米且以居住为主, 并且未超出土地批准面积的房屋可以进行登记。)
6) 关于集体建设用地确权依据问题
(1) 1987年土地管理法实施前, 由农村集体出资并用于办公、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地, 至今仍继续使用且未扩大用地面积的, 由该集体经济组织出具证明并公告无异议, 经乡镇人民政府核实, 县级人民政府同意后可予以确权。
(2) 1987年土地管理法实施后, 村委会、党员活动中心、村幼儿园等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地以及近几年新建的房屋无合法用地手续要求办证的, 必须提供政府批文或补批文后进行登记 (经村、社证实补偿无争议, 并有“一事一议”决议) [9]。
7) 关于权属、户籍资料缺失的问题
(1) 1987年土地管理法实施前农村村民建房占用的没有权属来源的宅基地和集体建设用地, 至今未扩大用地面积、改扩建的, 由村、社和乡 (镇) 人民政府出具“历史宅基地及农村房屋权属来源证明”并公告无异议的, 按实际面积予以确权登记。
(2) 1987年土地管理法实施后合法取得宅基地和集体建设用地, 但相关审批资料丢失的, 由当事人提出申请, 查阅有关档案后按有关规定予以确权。
(3) 因外出务工, 无法提供户籍、权属资料的, 可以以拍照的方式通过网络传回村、组负责人或委托人打印后进行上交;如户口簿遗失等其他情况可以村上开具相关的证明, 或到当地派出所打印户籍资料提交。
8) 暂缓办理、不予办理土地确权登记的类型
(1) 城镇规划内土地已统征、撤销村组建制、改建为社区或居委会的不纳入本次集体土地建设用地使用权登记范畴。
(2) 未经批准占用耕地的必须依法处理后登记, 对符合土地利用总体规划与村镇规划, 依法进行处罚并补办用地手续后进行登记, 批准2年未建的宅基地不予确权登记。
(3) 农村村民联合修建的大体量房屋, 暂不纳入此次确权登记范畴, 待省、市、县有明确意见时再予以确权登记。
(4) 非永久性占地搭建物, 如种养殖大户的附属建筑物等临时设施, 无论是否取得土地使用权均不能确权登记。
(5) 对城镇居民在农村购买和违法建房申请宅基地使用权登记的, 不予办理[7]。
9) 有下列情形之一的, 暂缓办理土地确权登记:
(1) 土地权属有争议或地上建筑物权属不清的;
(2) 土地违法违规行为尚未处理或正在处理的[10];
(3) 其他法律法规规定的。
4 结束语
本项目完成了试点地区房地一体的农村集体建设用地使用权、宅基地使用权的登记工作, 成果符合《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产权籍调查技术方案》及相关标准和规范, 试点项目的各项技术规范可以作为本地区农村不动产确权项目的技术范本, 在该地区或更广的范围内具有推广价值。
来源：测绘与空间地理信息2018年08期
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