摘 要：結合古藺縣農村土地範圍內不動產確權登記入庫項目, 簡述了項目概況和基本原則, 詳述了在集體土地不動產登記確權試點中實際出現的一些核心問題並提出切實可行的解決辦法。
0 引言
農村不動產確權登記工作是實施不動產統一登記制度的重要組成部分, 主要是完成示範點房地一體的農村集體用地及宅基地使用權確權登記頒證工作, 切實規範和促進不動產統一登記, 為全國開展此項工作探索可操作性、具有先行示範意義的工作模式和技術方法, 通過推進農村不動產確權登記工作, 切實保護農民財產利益、夯實農業農村發展基礎、促進農村產權制度改革。
1研究區概況
本次示範點鄉鎮古藺鎮, 是古藺縣城所在地, 是全縣政治、經濟、文化、商貿和交通中心。全鎮面積213 km2, 轄26個行政村, 1個街道管委7個社區, 總人口12.2萬, 其中農村人口0.6萬, 城市人口11.6萬。耕地8 133.33 hm2, 非耕地20 066.66 hm2, 可利用荒草地1 800 hm2。是國家級“先進基層單位”、省“綜治模範鎮”、市級“文明單位”。
前期預計戶數約18 500戶, 實際完成17 788戶, 其中實測確權宗數為14 881宗, 未確權和其他建設用地房屋2 907宗。
2 基本原則
1) 依法原則。依法依規進行, 嚴格按照法律法規規定和登記程序, 確定權利主體和客體, 辦理登記後的宅基地使用權及房屋所有權和集體建設用地使用權及房屋所有權依法受法律保護。
2) 申請原則。堅持先申請後調查公示再確權頒證。由於特殊原因未提交或無法提交申請和參加現場指界的, 本次只作現場不動產測繪和初步權籍調查, 不予確權頒證。
3) 高效原則。專業技術隊伍和鄉鎮工作組人員到實地進行上門服務, 聯合踏勘調查、就地解決矛盾、現場處理問題, 提高辦事效率和頒證質量。同時執行不動產單元統一編號, 以村民小組為單位逐批推進, 成熟一批頒發一批, 做到不重不漏。
4) 審查原則。堅持“尊重歷史、尊重事實、現場指界、真實有效、依法確權”的基本原則, 確保每宗地“權屬清楚、界址詳盡、面積準確、頒發鐵證”。
3 實際出現的重大問題及解決方式
1) 關於確權中“戶”的界定和分戶問題
以戶為單位申請登記, 戶的確定原則上以公安部門戶籍登記的家庭戶為單位。宅基地使用權人以戶主為代表予以登記, 並同農村村民建房審批表權利主體保持一致, 或按申請登記時戶成員信息表進行登記[1]。
2) 關於宅基地確權中“一戶多宅”的問題
(1) 嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規定。除房屋繼承和一戶村民的分散宅基地面積合併沒有超過《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》規定面積標準外, 其餘農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權和房屋所有權登記的, 只作不動產測繪、權籍調查和造冊統計, 不進行確權登記和頒證[2]。
(2) 已擁有一處宅基地的本農民集體經濟組織成員, 因生效法律文書取得房屋而佔有宅基地的, 可按有關規定確定為集體建設用地使用權。
(3) “五保戶”在世時, 原宅基地上的房屋, 可確權給“五保戶”;集中供養的“五保戶”去世後, 其原宅基地及地上房屋應確權或變更給房屋所在地的集體經濟組織;分散供養的“五保戶”去世後, 其原宅基地及地上房屋經集體經濟組織同意後, 可確權或變更為盡贍養義務的人。
3) 關於非本農民集體經濟組織成員宅基地確權問題
(1) 原為本農民集體經濟組織成員, 因故調整到其他集體經濟組織未再安排宅基地或轉為城鎮戶口, 其原合法取得的宅基地, 經本農民集體經濟組織出具證明且公告無異議的, 可予以確權。在“不動產權證”記事欄應註記“該權利人為非本農民集體經濟組織成員”, 房屋滅失后土地使用權由集體收回。
(2) 非農業戶口居民 (含華僑) 原本擁有或繼承取得的宅基地, 房屋產權沒有變化的且能提供相關手續, 包括該戶遺囑或分家協議, 經宅基地所在村社出具證明蓋章確認後確定集體建設用地使用權, 在“不動產權證”記事欄應註記“該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”, 房屋滅失后土地使用權由集體收回[6]。
(3) 經批准回鄉落戶的離退休國家工作人員、軍人等安排的宅基地, 按宅基地批准文件予以確權登記。
(4) 非本農民集體經濟組織成員因地質災害防治、新農村建設、移民安置、扶貧工程等經依法批准在本集體土地上修建的, 可予以確權, 在“不動產權證”記事欄應註記“該權利人為非本農民集體經濟組織成員”[3]。
4) 關於農村房地合一確權中的指界問題
(1) 戶主在家的由戶主指界;戶主不在家的由具有完全民事行為能力的家庭成員代申請和指界確認後予以確權登記;全家人都不在家的, 村、組長可找委託人員代替指界、相鄰宗地可由村、組長及委託人代簽, 本宗由村、組長證明其與戶主的關係方可代簽並提交指界委託書。
(2) 確係聯繫不上的由社長、社員代表和一名村幹部共同組成指界確權小組, 代農戶申請指界, 但只作不動產測繪、權籍調查和初審, 待當事人確認無誤後再進行確權登記。
(3) 對權屬權籍調查中相鄰權利人拒不到場指界或指界後不簽字的, 可按有關規定予以確權。
5) 關於宅基地使用權及房屋所有權的面積和範圍及超佔面積部分權屬問題
(1) 以房屋牆體為界確定權籍的宗地面積, 批准面積:如能提供權屬來源的以權屬來源面積為準, 不能提供合法權籍確權面積的可以按公安局提供的戶籍信息以每人30 m2進行登記, 一戶最少不低於90 m2, 最高不能超過150 m2, 實測後面積不足90 m2的以實測面積為準, 實測後如果面積超150 m2, 超出面積按其他集體建設用地面積作為進行登記不作批准面積[8], 以上確權批准面積都以房屋佔地面積為準, 房屋的佔地面積以牆體外牆為準[4-5]。房屋建築面積按《房屋測量規範》執行。
(2) 土地權利人能夠提供縣級以上人民政府或規劃、建設、房管、國土行政主管部門等頒發的房屋、土地權利證書或批准文件且未進行過改擴建的, 按證書或批文載明的面積確定其農村宅基地使用權和房屋產權。
(3) 宅基地使用權和農村集體建設用地使用權證明文件上的四至界線與實地一致, 但實際面積與批准面積不一致的, 按實際四至界線計算土地面積, 確定宅基地使用權和集體建設用地使用權的面積。
(4) 1987年土地管理法頒佈之前農村村民建房佔用的宅基地, 提供不出任何權屬資料的, 應當查明土地歷史使用情況和現狀, 由村、社和鄉 (鎮) 人民政府出具證明公告30天無異議, 再進行確權登記。其房屋佔地面積超過省政府規定標準, 在土地管理法施行後未經拆除、改建、翻新的, 按現有房屋佔地面積確定宅基地使用權。
(5) 1987年土地管理法實施後, 農村村民建房佔用的宅基地超過省規定面積標準的, 按照縣級人民政府批准面積進行登記。其超面積部分, 在不動產權證書附記欄內註明超過標準的面積 (宗地總面積包括農村宅基地及其他建設用地的, 註記:“使用權面積中批准撥用宅基地××平方米, 其他集體建設用地××平方米”) , 待以後房屋拆遷、改造、翻建時, 按有關規定處理後, 重新進行登記。
(6) 1987年至今, 農村村民違法佔地建房, 經依法處罰並補辦用地手續後認定為合法土地使用權;未經依法處理的不予確權。
(7) 房屋所有權面積的確認:都以房屋的佔地面積為基準, 房屋佔地面積以牆體外牆為準。房屋兩層 (含兩層) 以下的房屋, 由鄉、鎮人民政府出具符合城鄉規劃的證明後以合法佔地面積的2層予以認可, 3層及3層以上的房屋需按照《四川省村鎮規劃建設管理條例》相關要求提供資料後予以確權, 超建面積在“不動產權證”附記欄內記載註明。
(8) 房屋所有權負一層的確認:負一層以地平面為基礎, 低於地平面的為負一層, 原則上負一層不作為房屋的批准面積。 (如:負一層用來作為牲畜養殖或作為倉儲層高未達2.2 m的房屋, 只做其他附屬房屋進行統計, 不做批准面積登記, 如遇特殊情況可以進行登記, 比如該房屋低於地平面房屋層高又達到2.2米且以居住為主, 並且未超出土地批准面積的房屋可以進行登記。)
6) 關於集體建設用地確權依據問題
(1) 1987年土地管理法實施前, 由農村集體出資並用於辦公、醫療教育衛生等公益事業和公共設施用地, 至今仍繼續使用且未擴大用地面積的, 由該集體經濟組織出具證明並公告無異議, 經鄉鎮人民政府核實, 縣級人民政府同意後可予以確權。
(2) 1987年土地管理法實施後, 村委會、黨員活動中心、村幼兒園等公益事業和公共設施用地、鄉鎮企業用地和其他經依法批准用於非住宅建設的集體土地以及近幾年新建的房屋無合法用地手續要求辦證的, 必須提供政府批文或補批文後進行登記 (經村、社證實補償無爭議, 並有“一事一議”決議) [9]。
7) 關於權屬、戶籍資料缺失的問題
(1) 1987年土地管理法實施前農村村民建房佔用的沒有權屬來源的宅基地和集體建設用地, 至今未擴大用地面積、改擴建的, 由村、社和鄉 (鎮) 人民政府出具“歷史宅基地及農村房屋權屬來源證明”並公告無異議的, 按實際面積予以確權登記。
(2) 1987年土地管理法實施後合法取得宅基地和集體建設用地, 但相關審批資料丟失的, 由當事人提出申請, 查閱有關檔案後按有關規定予以確權。
(3) 因外出務工, 無法提供戶籍、權屬資料的, 可以以拍照的方式通過網絡傳回村、組負責人或委託人打印後進行上交;如戶口簿遺失等其他情況可以村上開具相關的證明, 或到當地派出所打印戶籍資料提交。
8) 暫緩辦理、不予辦理土地確權登記的類型
(1) 城鎮規劃內土地已統徵、撤銷村組建制、改建為社區或居委會的不納入本次集體土地建設用地使用權登記範疇。
(2) 未經批准佔用耕地的必須依法處理後登記, 對符合土地利用總體規劃與村鎮規劃, 依法進行處罰並補辦用地手續後進行登記, 批准2年未建的宅基地不予確權登記。
(3) 農村村民聯合修建的大體量房屋, 暫不納入此次確權登記範疇, 待省、市、縣有明確意見時再予以確權登記。
(4) 非永久性佔地搭建物, 如種養殖大戶的附屬建築物等臨時設施, 無論是否取得土地使用權均不能確權登記。
(5) 對城鎮居民在農村購買和違法建房申請宅基地使用權登記的, 不予辦理[7]。
9) 有下列情形之一的, 暫緩辦理土地確權登記:
(1) 土地權屬有爭議或地上建築物權屬不清的;
(2) 土地違法違規行為尚未處理或正在處理的[10];
(3) 其他法律法規規定的。
4 結束語
本項目完成了試點地區房地一體的農村集體建設用地使用權、宅基地使用權的登記工作, 成果符合《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產權籍調查技術方案》及相關標準和規範, 試點項目的各項技術規範可以作為本地區農村不動產確權項目的技術範本, 在該地區或更廣的範圍內具有推廣價值。
來源：測繪與空間地理信息2018年08期
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