2016年6月，《國務院關於加強困境兒童保障工作的意見》（以下簡稱《意見》）印發，將我國兒童福利的保障範圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展，保障內容由基本生活、基本生存向教育、醫療、救護、康復、服務拓展。時隔兩年，各地困境兒童保障工作進展如何？怎樣才能更加精準地為困境兒童提供急需的服務？記者圍繞這些問題進行了採訪。
01
困境兒童保障日益加強
2013年，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“健全困境兒童分類保障制度”。2016年，隨著《意見》的出臺，困境兒童保障成為各級政府民生保障工作的重要內容，各地、各部門陸續出臺政策，全力保障困境兒童生存、發展、安全權益。
分類保障方面。江蘇省2015年率先從政府層面確立困境兒童分類保障制度，今年，又由省民政廳牽頭，聯合公安、司法、人社等部門出臺《關於落實困境兒童分類保障制度有關問題的補充意見》，分類精準保障困境兒童。
機制建立方面。四川省將全省困境兒童保障工作，整合納入省農村留守兒童關愛保護工作聯席會議制度，統籌推進農村留守兒童和困境兒童關愛保護保障工作。
部門協同方面。上海市出臺“困境兒童安全保護工作操作規程”，明確了對監護缺失或監護不當困境兒童發現報告、應急處置、評估幫扶、監護干預各個階段的責任主體、工作流程和工作要求。
社會參與方面。廣東省民政廳開展百家社會組織走近留守和困境兒童“牽手行動”，發揮社會組織在兒童保護中的獨特優勢，促進社會幫扶資源向貧困地區匯聚。
殘疾康復方面。民政部不斷推動“殘疾孤兒手術康復明天計劃”拓展工作範圍，救治對象已經從福利機構內延伸至社會散居孤兒，救治病種也從手術矯治拓展到全科醫療康復。不久前，中國殘聯相關負責人表示，殘疾兒童康復救助制度也將於年內實施。
02
精準識別要細化標準
與農村留守兒童以監護缺失作為認定標準不同，困境兒童群體範圍更大、認定標準也更復雜。
2016年6月出臺的《意見》將困境兒童分為三類：一是因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，二是因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，三是因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。
隨後，各地根據《意見》陸續出臺了配套政策，也基本套用《意見》的認定標準。陝西省寶雞新星流浪兒童援助中心主任杜成飛告訴記者，目前大多數孩子能夠享受現有政策下的基本保障，但在中心服務的一些個案中，受限於政策條款的可操作性，未成年人雖然身處困境，但仍然無法得到充分保障。
“由於認定標準不完善，一些地方‘一刀切’地把特困人員未成年子女和孤兒納入困境兒童，但這僅是該群體中的一部分，其他需要救助的困境兒童卻未被納入。”在全國人大代表、四川省社會科學院研究員楊先農看來，一些地方對困境兒童認定標準理解有偏差，比如規定監護人殘疾達到何種級別、兒童殘疾達到何種級別，才能以此認定是否為困境兒童，而根據《意見》要求，“殘疾”只是認定的前提，由殘疾所導致的“社會融入困難”才是認定的標準，至於怎樣判斷“社會融入困難”則需要專業機構評估。
“應細化困境兒童的認定標準，儘可能全面覆蓋需要幫助的兒童，同時要完善困境兒童評估機制和機構，強化困境兒童的發現監督機制。”楊先農說。
03
精準服務要按需施策
由於各類困境兒童自身狀況、所處環境、面臨困難不盡相同，其所需要的幫扶措施也不一樣。
根據江蘇南京同心未成年人保護與服務中心在南京市玄武區的一項調查，兒童的“困境”成因主要有三種：一是家庭收入低，二是家庭結構不完整，三是監護缺失或監護失當。可以看出，家庭及監護問題是導致未成年人陷入困境的重要因素。
陝西省寶雞市救助管理站、未成年人救助保護中心副站長楊珺表示，在實際工作中他們發現，隨著各項保障政策逐步完善，單純因經濟原因而導致生活、就學、就醫出現困難的未成年人已經越來越少了，困境兒童工作今後的難點和重點主要集中在“監護缺失”這部分未成年人 。
“困境不一定是經濟原因造成的，比如有的孩子因為抗壓能力不好，或是其他心理疾病，其實也陷入了困境，但由於家庭經濟條件還可以，就容易被忽視。”四川省成都市錦江區愛有戲社區文化發展中心社工丁茂雲說。
“現有制度架構對困境兒童更多強調的是物質救助，缺少環境的構築，就是幫助困境兒童構築一個正常的家庭環境和教育環境。”東南大學法學院教授李川表示，在保障困境兒童生活所需的同時，還應關注他們的心理需求，可採取政府購買服務方式，引導社會專業力量參與。
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