04.25 PPP名人毛林繁：資源配置績效考核與動態管理

資源配置績效考核與動態管理，是政府、資源配置人或其委託的第三方諮詢機構在國家資源總體規劃指導下，運用特定的標準和科學方法，對資源配置結果進行一定時期，又稱考核期內的實施結果評估，並用考核評估結果對資源競買人收益依約調整、處置，對其資源開發、使用進行規範引導與，實施動態管理的一種行為。資源配置績效考核與動態管理是滿足資源交易結果優化，實現資源最優配置的一個重要的管理環節，也是促使資源配置符合國家發展戰略與佈局和相關法律法規的重要保障。

一、資源配置績效考核必要性與可行性分析

從經濟學上看，公共資源配置包括政府作為資源配置人與競買人按市場規則締約和履約兩個環節。雖然從形式上，可以認為政府與競買人間簽訂了書面協議即完成政府對公共資源的配置職責，但除公共資源的一次性轉讓行為外，履約過程是由政府與資源競買人雙方完成，進而實現資源配置宗旨的重要過程。

（一）資源配置績效考核的必要性

首先，對公共資源配置實施績效考核是政府宏觀調控職能的需要。無論是行政配置，還是市場化配置資源，其中一項項基礎性工作就是反應資源現狀的公共資源配置目錄或清單。而政府在資源配置中的宏觀調控職能宗旨是實現資源最優配置。為此，政府需要對資源開發規模、生態安全、環境承載力和資源使用現狀有透徹瞭解，進而在編制產業政策、產業規劃、資源開發與使用規劃，制定宏觀經濟政策時才能準確把握資源狀況及開發使用強度，以及對生態環境損害程度、修復狀況，以實現人與自然協調發展。

其次，對公共資源配置實施績效考核是實現政府提供公共產品與服務職能的重要體現。政府提供公共產品與服務主要涉及財政投資能力與服務的質量效率兩項指標。雖然近年來國家倡導部分公共產品與服務採用市場化方式，即政府與社會資本合作PPP模式向社會提供，但社會資本方大都由企業構成。我們知道，企業的經濟特點是市場逐利，而政府職能則是保證公共產品與服務的質量效率。故此，只有對資源配置開展績效考核才能檢驗資源配置是否提高了公共產品質量與效率，同時，兼顧社會公共利益與資源競買人權益。

再次，對公共資源配置實施績效考核是實現政府對資源配置市場監管的一項職責體現。政府維護資源配置市場秩序，保證市場主體公平競爭和公平交易、維護社會公共利益和企業合法權益，對資源配置行為進行監督和管理的主要手段：一是對資源配置締約或交易環節進行監督管理，二是對公共資源配置組織績效考核，並依考核結果對資源競買人提供公共產品與服務收益進行動態管理，及時制止、糾正、處罰資源配置中的違法違規行為，進而履行政府的市場監管職能。

當前，一些地區、部門對資源配置“重過程輕結果、重形式輕內容、重締約輕履約”，以及民不舉官不究的行為時有發生。例如，一些地區政府及其部門在資源配置中，僅對資源配置締約環節，如招標投標過程進行監督管理，有的假借管理職能頒佈違反經濟規律，甚至等同於遊戲的規則。而對資源配置結果，如中標人履約過程及履約結果放任自流，有的甚至與競買人串通一氣，假借締約非法佔有公共資源並從中獲利，使社會公共產品與服務得不到根本保證。這些行為急需在國家治理現代化過程中予以徹底糾正，而開展資源配置績效考核，無疑是發現資源配置中存在的違法違規，以及違反經濟規律問題的最有效方法，同時，也是正確發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮政府職能的著力點和根本點。

（二）資源配置績效考核的可行性

首先，資源配置開發使用情況按規定需要向地方相關行政管理部門提交年度報表，存在資源配置基礎數據收集來源。同時，國土、環境、建設、水利、交通等行政執法部門，以及中央環境督查組進行環境督查過程中，對資源開發使用中存在的相關違法違規問題也存在大量的資源裡開發使用基礎數據，為資源配置績效考核提供了基礎性資料。

其次，資源最優配置的宗旨是造福社會，提高政府公共產品和服務的質量效率，直接關係民生，百姓也最為關心，有意願主動配合資源配置調查，提供第一手的資源配置績效資料。

再次，國家電子政務的推出，特別是全國統一的公共資源電子交易平臺的搭建完善，為資源配置開發使用基礎資料彙總、民情上傳下達提供了便捷通道。故此，無論是依託政府電子政務系統，還是公共資源交易電子平臺，均使資源配置開發使用數據收集、上傳、彙總成為可能。

上述分析表明，開展資源配置績效考核與評價具備可實現性。此外，伴隨著國家治理體系和治理能力現代化進程，開展資源配置績效考核與評價，無論是提高政府科學執政能力，還是提高公共產品與服務質量效率，都是一件利國利民的大事情，迫切需要在一些省市十點多基礎上在全國範圍開展。

二、資源配置績效考核指標與考核方法

資源配置績效考核的核心在於其配置目標是否實現，進而持續改進，提高資源配置效果。同時，及時發現資源配置中存在的違法違規、違反經濟規律的行為並進行查處與糾正。

（一）績效考核事項

資源配置績效考核的主要包括以下幾個事項：

1.資源配置計劃目標值，包括定量與定性指標。其中，定量指標指資源配置中可以量化的指標，如競買人投資額、政府配套投資、投資時間計劃，以及計劃的運營收益、上繳財政收入等；定性指標指資源配置中不能量化，僅是做出原則性規定的指標，如資源配置中要求競買人遵從現行法律法規、服務態度、服務時間、服務質量、服務效率讓百姓滿意等。

2.資源競買人在交易過程中對資源配置計劃目標承諾值，包括定量與定性兩種指標，體現在其資源配置中的競買文件中。值得注意的是，資源配置過程中，競買人對資源配置實質性內容的承諾值應當優於或等於資源配置實質性要求的目標值。績效考核中發現競買人的承諾劣於資源配置計劃目標的實質性要求與條件，即表明資源交易過程中存在違反招標投標法、政府採購法、拍賣法或是經濟規律的行為，需對相關責任人員依法進行處罰或處分，違反刑法相關規定的，依法提請刑事訴訟。

3.資源配置績效值，即競買人在考核期內開發利用資源的實際績效，包括定性與定量兩類指標值，通常可選擇1年為考核期，即每年初對上一年資源配置績效值進行考核。這當中，定量指標採用資源配置年度統計數據，定性指標則需採取市場調查方式收集。一是向人大代表、政協代表徵詢資源配置意見，二是召開聽證會，二是組織開展書面問卷調查，包括在互聯網上徵詢民意等，以便獲取社會對資源配置績效的評價。

（二）績效考核指標

績效考核指標包括兩部分，一是資源配置人計劃目標值，二是競買人在資源配置過程中的承諾值，重點在競買人的承諾值與實施績效值。

1.資源配置計劃目標值，其中，實質性要求和條件中，定量指標為a1、a2、…、am，定性指標為b1、b2、…、bn，即k≥m+n。對應的，計劃定量向量C0=(a1,a2,…,am),計劃定性向量C0=(b1,b2,…,bn)。非實質性條件和要求中的計劃定量目標值、定性目標值構成其他計劃向量D。不失一般性，以下討論中假設計劃目標值都以最小值出現，必要時，對最大值前添加負號以改為最小值。

例如，某國有土地以劃撥方式建設500床位的綜合老年養護中心，包括老年人用房、行政辦公用房和附屬用房，其中老年人用房包括老年人入住服務、生活、衛生保健、康復、娛樂和社會工作用房等，規定的定量指標包括土地面積20000m2，建築密度30%，容積率不大於0.8，綠化率不低於45%，老年養護價格不得高於1800元/月等。同時，要求該項目建設、設施、裝備配置符合現行《老年養護建設標準》，建設期不得超過18個月。要求服務提供完成率100%、服務滿意率≥82%、記錄合格率≥85%，其他老年服務項目，如諮詢服務、膳食服務、生活照料服務、老年護理服務、協助醫療護理服務、醫療服務、康復保健服務、心理/精神支持服務、安寧服務、休閒娛樂服務、教育服務等，符合現行《養老機構服務質量基本規範》規定的服務內容與標準等定性指標。對應的計劃定量向量為

C0=(-20000，0.3,-0.8,0.45,-1800，-18,1,0.82,0.85)，

計劃定性向量為：

C0=（b1,b2,…,b12）,

這裡，b1=諮詢服務考核值，b2=膳食服務考核值，b3=生活照料服務考核值，b4=老年護理服務考核值，b5=協助醫療護理服務考核值，b6=醫療服務考核值，b7=康復保健服務考核值，b8=心理/精神支持服務考核值，b9=安寧服務考核值，b10=休閒娛樂服務考核值，b11=教育服務考核值，b12=其他服務考核值。其他計劃向量

D0為資源配置中的其他定量與定向指標。

2.資源競買人的承諾值

資源競買人在交易過程中對計劃目標值的響應值A分為三部分：

①對資源配置實質性條件和要求中定量計劃目標向量C0的響應向量C1。需滿足強制性條件C1 ≥C0，即競買人需滿足實質性要求和條件中每個定量指標；

②對資源配置實質性條件和要求中計劃定性目標向量C0的相應向量C1，需滿足強制性條件C1 ≥C0，即競買人需滿足實質性要求和條件中每個定性指標；

③對資源配置非實質性條件和要求中的定量、定性向量D0的響應向量D1，滿足條件|

D1|≥|D0|，這裡，|D|表示D中元素個數，即競買人在交易過程中需對其他計劃目標指標中的每個指標作出回應。許可其按自身實力進行競爭，按其自身理解對其他計劃指標做出回應。

3.實施績效值

對應資源競買人在交易過程中對計劃目標值的響應，實施績效值分為三項：

①對應資源配置實質性要求和條件中響應向量C1的實施績效向量C2。

②對應資源配置實質性要求和條件中響應向量C1的實施績效向量C2。

注意，①和②需滿足強制性條件C2 ≥C1≥C0和C2 ≥C1≥C0。如C2 < C1或是

C2 < C1則表明競買人沒完全實現其交易承諾，特別是，如C2 < C0或是C2 < C0則表明其實施績效不滿足計劃目標中的實質性要求和條件，需要查找原因，到底是資源交易過程中違法違規還是競買人對資源開發使用能力不足，需要督促其整改，必要時，依法重新配置資源。

③對應資源配置非實質性條件和要求中的響應向量D1的實施績效向量D2，其中，定性績效指標，通過紙面或互聯網發放調查問卷，向人大、政協代表、服務對象收集並進行統計處理後組成實施績效向量D2。

（三）績效考核辦法

績效考核，在於分析實施績效向量C2 、C2 、D2與計劃目標向量C0 、

C0 、D0和競買人承諾值C1 、C1 、D1之間差異，計算資源配置績效綜合指標並分析其結果是否實現計劃目標，是否需要調整或重新進行資源配置等事項。步驟如下：

第1步 確定向量C0 、C0 、D0和C1 、C1 、D1

向量C0 、C0 、D0為計劃目標值，在政府、資源配置人發出的採購文件上可以得到上述向量。向量C1 、C1 、D1

為競買人響應向量，在其響應文件中可以得到。注意，這裡的|D1|≥|D0|，應當在向量D0基礎上，將競買人所有響應值提取出來構成向量D1同時，如發現C2 < C0或是C2 < C0即表明資源配置中存在違法違規事項，需要報請有關行政監督部門查處。其中，涉及公務人員違法違規的，依法提請檢察機關處分。

第2步確定績效向量C2 、C2 、D2

競買人實施績效向量，分為定量值與定性值兩種，獲取方法如下：

1.定量值。對考核期T內績效向量C2 、C2、D2中每個定量元u，進行數值模擬確定其依時間t的變化函數u(t)，計算考核期內u的平均值與峰值：

和峰值

其中，績效向量C2 、C2、D2中每個定量元u由上面的平均值作為其績效元。

2.定性值。定性向量中每個元v通過發放調查問卷，向人大、政協代表、服務對象定向收集評價意見採樣，對去掉最大值和最小值3%-5%後的採樣結果{v1，v2,…,vN}進行數值模擬確定其依時間t的變化函數v(t)，計算考核期內v的平均值

與峰值

並採用該平均值作為定性向量中的元v值。

第3步 計算實質性要求和條件差異績效

分別計算績效向量與計劃目標向量差

C2- C0

、C2-C0和|D1|-|D0|，

分析實施績效與計劃目標的響應情況。

第4步計算承諾績效綜合指標

C2- C0≥0 、C2-C0≥0基礎上，分別計算績效向量與響應向量差

C2- C1 、C2-C1和D2-D1

分析實施績效與競買人承諾值的差異。

如果C2- C1≥0 、C2-C1≥0且D2-D1≥0表明競買人績效符合其承諾值，按下式計算績效綜合指標：

這裡，ω為績效綜合指標，ζ為非實質承諾值權重，一般取0%-100%之間值， C2=（u12,u22,…,um2）,C1=(u11,u21,…,un1),C2=(v21,v22,…,v2n),C1=(v11,v12,…,v1n),D1=(d11,d12,…,d1s), D2=(d21,d22,…,d2s)。績效綜合指標反映競買人績效：如果ω≥1，表明競買人績效考核符合其承諾值；反之，如果ω<1，表明競買人績效考核未實現其承諾值，需要改進。

三、資源配置動態管理

資源績效考核的目的在於對資源配置實現動態管理，不斷提高社會公共產品與服務的質量與效率。

(一)資源配置質量分析

資源配置績效考核目標直接反映資源配置質量：

如果C2-

C0≤0 或是C2-C0≤0，即表明競買人實施績效沒有實現計劃目標值，需要查實其原因：一是交易過程中存在虛假承諾、競買人履約能力不足、行政監督人員失職，即資源交易過程中存在違法違規行為，二是客觀原因導致其無法實現計劃目標值，三是競買人未按其交易承諾履約，整改後可以實現其承諾值等。

如競買人無能力實現計劃目標值，政府或資源配置人需與競買人解除資源配置協議，妥善解決、處理雙方的債權與債務，並重新制定資源配置計劃。

如果是客觀原因導致計劃目標值無法實現，則需分析客觀原因影響計劃目標值的持續時間，採取措施保證計劃目標之的實現。必要時，調整資源配置計劃目標值，按調整後計劃目標向量對競買人績效重新考核。

（二）資源配置動態管理

資源配置承諾值動態管理是在實際績效滿足資源配置計劃目標值，依績效綜合指標ω和

C2-C1、C2-C1、D2-D1對資源配置範圍、數量或收益進行動態調整，以實現資源配置目標。如果C2-C1≤0 、C2-C1≤0或是D2-D1≤0即表明競買人績效沒有實現其承諾值，反之，如果C2- C1≥0、C2-C1≥0且 D2-D1≥0則表明實施績效優於鏡面人承諾值。此時，一般採用以下市場化方式對資源配置進行動態管理：

1.收益調整

ω-1)R為對競買人實施績效的收益獎勵，反之，C2- C1≤0 、C2-C1≤0、D2-D1≤0時，ω≤1，即(1-ω)R為對競買人實施績效的收益懲罰。

是資源配置協議中約定的競買人收益。注意，C2- C1≥0 、C2-C1

≥0或是D2-D1≥0時ω≥1，即(ω-1)R為對競買人實施績效的收益獎勵，反之，C2- C1≤0 、C2-C1≤0、D2-D1≤0時，ω≤1，即(1-ω)R為對競買人實施績效的收益懲罰。

績效綜合指標ω是競買人收益調整指標，即按ωR支付競買人收益，這裡，R是資源配置協議中約定的競買人收益。注意，C2- C1≥0 、C2-C1≥0或是D2-D1≥0時ω≥1，即(ω-1)R為對競買人實施績效的收益獎勵，反之，C2-1≤0 、C2-C1≤0、D2-D1≤0時，ω≤1，即(1-ω)R為對競買人實施績效的收益懲罰。

2.資源配置質量持續改進

公共資源配置宗旨是提供高公共產品與服務質量和效率，為此，需不斷要求資源競買人提高資源配置績效

C2、C2、D2。市場化資源配置可以有效促使競買人持續改進資源配置質量，其內因是ω≥1時競買人可以獲得收益獎勵，故自身有對資源配置質量實施持續改進動力；外因是政府或是資源配置人對資源配置績效考核的加強，從外部機制上會促使競買人持續改進資源配置質量與效率。

3.資源重新配置

經績效考核，當競買人無能力履約實現資源配置計劃目標時，應當解除與競買人的資源配置協議，清算雙方債權與債務。必要時，經由司法途徑解除雙方的配置協議，收回資源並對其現狀予以評估，再次制定資源配置計劃目標，並採用市場機制依法重新配置資源以不斷提高公共產品與服務質量和效率。

資源配置績效考核，是檢驗資源配置是否提高裡公共產品與服務質量和效率的最有效方法，也是體現資源配置中，發揮市場的決定性作用，同時更好地發揮政府職能的具體表現。為此，構建由中央到地方統一的資源配置績效考核管理體系，組織相關機構積極開展資源配置績效評價，不斷改進社會物質與文化生活的一種組織形式與重要保障，需同時體現在對政府績效考核事項之中，也只有這樣，資源配置才能真正促進社會進步，造福於子孫萬代。