我國古代,以皇帝(或天子)為主組成的中央政府組織,即國家最高行政機關。從秦朝到清朝的2000餘年間,經歷了三公九卿制、三省六部制和內閣制不同階段,使舊的國家機器日漸成熟和完備。那麼作為中國古代最早的國家行政機關—三公九卿制，他的形成和發展是怎麼樣的？
三公制—公
公,貢也,才德兼備,被推為君主使用、有才能的人稱謂公。
周以太師、太傅、太保為三公。西漢以大司馬、大司徒、大司空為三公,東漢以太尉、司徒、司空為三公。看來,三公多是一些德高望重、資格老、“坐而論道”的人,作為皇帝的參謀、顧問,不兼實職,不設官屬,有人則設,沒人則空缺。秦朝沒有這種虛職的三公,而以丞相、太尉和御史大夫為三公,是有官有署、有實權的最高行政長官。
三公制—丞相
丞相。丞,承也,相,助也,即秉承皇帝旨意,輔助百官,統理天下之大事。
春秋戰國之際,各國已普遍設立了此職。齊桓公以管仲為相,齊景公以崔杼為左相、慶封為右相,秦穆公以由余、百里奚為相,秦孝公以商鞅為相,魏文侯以李悝為相,韓昭侯以申不害為相,楚悼王以吳起為相,等等。
古代的一些政治家和思想家,對相的地位和作用作了肯定。荀子在《荀子・王霸》說：
“相者,論列百官之長,要百事之聽,以飾朝廷臣下百吏之分。度其功勞,論其慶賞,歲終奉其成功,以效於君。當則可,不當則廢。”
《呂氏春秋・雜俗覽》中講:
“相也者,百官之長也,擇者欲其博也。”
丞相的地位既是百官之長,所以君主的首要任務是選相。《荀子・王霸》
“君者,論一相。”
論者,選也。
秦漢時期,丞相或相國的權力很大。
秦昭王時以範瞧為相,《史記・範睢蔡澤列傳》記載：
“天下之事皆決於相君。”
秦王政初立時,以呂不韋為相國,大小事皆決於相國。後以王綰、李斯為相。秦二世時,以馮去疾為右丞相,李斯為左丞相,趙高為中丞相。“大小皆決於高”。《漢書》講:
“相國,丞相,皆秦官。金印紫綬,掌丞天子助理萬機。”
漢高祖即位後,只設丞相,高祖十一年更名相國。漢惠帝、呂侯執政時,設左右丞相。漢文帝時又復置丞相。西漢時的丞相蕭何、曹參、陳平、周勃、灌嬰等多為開國功臣,地位雖居百官之首,但已不能“大小事皆決於相”了。
三公制—太尉
自上安下曰尉,是最高的軍事長官。《漢書・百官公卿表上》說:
“太尉,秦官,金印紫綬,掌武事。”
這裡講的秦官,不僅限於秦朝,而是泛指先秦各國管軍事的最高官吏。晉國有上軍尉、中軍尉和下軍尉,《左傳・成公八年》記載：
“祁奚為中軍尉”,“鋒遇為上軍尉”,
廉頗為趙國尉。秦昭王時白起為國尉,秦始皇時尉繚為“秦國尉”。秦始皇統一全國後,改國尉為太尉。郡設郡尉,縣設縣尉,從上到下形成了一個統一的軍事系統。西漢時盧綰、周勃、陳平、曹參等曾任太尉。
太尉與丞相有尊等的地位。本來軍事、行政不分,丞相既是行政長官,又是最高軍事指揮官。後來軍事、行政分設,由太尉和丞相分管,這樣既可以削弱相權,又可以加強軍事管理。太尉有參與皇帝決定軍事大事的權力,在皇帝同意下,可持待節率兵征戰。軍權由皇帝控制,即通過符節控制太尉和其他武官。漢代的太尉不常設,有戰則設,沒戰則廢。漢景帝時,為平七國之亂,任周亞夫為太尉,平亂後即撤銷。太時有推薦武官和其他官吏的權力,漢武帝時太尉田蚧曾推薦趙綰為御史大夫,王臧為郎中令。太尉之下只設太尉長史,協助太尉處理具體軍事事務,沒專門辦公的官署。
三公制—御史大夫
由御史演變而來,戰國時各國設立的御史,常隨國王左右,是記事之官,類似秘書。秦統一之後,官職增加,成立御史大夫府,與丞相府並稱。御史大夫是眾御史之長。《漢書・百官公卿表上》記載：
“御史大夫,秦官。位上卿,銀印青綬掌副丞相。”
《漢書・朱雲傳》記載：
“宰相之副,九卿之右。”
由此可知,御史大夫的主要職責,是監察和執法,監察郡縣的官吏,掌管圖書、文件等。《漢書》記載：
“一日中丞，在殿中蘭臺,掌圖書密籍,外督部刺史,內領御史員十五人,受公卿奏事,舉劾按章。”
《漢書・百官公卿表上》又說：
“侍御史有繡衣直指,出討奸滑,治大獄。”
按此規定,我們把御史大夫的主要職責歸納如下:
一是參與廷議會議,討論有關國家的大事。
二是御史中丞,在殿中蘭臺,掌圖書秘籍和章奏的保管,
三是侍御史,也叫柱下御史。
四是監御史,由中央派各地郡縣的監察御史,有監督百官,典正法度的責任。從中央夾的御史大夫到郡丞、縣丞,從上到下形成一個監察系統,御史大夫從監察百官的角度來輔佐丞相。
九卿制
卿,慶也,言萬物皆有慶賴之意,又有盲貴盛著的意思。
作為官吏的卿,不一定是“六”或“九”,但是先秦的朝延或各諸侯王國裡執政、掌政官吏的通稱,或者是三公以下,主管祭祀、禮儀、行政、經濟、司法和文化教育的中央官吏。《尚書・甘誓》有
“大戰於甘,乃召六卿”。
這裡的卿主要是軍事官吏,說明卿已有之。
伊尹說：
“三公道陰陽,九卿通寒暑”,
說明商代已有三公九卿之官。周朝以少師、少傅、少保、冢宰、司徒、宗伯、司馬、司寇和司空為九卿。
據《漢書・百官公卿表》所載,列入秦朝九卿的有奉常、郎中令、衛尉、太僕、延尉、典客、宗正、治粟內史和少府。漢代基本沿襲了秦代的官制。
九卿制—奉常。
常,王者之旌旗也。
王有大事,禮官主奉持之,故曰奉常。但各朝說法不一週下設太樂,秦為奉常,漢景帝六年,更名太常。其屬官有太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫,均官、都水兩長丞以及諸廟陵園等官。主要職責是“掌宗廟禮儀。”太常丞輔佐太常工作。凡有重大祭祀活動時,太常主持祭禮,太樂管祭祀音樂,太祝管祭祀時讀祝及迎送鬼神,太宰主掌祭祀的禮品,太吏掌天文,太卜掌占卜吉凶,太醫負責皇帝及皇室的疾病治療。漢代諸陵園範圍很大,其官吏級別和一個縣令相等。博士官雖是顧問,也是奉常的屬官。
九卿制—郎中令。
郎者,廊也,皇帝的苻衛官。
因常在皇帝辦公的廊下侍衛皇帝及負安全之事而得名。秦時的郎中有親疏之分。親者為中郎、侍郎,疏者為郎中,無定員。主要職責是“掌守門戶”。輪番執戟,守衛宮門,白天守宮門,夜間巡邏。漢武帝太初元年,改名光祿勳,下設大夫、郎、謁者以及期門、羽林等官。大夫“掌論議”,多為皇帝顧問。謁者掌“賓贊受事”,即負責傳達和接待。期門、羽林為武官,掌執兵送從之任務。
九卿制—衛尉。
始於戰國,秦列為九卿之一。
漢初沿襲之,漢景帝七年更名中大夫令,不久又復其名,是負責整個皇城警衛和安全的禁軍司令。其屬官有公車司馬、衛士旅賁三令丞、衛士三丞、諸屯衛侯、司馬官等。主要職責是“掌宮門衛屯兵”,負責皇城警衛和安全。公車司馬,統率衛士,白天看守皇城各門,檢驗門籍(出入證),夜間負責各宮門的巡邏。傳達吏民上書,皇帝徵詔前,負責接待；衛士和旅責職責不明,大約是負責皇帝往來各宮殿時的尾隨警衛。
九卿制—太僕。
原是趕車的人。漢時列為九卿之一。
其屬官有兩丞、大廄、未央、家馬三令丞；又車府路柃、騎馬、駿車四令丞;又龍駒、閒駒、橐泉、騶駼、承華五監長丞；又邊郡方牧師苑令等。太僕的主要職責是掌輿馬和馬政。《周禮・夏官》中講,太僕掌
“王之出入,則自馭而前驅。”
即在皇帝外出巡視為皇帝趕車。漢代的馬政,內供皇帝出外之用馬,外於邊郡置牧師苑令,主西北之牧馬,約有30萬匹以及供軍事、祭祀之用的馬。
九卿制—廷尉。
廷,平也,治獄貴平,也有朝廷之意。尉,熨也,本是持火將織物燙平,另有武官之意。《漢書・百官公卿表上》記載：
“聽訟必質諸朝廷,與眾共之,兵獄同制,放稱廷尉。”
秦漢時稱廷尉,是古代最高的國家審判機關,類似當今最高法院。屬官有正、左右監、左右平等官。主要職責是“掌刑辟”,負責司法審判。主要解決兩方面的疑難案件:
一是郡縣上送的疑難案件。秦漢時一般案件自行處理,遇到疑難案件,縣上報郡,郡上報廷尉。廷尉若解決不了,乃上奏皇帝裁定
二是解決“詔獄”,即皇帝交辦的重大案件,由皇帝派人,與廷尉合審。
九卿制—典客。
典,掌管也。負責少數民族和各諸侯往來事務。
春秋戰國時叫行人或大行人。秦曰典客,漢景帝六年改名“大行令”,漢武帝太初元年更名大鴻臚。不論何名,均為負責接待各少數民族、諸侯王、列侯事務以及朝聘、宴請和郊迎事務。類似當今禮賓司。屬官有行人、譯官、別火三令丞等。漢時有卿1人,大行令1人,丞1人。《後漢書・百官二》記載主要職責是：
“掌諸侯及四方歸義蠻夷。其郊廟行禮,贊導,請行事,既可,以命群司。諸王入廟,當郊迎,典其禮儀。及郡國上計,匡四方來,亦屬焉。”
據此,我們認為典客的職責是:
一是主持與各少數民族交往禮儀;
二是接待各諸侯王朝謹及宴請之事
三是接受各郡國上計的審查及匡救四方之事;
四是皇帝或王死了,負責弔喪之事。
九卿制—治粟內史。
夏、商、周曰司徒,秦叫治粟內史,漢景帝后元年更名大農令,漢武帝太初元年改名為大司農。後變為民曹、度支尚書或戶部尚書。是古代管理財政經濟的理財機關,類似當今財政部。其屬官有大司農卿1人,大司農丞,協助大司農工作。有太倉、均輸、都內、籍田、平準五令丞,斡官、鐵市兩長丞,又郡國諸倉農鹽、都水65官長丞皆屬焉。《後漢書・百官二》記載其主要職責是：
“掌諸錢穀金帛諸貨幣。”
即負責全國財政收支情況,軍國費用,田賦、口賦以及鹽鐵專賣、均輸漕運等;平準令協助管理市場物價,調節各地物價;掌管各郡國上報錢穀簿,掌握各地的國庫和金庫；籍田令,掌管全國的土地管理。
九卿制—宗正。
週日宗伯,秦置宗正,列為九卿之一。
漢平帝元始四年更名宗伯。漢光武時復置宗正。是負贊掌管皇帝家族、宗室成員的登記、校核、教育以及犯罪處理等事宜的官吏。宗正卿1人,由皇族中威望高者擔任,宗正丞,協助宗正卿工作。其屬官有司空令丞,內官長丞及諸公主家令、門尉皆屬焉。《後漢書・百官二》記載主要職責是：
“掌序錄王國嫡庶之次,及諸宗室親屬遠近,郡國歲因計上宗室名籍。若有犯法當髡者以土,先上諸宗正,宗正以聞,乃報決。”
據此宗正的主要職責是;
一是對皇族的宗室子女的生卒、婚姻、官爵、名諡等予以登記、校核以及教育的任務；
二是對郡國每年上報的宗室名籍,予以審查等
三是對皇族及諸室中犯法者進行處理。輕者削髮,開除族籍,貶為庶人最重者判處死刑。
九卿制—少府。
少者,小也,府者,聚也。
相對於大司農而言是小府，是專管皇帝和皇室的內務總管。因接近皇帝,又是皇帝的財政大臣,可以說,少府是位隆勢重了。少府的屬官很多,按《漢書百官公卿表》及《後漢書・百官三》的記載,有30多個機構。主要職責是秘書、生活、遊樂等方面。
總結：三公九卿制的建立和形成,說明在我國古代已形成了一個自上而下的行政管理體制和程序,在皇帝之下,有丞相率九卿在中央各部門工作,在地方有郡、縣官吏;初步建立的行政體制,還必然帶有家族的特點。九卿中除大司馬、延尉和大鴻臚是負責管理國家事務外,其餘的宗正、太僕、衛尉、奉常、郎中令和少府等都是為皇帝或皇室私人服務的機構;官暑不分,丞相、御史夫夫、九卿等,既是官吏名稱,也是辦公的官署。三公九卿制的不足和不完善之處,發展到隋唐世代的三省六部制，得以日漸完善和成熟。
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