黨的十九屆四中全會中提出，要重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平。此次爆發的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。城市治理作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，在面對此次大考時，暴露出諸多問題，如何更有效運用大數據、人工智能等數字技術，提升城市治理效能和水平，成為各級城市面對的共同“答卷”。本文從現象和問題原因分析出發，初步構建數字化城市治理體系框架，並提出發展建議。
一、疫情大考之下，數字化城市治理不足問題凸顯
疫情爆發以後，城市數據資源在採集整合、開發利用、配套機制體制等方面存在諸多深層問題，數據作為要素資源在數字化城市治理的運行決策、指揮調度、基層管理等環節上未能充分發揮驅動帶動作用。
一是數據實時採集能力不足，基層社區信息化嚴重落後。基層數據採集仍然過多依賴系統填報、網格員登記等，對物聯感知、自動獲取等新技術手段利用不足。城市數據流通“只上不下”問題嚴重，各類採集統計數據上報多，整合融合後的數據下沉少，基層治理服務缺乏數據支撐。
二是跨層級跨地域跨系統跨部門跨業務數據資源整合融合成效差，導致業務協同能力遠遠不夠。 目前智慧城市針對跨層級運行指揮調度，跨地域交通物流數據融合，跨系統互聯互通，跨部門數據共享，跨業務協同支撐等方面建設仍然不夠，導致面對重大疫情出現指揮調度混亂局面。
三是城市數據開發利用水平不足，數據質量嚴重製約數據利用水平。當前城市數據質量和豐度不夠，存在“靜態數據為主、動態數據缺乏；基礎數據為主、業務數據缺乏；政府數據為主、社會數據缺乏”問題，導致數據可利用性不足。此外，受限於數據安全，政企數據雙向開放難，數據價值釋放嚴重受阻。
四是數據配套機制體制不完善，“數據孤島”“各自為政”等舊“頑疾”仍然嚴重。由於數據接口標準、數據管理規範不統一，數據管理部門權屬職責難劃分，數據多頭採集難歸集等問題，導致城市運行數據離散分割、融合不足。
五是數據處理工具的基礎有待夯實，城市大腦配套對突發事件應對失靈。當前城市大腦的組件化工具化基礎支撐能力較弱，難以快速利用現有數據資源形成系統服務平臺，保障城市運行。此外，城市大腦以城市運行展示為主，深度學習和模擬預測能力不足；注重頂層支撐能力，基層治理手段缺乏。
二、數字化城市治理體系戰“疫”顯身手
城市治理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，其基本內涵是統籌規劃、建設、管理各個環節，統籌生產、生活、生態各個領域，統籌經濟、社會、文化等各個方面。
數字化城市治理，是推進城市治理體系和治理能力現代化的重要支撐手段和主要發展方向，是以數據治理為基礎，以城市大腦為重要依託，有序推進城市規劃建設管理、生產生活生態、經濟社會文化各方面向數字化、網絡化、智能化邁進的一種新型城市治理模式。與傳統經驗式城市治理模式相比，數字化城市治理在治理主體、治理形式、組織架構、治理機制、治理手段等方面呈現諸多新特徵。
圖1 傳統治理模式與數字化治理模式對比
從數字化城市治理的基本內涵看，數字化城市治理體系主要包括五大關鍵要素：一是數據資源高效治理，數據已然成為經濟社會運行的重要生產要素，是構建數字化體系的生產資料；二是城市大腦協同治理，城市大腦作為城市重要基礎支撐平臺，是智慧城市“三融五跨”的綜合載體，是賦能業務數字化轉型的技術基石；三是城市運行監測一體化，有力推進城市規劃、建設、管理各個環節的統籌發展；四是公共安全應急智能化，有效推動城市生產、生活、生態各個領域的協同發展；五是基層社會治理精細化，全面承載城市經濟、社會、文化等各個方面的融合發展。
圖2 數字化城市治理體系五大關鍵要素
（一） 數據資源的融合流通是治理基礎
數據資源是智慧城市構建基礎，亦是數字化城市治理的基礎要素資源，全力推進“三融五跨”，釋放數據在城市治理中的重要價值，時刻做到心中有“數”。
數據融合共享實現疫情精準管控。面對疫情，衛健委共享確診疑似人員信息，交通部查找同行人員信息，工信部基於手機信令數據定位同行人員軌跡，並及時反饋信息給政府部門和個人，基於多源數據融合共享快速鎖定危險人員並採取隔離措施，有效阻止疫情蔓延。
數據開放有利於政企合力防控疫情。 政府在保護患者隱私前提下，有序公開患者發病日期、軌跡位置等可機讀、結構化數據，一方面保障了公眾知情權，消除公眾恐疫心理，有助於疫情防控，另一方面社會企業基於開放數據，開發上線“同乘查詢系統”“感染自測評估系統”等公開平臺，減輕政府防控工作壓力。
數據挖掘分析輔助政府企業制定決策。在疫情初發時，疫情在網絡快速蔓延，政府可以基於網絡輿情大數據分析民情民意和疫情嚴重程度，儘早制定防控決策。在疫情好轉時，利用電信大數據實現員工行程自證，利用電力大數據監測企業電力復工指數，利用健康大數據形成個人“健康碼”，以數據驅動決策，出臺因地因時、分類有序的企業復工復產政策。
圖3 城市大數據資源體系
（二） 城市大腦是協同治理的技術基石
城市大腦作為城市數字化基礎設施和開放創新平臺，在疫情防控中發揮了疫情綜合監測、資源調配優化、疫情預測分析、宏觀決策支持等作用，成為提升城市協同治理水平的關鍵。
城市大腦壓縮新應用開發上線時間，贏得戰“疫”時機。疫情前期發展迅速，急需快速搭建疫情監測、人口排查、防控指揮等新應用，城市大腦可基於基礎支撐平臺、成熟應用組件庫、基礎數據庫等，快速搭建疫情防控新平臺。杭州基於城市大腦快速開發健康碼平臺，將開發週期從常規的4周縮短到16小時；北京海淀區基於城市大腦的“時空一張圖”和“AI計算平臺”等快速上線疫情防控平臺。
城市大腦構建扁平化高效調度體系，提升疫情防控效率。利用傳統處理方式，疫情數據從採集、整理、摸排、上報到發佈要一天左右，城市大腦改變數據採集慢、融合難、整理耗時等頑疾，避免多級數據採集和命令傳達，形成快速靈活綜合調度體系。海口城市大腦疫情防控智能指揮平臺建立“市、區、街道社區”三級聯防聯控體系，基層人員和公眾可直報數據到城市大腦，城市大腦處置命令直達工作人員，實現命令下達、執行跟蹤、摸排上報、群防群治全鏈路快速閉環。
（三） 數字技術破解公共安全應急難題
人工智能、大數據、數字孿生、北斗定位等“硬核技術”賦能城市公共安全與應急管理，實現“全覆蓋、無死角、無盲區”安全監測防控，助力政府高效智能應對公共安全應急的治理難題。
數字技術助力重大公共安全事件提前感知和預測。 在疫情蔓延前期，基層醫生最先掌握情況，互聯網渠道最快傳播信息，疫情在網絡空間上最先感知和預警。如，2009年甲型H1N1爆發前，Google利用網絡輿情提前給出疫情預測走勢，與數週後疾控中心衛生數據相比的準確率達到97%。此次疫情期間，鐵路12306平臺利用實名制售票數據，根據確診病人所乘車次配合地方政府快速追溯各地密切接觸者。
數字孿生城市助力應急態下緊急物資快速調配運輸和遠程監督。在虛實融合的數字孿生城市裡，可充分整合城市信息模型、物聯網感知、北斗定位等數據，結合物資入庫、出庫記錄，實時遠程跟蹤緊急物資的位置和了解物資種類、數量，對照各地物資需求，有序配置緊急物資，改善物資管理混亂、分配不均衡等不良情況。
網絡平臺極大便利應急態下城市公共服務獲取，有利防止疫情蔓延。面對疫情，各地政府開發APP平臺，市民可主動申報、提供疫情線索，也可疫情諮詢問診。大型互聯網平臺均開設疫情專欄，實時提供疫情信息、闢謠、患者求助、在線義診等功能。多家醫院開通“發熱門診”在線問診、5G+遠程會診等功能。
（四） 新型設施提升城市運行監測能力
伴隨著城市更新和舊城改造，各地前瞻部署雲、網、端等新型基礎設施，加快推動能源、交通、市政等傳統基礎設施數字化轉型，構築起全息感知城市，提升城市日常運行狀態監測和感知能力。
新型基礎設施實時“讀寫”城市運行狀態，提升疫情監測能力。面對此次疫情，人工智能設施對公共場所的流動人員進行快速有效的體溫篩查，快速感知危險人員；廣泛部署的車輛識別和人臉識別卡口、門禁等物聯網終端避免人員接觸，實時採集城市運行數據；5G推動了疫情監測和遠程會診可視化、物資配送智能化。
傳統基礎設施加速更新和數字化轉型，全新構築城市運行管理優勢。近年來，城市能源、交通物流、市政水利等傳統基礎設施的智能化升級成為各地智慧城市建設的重點，面對此次疫情，智能電錶、智能水錶、多功能信息杆柱、網聯汽車等智能設施，為城市運行管理提供電力大數據、用水大數據、電信大數據、交通大數據等寶貴資源，為城市和企業決策提供有力依據。
（五） 智慧社區推動城市共建共享共治
社區是承載基層社會運行的末梢載體，是疫情聯防聯控的第一線，民政部呼籲互聯網公司開發社區公共軟件，智慧社區在此次防疫工作中發揮重要作用，為築牢基層聯防聯控賦能。
智慧社區軟硬並舉開展非接觸式監管和排查。社區部署人臉識別卡口、門禁、非接觸式人體測溫、智能門鎖等智能設施，阻斷可能傳染源，實現非接觸、安全高效的社區管理，打造抗疫“安全島”。全國多地上線社區防疫軟件，提供無接觸式發放物資、門崗掃碼放行、體溫記錄、信息填報和物業通知推送等功能，實時監測跟蹤人員信息。
社區數字駕駛艙基於網格化實現精細管理和趨勢預判。智慧社區依託基層網格員，實現排查不漏一戶、防控不漏一人。杭州長慶街道在每個社區網格上建立數字化防疫“三大指數”：轄區重點疫區人關聯指數、空置房指數和返程高峰指數，呈現每個網格疫情輕重、未來疫情趨勢等。疫情實時彙總到數字駕駛艙內，一旦出現可疑的人員或車輛，大屏跳出預警信號，工作人員第一時間上前詢問、登記和預檢。
政企合作打造共建共治共享的智慧社區。廣州越秀社區採購社會機構居家養老服務，線上線下聯動，24小時為老人提供緊急求助、疫情防控諮詢、心理慰藉、困難長者生活照料等服務。成都武侯區部署人工智能自助服務機，構建無接觸式“政務服務+公共服務+便民服務”自助服務體系。
三、務實推進數字化城市治理的幾點建議
（一） 加強數字化頂層設計，積極探索體制機制改革創新
一要以問題和成效為導向，制定數字化治理藍圖。圍繞城市日常運行管理主線，統籌規劃、建設、管理各個環節，圍繞城市公共安全應急主線，統籌生產、生活、生態各個領域，圍繞基層社會精細化治理主線，統籌經濟、社會、文化等各個方面。
二要創新構建與大數據治理思路相一致、相協調的機制體制。進一步加強城市大數據機構對城市數據的統籌力度，和對數據的疏導能力，避免“數據牆”“數據沉睡”等現象頻現。（二） 構建城市大數據資源體系，以有序流通促進高效治理
一要加速城市大數據資源整合利用。統籌政務數據、運行感知數據、互聯網數據、企業數據等多方資源，完善數據共享、數據流通和數據開放等機制，鼓勵政府部門、社會企業、科研機構等多元主體合作開發數據資源，提升數據治理能力，創新城市治理模式。二要加快構建規範合理的數據管理體系。統籌考慮數據開發利用和個人信息保護的平衡，逐步明確和細化特殊場景下數據開發利用規則，強化數據目錄和數據接口的標準化對接，增強數據可用性。
（三） 構建虛實融合的數字孿生城市，推進可視化協同治理
一要建設數字孿生城市的技術和應用支撐平臺，保障新應用快速搭建。統籌建設全市電子證照、非稅支付、身份認證、社會信用等共性基礎組件，搭建技術支撐平臺，提供人臉識別、自然語言處理、視頻智能分析、態勢預測等基礎能力。二要以大協同大聯動業務為治理主線，提升城市溯源、綜合展示、深度學習等能力。以重大疫情為例，快速形成人車軌跡追溯圖，建立立體化疫情跟蹤防控體系，實現快速人口排查、重點人群監測；綜合展示口罩等緊缺物資分佈圖、配送圖和物資需求熱力圖，提升物資優化配置能力。
（四） 以網格化為基礎建設智慧社區，推進基層精細化治理
一要推廣“網格化+社區大腦”新模式。開發城市統一網格化管理平臺，建立“網格長+專職網格員+社區網格執法力量+社會力量”的網格化隊伍，提升網格智能化和協同化能力。此外，將城市大腦能力下沉到社區，搭建虛實交互的數字孿生社區平臺，實現社區全要素虛擬管理，社區運行態勢實時感知。二要吸引社會力量廣泛參與，打造居民十五分鐘智慧生活圈。推動“互聯網+政務服務”向社區下沉，發展基於AI的智慧走訪、政務諮詢服務；建立社區電子投票平臺，完善社區居民參與網上投票、民主選舉等；豐富社會化服務，發展居家養老、志願者管理、特殊人群線上線下一體化服務等。
（五） 部署新型基礎設施，推動高質量城市更新
一要加快部署5G、人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施，夯實城市治理“硬基礎”。統籌公安、交通、環保、城管、民生等各領域需求，集約部署物聯感知設施，統建城市級物聯網接入管理平臺；全面推進“邊-雲-超”協同計算設施，提升計算能力；加快5G網絡部署，打造“千兆城市”。
二要加速城市空間基礎設施向智能化“更新”。結合城市更新，對城市路橋、管網、照明、建築物等設施進行智能化改造，推動部署多功能信息杆柱、智慧管網、車聯網設施、奪標合一終端等智能設施。張育雄，中國信息通信研究院產業與規劃研究所信息化部，高級技術主管，長期從事數字孿生城市、數字政府、智慧社區、數字經濟等信息化應用領域專業研究與業務諮詢。
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陳才，現任中國信息通信研究院產業與規劃研究所信息化部主任，作為主要成員參與了智慧城市、信息化領域的國家政策研究、規劃制定和重大項目推進工作。
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崔穎，現任中國信息通信研究院產業與規劃研究所信息化部副主任，長期從事信息化、數字中國、智慧城市等領域研究工作，為各級政府、企業提供數字省份、智慧城市、信息化、信息產業等規劃和諮詢服務。
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王瑜，北京郵電大學產業經濟學碩士，現就職於中國信息通信研究院產業與規劃研究所，長期從事ICT領域行業研究，負責主持過十幾個省、市數字經濟類或智慧城市類諮詢項目。
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張競濤，中國信息通信研究院產業與規劃研究所信息化部，工程師，主要從事智慧城市、人工智能、數字孿生等領域研究工作。
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