作者：Tom Christensen • PERL, Per Lægreid • Lise H. Rykkja

来源：UNIRESEARCH，BERGEN，Dec2014

编译：西泽研究院研究员王嫄

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（一）危机管理的组织方法（上篇）

（二）核心概念

（三）治理能力与合法性（下篇）

（四）案例：慢动作制度化的挪威危机管理

（五）结论

（三）治理能力与合法性

一个核心问题是如何提高解决问题的能力，以应对危机。迄今为止，我们主要侧重于探讨治理能力，特别是危机类型和协调。我们讨论了在不同类型的危机中的主要挑战。集权/分权的程度，以及在何种程度上为应对新类型的风险或危机而发展出不同形式的专门化和协调性是研究者最感兴趣的部分。研究的内容包括政策制定，组织原则，正式和非正式组织安排以及执行能力和危机管理。

对社会安全和危机管理能力的审查侧重于“西方化”过程，该过程往往造成部门，行政级别和组织之间的重大协调问题（Pollitt，2003）。在社会安全政策层面，这一进程体现在为实现监测，预防和危机管理而设立的强有力的职能部委及职责明确的半自治机构。分裂的（低集中度的）组织形态对于解决跨界和“棘手问题”本身构成了严重的问题。同时，危机研究愈发强调有效危机管理结构中的的分权属性（Boin，Ekengren，Rhinard，2013）。

在公共行政层面，人们越来越关注以一体化，横向协调，网络安排和加强中央政府能力为重点的改革。最近在全欧洲范围内进行的研究突出强调了横向协调的新重点，其形式是基于网络的治理安排和旨在整合公共部门的更全面的工具(L℃greid等，2014）。然而，对这些安排的关注程度与我们对它们如何运作的了解之间仍有相当大的差距（Provan，Kenis，2008）。总体而言，需要对组织安排与绩效之间的关系进行更多的研究。包含综合组织和永久性或临时性危机组织的混合型组织尤其令研究人员感兴趣，同样吸引研究者的还有：掌握总体职能的担责部委或政府办公室以及强有力的职能部委与半自治的中央机构之间的关系。一个部门利益或起冲突的地方便是军事和民事部门（即警察）之间的灰色地带（Hammond，2007）。

治理能力对危机管理至关重要，治理合法性也是如此。危机管理研究中不足的一点在于危机能力与危机合法性之间的关系问题。在危机与恢复期间，对政府安排治理能力的信任是主要挑战。问责制是一项重大挑战；这是一项关乎回顾过往并要求人民和组织对其业绩进行客观评价的挑战（Boin等，2008）。公务员应为其危机之前、危机期间和危机之后的行动向公众负责。这也意味着，公众对危机的态度和反应会限制结构安排，并制约可用的治理工具的有效性。危机后的问责过程往往不同于常态下的问责过程。危机的复杂性、不确定性对传统的委托-代理关系之外的问责关系施加了压力。基于此，问责更多是关注政治沟通，而并非是学习与改进。由于系统是可视的，所以声誉管理往往非常重要。与此同时，缺乏文化兼容性可能会在一定程度上阻碍改革（Christensen等，2015）。

社会资本在危机后的恢复重建中发挥着关键作用（Aldrich，2012）。治理规范影响着政府范围以及如何平衡个人自由与社会安全。只有认识到治理能力，合法性和规范之间的联系，才能为社会安全组织建立一个全面的知识基础。必须查明可能导致公众对政府提供社会安全和危机管理能力信任程度不同的因素。关于治理代表性，另一个令人感兴趣的领域是危机如何影响合法性，以及各公共当局对公民要求的反应如何（Christensen等，2009）。

对政府的信任是公众态度的一个重要组成部分（Easton，1965）。因此，公民对于负责危机管理的政府结构和制度的信任，同治理合法性与治理能力相关。公民对某些预防措施的态度也是如此。在假设中，信任程度对情境因素是敏感的。一来，我们是从高信任环境出发还是从低信任环境出发，两者是否有存在差异？再者，就公众对政府的信任而言，官方的风险评估是否重要？公众对政府的信任和对危机后期各种预防措施的普遍态度如何？

最后，合法性不仅与风险评估有关，而且与政府处理危机的能力有关;个人权利和公民自由——例如言论自由，宗教自由，迁徙自由，集会自由和隐私权以及正当程序和非歧视——均是民主社会重要的政治价值观。这些权利和自由可能与安全的必要情境相冲突，特别是在国家受到威胁和发生危机时期。人们普遍认为，当威胁感增强时，特别是在重大恐怖袭击之后,自由意志趋于萎缩（Fimreite等，2013）。然而这种权衡的论点是有争议的。安全和自由可能在某些领域存在交换，但并非所有领域。当安全感提升时，自由不一定在所有方面都萎缩；反之，当安全降低时，自由不一定会增加。价值冲突是这里的核心问题，也是政治关注的问题。安全与个人权利和公民自由在多大程度上相互交换，尚未有系统的研究。在这类研究中，可以尝试研究各种政治制度的差异，并探讨这些差异是否取决于政治进程或各种外部社会事件。

合法性不仅涉及有效性，还涉及参与性、公正性和程序正当性。一个关键问题在于，治理能力如何影响合法性和治理代表性，以及各公共部门在多大程度上回应公民在该领域的要求（Christensen等，2009）。另一个问题是公民对政府的信任，特别是对危机管理机构的特殊信任，如何影响危机管理能力。因此，我们面对的是:治理能力可以增强或削弱民主合法性和问责，但与此同时，治理合法性和信任关系可以增强或制约治理能力。

（四）案例:慢动作制度化的挪威危机管理

2011年7月22日，挪威发生了两起令人震惊的恐怖袭击事件。首先，一枚汽车炸弹摧毁了首都奥斯陆中央政府大楼的几栋建筑，包括总理办公室。在那次袭击中，8人被打死，9人受重伤。

不到两小时后，69名参加Utøya岛夏令营的工党青年组织青年被枪杀。另有33人受伤。这两起袭击都是由一名挪威族公民实施的。一年后，对他的审判表明他是单独行动的。他被判定神志清醒，有罪并被判处21年监禁（Christensen等，2013）。

2011年7月22日的袭击给挪威造成了可怕的打击；由于挪威普遍被认为是一个和平，开放和强大的民主国家，在应对恐怖主义袭击的相关经验上非常有限（Rykkja等，2011）。该事件很快地被定性为第二次世界大战以来该国遭受的破坏性最大的袭击。这也给处理危机的政府结构带来了严峻考验。

上图这张脸，就是制造“7-22-于特岛惨案”的挪威人布雷维克。2012年8月，法庭宣判凶手受到挪威最严厉的惩罚——监禁21年（挪威没有死刑）。

在挪威，存在多个部门下的公共部委在多个行政层级下对危机负有责任的情况。其政策领域的不统一/低集中度导致了重大的协调性问题，部门重叠（交叉）与灰色地带（Fimreite，2014）。协调性问题一般归因于这一政策领域的主要治理原则，即责任，权力下放，一致性以及合作。司法和公共安全部受到部长统治和地方自治原则的制约，是一个权力薄弱的协调机构（Rykkja，Lægreid，2014）。

争取有关当局进行合作，在相当长的一段时间内一直是一项挑战。当危机发生时，通常采用跨越政策领域的各种网络安排，以促进协调（如上所述）。然而，重大危机往往会触发对领导力和中央指引的需求，通过多层官僚层级结构向明晰责任主体与指挥系统方面施压。

司法部负责执行政府的平民安全政策。除了通过自己的渠道发起，制定和执行措施外，该部还指导和协调其他政策部门的主管部门。随着时间的推移，它已逐步在中央一级发挥牵头协调作用，但仍在努力确保必要的权威和协调能力（Lango等，2013）。民防局成立于2003年，是一个总括性实体/政府机构，负责制定国家防备计划，协助该部开展工作，并在危机期间在各级提供有效的危机管理和沟通。它对其他公共机构具有重要的控制职能，但难以对各部门更强大的当局行使其权力。负责打击重大安全威胁的国家安全局是安全部门内的另一个跨部门权力机构。该机构在民事事务上向司法部报告，但在行政上隶属于国防部--因此，有可能在权限和优先事项上发生冲突。

2004年东南亚发生海啸后，挪威成立了两个新的组织（GEMC-政府应急管理委员会和GESU-政府紧急情况辅助单位）以提升危机协调能力。在特别困难和复杂的危机中，GEMC是最高行政协调机构；GESU是在司法部（MJ）内设立的，目的是在危机中协助受影响的行政当局/机构。两者都可以被认为是跨部门/网络组织。2011年的恐怖袭击暴露了这两个组织在能力和协调方面的重要问题

将司法部提升为一个总括性协调和牵头部委的进程缓慢且谨慎（Lango等，2013）。2011年奥斯陆和乌特耶岛发生恐怖袭击之后，政府决定增设合作原则，规定所有公共当局都有责任确保在危机管理进程中与其他当局和组织合作。然而，根据这一原则，每个职能部委都在其职责范围内负责社会安全和公民保护。这就造成了一种相当不明确的情况，使附属机构倍感困惑。

总而言之，中央政府之间的协调是危机管理和防备领域的一项重大挑战。在一个部门化严重的系统中，处理协调问题尤其困难。虽然诸如GEMC、GESU等机构补充了网络结构，较之前变得更加重要，但在很大程度上仍受制于协调等级的优先次序。然而，司法部下各机构的作用仍不明确。最近的政策文件和报告继续要求加强协调。补充网络安排存在任务规定不明确，权力边界模棱两可，资源不足，治理工具薄弱等问题

在过去20-30年中，这一政策领域才正式安排了重组计划，以便从军事办法转向民用的全灾害管理办法，但主要的施政原则不变。因此，重组工作极其谨慎且犹豫不决，即使在2011年恐怖袭击等重大危机之后也是如此。我们正在通过“任务爬行”缓慢地见证制度化（Boin等，2013）。目前按部门划分的专门化与最近建立跨界协调的努力之间存在着长期的紧张关系。主导代理模型被应用于传统层级结构和现有网络之间作为补充。这类安排是针对渗透到这一政策领域的复杂性，不确定性和模棱两可而提出的，但其结果反倒是增加了复杂性，而且安排本身是在不确定和模棱两可的条件下进行的（Christensen等，即将出版）。

很难确定资源的优先次序，从而把重点放在危机管理和应急准备上；这如同建立处理问题的最佳组织一般。因此，在这一政策领域协调资源和权力机构与责任将是一项持续不断的挑战。在等级制度和网络之间建立平衡，以确保适度的反馈，承诺，控制以及必要的协调——似乎是该政策领域的“圣杯”。关于牵头机构办法对于混合组织创新是否可行的问题，我们还需要进行更多的分析和研究，但目前看来，它有可能提供一种更为灵活的组织形式，以适应不同的危机情况和背景。然而在挪威，这种做法受到部长责任原则的严重制约。

2011年的恐怖袭击表明，增加资源覆盖率，改善中央领导，权威和协调需要更多的关注，亦是长期需要建设的重点领域。为必要的权力机构提供适当的工具以确保控制，后续行动，执行和承诺至关重要。后续调查显示，虽然在2011年恐怖袭击之后，民间要求更好协调方案的呼声渐涨，但原有基础架构依旧坚挺；宪法责任和部长责任原则一直未被讨论。政府试图通过在两种互补战略下建设二级结构来削弱“筒仓效应”（Christensen等，2014）。

政府最先建立的是网络安排——以便进行跨界信息共享和讨论（暂且不论时效长短）。这类实体中的一个普遍问题是，参与者多为兼职工作者，而且这些机构的会议往往是不定期或者很少召开。例如，2009年，在审计署批评司法部的协调作用不明确后成立的部委协调咨询小组——自2012年以来就没有召开过会议（Lango等，2014）。

第二，政府寻求采用一种组织创新，即牵头机构办法。司法部已逐步成为负责协调和促进应急准备与危机管理的牵头部委。虽然这一做法并不挑战部长责任的原则，但该部门的实际作用仍然模糊不清。同样的情况也出现在其领导的半独立的中央机构，这些机构本应发挥领导作用；他们在试图参与其他部级安排时面临重大障碍（Lango等人，2014）。危机很难预测，而且日益复杂。因此，保持一定程度的“即兴发挥”和组织灵活性始终是必要的。

我们的分析表明，组织解决方案似乎符合从文化-制度角度预期的应急准备和危机管理组织的现有历史路径。在挪威政体内，各部委单独负责的体制化传统仍然牢固，这无疑阻碍了增强横向协调的改革步伐。牵头机构的组织创新虽已启动，但受到部级责任制原则的限制。这也侧面印证了以下观点：既定的安排和机构被注入并赋予了价值观，身份，文化以及历史规则（Selznick，1957）——而上述这些因素都会对应急准备和危机管理产生重大影响。相关机构及其聘用的公务员常常难以适应不断变化的外部压力以及行政人员发出的指令信号。因此，政策领域以路径依赖和政治制度冲突为主要特征（Peters等，2005）。同时，这是一个常被政治家们忽视的领域，直到出现重大危机（Christensen等，2013）。因此，政治冲突往往发生在体制结构和公务员之间。

根据有限理性的概念，这些组织的管理者似乎更专注于最小化决策成本，而不是最大化目标实现。新的组织解决方案必须通过文化兼容性测试（Brunsson，1993）。早先的决定构成了一种行政政策遗产，限制了以后阶段的选择。就其本身而言，嵌入式体制安排将今后的此类安排限制在国内安全领域内。部长负责的原则能够捍卫自己的职责不受外部干预。同时，司法部的自由裁量权和执行权有限（Mahoney，Thelen，2010）。

另一个至关重要的话题是结构与文化之间的关系（Fimreite等，2013）。为调查2011年两起恐怖袭击事件的应急反应而设立的挪威7月22日委员会主要得出的结论是危机准备和危机管理的失败归于文化和领导力问题，尽管其大部分分析都是结构性的（NOU，2012:14）。一年后，为审查警察面临的挑战而设立的一个委员会侧重于结构改革的必要性（NOU，2013:9）。两个委员会都没有讨论结构与文化之间的关系。因此，至关重要的点在于——研究应侧重于政治行政人员和公务员的具体规范和价值观如何能够限制或促成结构变革，行政改革和有效实施首选治理工具。

关于治理合法性，2011年7月的恐怖袭击是对该政权主要利益的袭击。这些目标具有象征性和高知名度，而袭击的实施则是例外的。本来可以预期这将加速政府的反应；然而，它没有这样做，这令人费解（Fimreite等，2013）。历史背景，挪威民主的力量和稳固性，文化观念以及对政府和公民之间的信任程度似乎是重要因素。挪威一般被认为是一个对国家友好的社会。大多数挪威人把政府看作是社会的延伸，而不是对手或威胁。这是挪威社会区别于许多其他西方民主国家的一个关键特征。公民对政府的信任和国家友好程度相结合，有助于理解挪威公众对反恐措施的接受程度相对较高。不仅是制度信任，人际信任也可能在这里发挥作用。无论如何，对政治和行政当局的信任在挪威是根深蒂固般地存在，这一点尤为重要。

事实证明，很难指出可追究责任的具体官员或组织。没有任何政治家被迫离开他们的职位，而首相更多的是在展望未来，吸取教训，作出改进，而不是回顾过去，让人们对他自己的行为作出评判。此外，议会调查半心半意地得出结论说“政府当局”这一模糊概念是罪魁祸首。

在挪威，与其他面临潜在或实际恐怖主义袭击的国家一样，政府很可能希望在安全问题当前时采取预防步骤，以便被视为积极主动且充分了解事态发展。通过采取和支持反恐措施，政治家和政府官员经常试图避免批评和指责。在9/11和其他国际恐怖主义袭击之后，世界各地出现了一种新的“安全防范”的政治和管理气氛。奥斯陆和乌特耶的经验以及随后进行的改革是这一国际反应的一部分。然而，感知到的威胁并不是独立于政治和管理进程而存在的。风险，以及如何应对风险和由哪些组织应对风险，是特定政治和组织环境的产物。挪威的例子表明，国家领导人可能在发生重大灾害后呼吁加强合作性危机管理，但一旦最初的冲击结束，就不太愿意实施危机引发的举措。事实上，政策锁定一种常态，其结果是很难超越既定模式和做法（Boin等，2013）。

（五）结论

本文提出了几个观点。首先，我们主张在设计一个有效的危机管理系统时，必须兼顾治理能力和治理合法性。第二，为了理解危机管理安排的发展和运作，我们主张采用一种基于组织理论的广泛方法——即结合结构--工具和文化--体制观点的方法。特别地，我们侧重于专业化和协调的各种安排以及危机管理安排制度化的各种过程。第三，不同组织安排的绩效因危机类型而异。在这方面，有必要发展成一门有用的危机类型学。第四，我们强调既要研究组织结构，也要研究流程。结构既限制进程，又助力进程地推进，但并不是行动的唯一决定因素，因为在正式安排内经深思熟虑的行动总是有回旋的余地。

虽然危机经常与损害或损失相关，但它们同时也为新事物铺平了道路，并可能导致社会、政治或组织变革（Wildavsky，1988；Kingdon，1984等）。新的协调安排力求整合危机管理组织，促进各组织之间的理解和共同解决问题。我们需要吸取的一个教训来源于政治背景的重要性（Andrew，2013）。衡量和评价协调安排的有效性是困难的。确凿的事实往往缺失或难以寻找，因此大多数信息都是基于可感知的专家评估。另外，由于不易将协调安排的效果与公共行政方面正在进行的其他改革和变化分开，故存在归属问题。公共部门的协调不仅涉及效率和效力，而且涉及更广泛的参与，合法性，问责制，信任，权力和政治控制等问题。单就使用哪些资源和（或）取得成果的速度而言，某些协调手段可能是有效的，但从利益攸关方的包容性和合法性的角度来看则不尽如人意。单一的安排往往难以产生全面的积极结果，通常必须作出权衡/取舍（见Hood，1991）。

至于“棘手的问题”，从定义上讲，这些问题是难以解决的，部分原因是社会行为的预定变化不在公共部门部门的控制之下。这类问题通常是多维的，界限不清，表述模糊且不易拆解。这使得评估相关工作的绩效变得非常困难。同时，新的组织形式对问责提出了新的挑战，从而对决策和机构的合法性也提出了全新的挑战。在政府具备更加横向协调和多层次级特征的情况下，问责关系变得日益混杂（Michels，Meijer，2008），而这种现象与危机管理的政策领域息息相关。

通常，横向的组织间协调似乎补充而不是取代传统的层级协调，导致组织安排更加复杂。使“棘手的问题”可治理是一个巨大的挑战。强调如何管理网络可能是未来前进的一个方向(O`Flynn等，2013）。建立伙伴关系和提供务实解决方案的中间组织，而不是以网络取代等级制度——被证明是富有成效的（Ansell，2011）。结构-工具方法的正式要素和基于体制-文化方法的组织的非正式要素将会结合起来。

我们的主要结论：没有最优的方案，可以协调竞争利益和持久的紧张关系，或者克服不确定性和模糊的政府结构，作出使每个人都欣然接受的政策选择。灵活性和适当性是关键的价值点，但会受到政治、行政，以及具体情境的制约。当代政府制度和危机管理的体制特点是相互依赖性和多样性。更好地理解治理能力、治理合法性以及二者之间的相互作用是复杂的问题，同时也存在情境依赖，但仍应在未来的研究中对其展开充分探究。

（图源：desktop）

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