作者：Tom Christensen • PERL, Per Lægreid • Lise H. Rykkja

來源：UNIRESEARCH，BERGEN，Dec2014

編譯：西澤研究院研究員王嫄

|目錄

（一）危機管理的組織方法（上篇）

（二）核心概念

（三）治理能力與合法性（下篇）

（四）案例：慢動作制度化的挪威危機管理

（五）結論

（三）治理能力與合法性

一個核心問題是如何提高解決問題的能力，以應對危機。迄今為止，我們主要側重於探討治理能力，特別是危機類型和協調。我們討論了在不同類型的危機中的主要挑戰。集權/分權的程度，以及在何種程度上為應對新類型的風險或危機而發展出不同形式的專門化和協調性是研究者最感興趣的部分。研究的內容包括政策制定，組織原則，正式和非正式組織安排以及執行能力和危機管理。

對社會安全和危機管理能力的審查側重於“西方化”過程，該過程往往造成部門，行政級別和組織之間的重大協調問題（Pollitt，2003）。在社會安全政策層面，這一進程體現在為實現監測，預防和危機管理而設立的強有力的職能部委及職責明確的半自治機構。分裂的（低集中度的）組織形態對於解決跨界和“棘手問題”本身構成了嚴重的問題。同時，危機研究愈發強調有效危機管理結構中的的分權屬性（Boin，Ekengren，Rhinard，2013）。

在公共行政層面，人們越來越關注以一體化，橫向協調，網絡安排和加強中央政府能力為重點的改革。最近在全歐洲範圍內進行的研究突出強調了橫向協調的新重點，其形式是基於網絡的治理安排和旨在整合公共部門的更全面的工具(L℃greid等，2014）。然而，對這些安排的關注程度與我們對它們如何運作的瞭解之間仍有相當大的差距（Provan，Kenis，2008）。總體而言，需要對組織安排與績效之間的關係進行更多的研究。包含綜合組織和永久性或臨時性危機組織的混合型組織尤其令研究人員感興趣，同樣吸引研究者的還有：掌握總體職能的擔責部委或政府辦公室以及強有力的職能部委與半自治的中央機構之間的關係。一個部門利益或起衝突的地方便是軍事和民事部門（即警察）之間的灰色地帶（Hammond，2007）。

治理能力對危機管理至關重要，治理合法性也是如此。危機管理研究中不足的一點在於危機能力與危機合法性之間的關係問題。在危機與恢復期間，對政府安排治理能力的信任是主要挑戰。問責制是一項重大挑戰；這是一項關乎回顧過往並要求人民和組織對其業績進行客觀評價的挑戰（Boin等，2008）。公務員應為其危機之前、危機期間和危機之後的行動向公眾負責。這也意味著，公眾對危機的態度和反應會限制結構安排，並制約可用的治理工具的有效性。危機後的問責過程往往不同於常態下的問責過程。危機的複雜性、不確定性對傳統的委託-代理關係之外的問責關係施加了壓力。基於此，問責更多是關注政治溝通，而並非是學習與改進。由於系統是可視的，所以聲譽管理往往非常重要。與此同時，缺乏文化兼容性可能會在一定程度上阻礙改革（Christensen等，2015）。

社會資本在危機後的恢復重建中發揮著關鍵作用（Aldrich，2012）。治理規範影響著政府範圍以及如何平衡個人自由與社會安全。只有認識到治理能力，合法性和規範之間的聯繫，才能為社會安全組織建立一個全面的知識基礎。必須查明可能導致公眾對政府提供社會安全和危機管理能力信任程度不同的因素。關於治理代表性，另一個令人感興趣的領域是危機如何影響合法性，以及各公共當局對公民要求的反應如何（Christensen等，2009）。

對政府的信任是公眾態度的一個重要組成部分（Easton，1965）。因此，公民對於負責危機管理的政府結構和制度的信任，同治理合法性與治理能力相關。公民對某些預防措施的態度也是如此。在假設中，信任程度對情境因素是敏感的。一來，我們是從高信任環境出發還是從低信任環境出發，兩者是否有存在差異？再者，就公眾對政府的信任而言，官方的風險評估是否重要？公眾對政府的信任和對危機後期各種預防措施的普遍態度如何？

最後，合法性不僅與風險評估有關，而且與政府處理危機的能力有關;個人權利和公民自由——例如言論自由，宗教自由，遷徙自由，集會自由和隱私權以及正當程序和非歧視——均是民主社會重要的政治價值觀。這些權利和自由可能與安全的必要情境相沖突，特別是在國家受到威脅和發生危機時期。人們普遍認為，當威脅感增強時，特別是在重大恐怖襲擊之後,自由意志趨於萎縮（Fimreite等，2013）。然而這種權衡的論點是有爭議的。安全和自由可能在某些領域存在交換，但並非所有領域。當安全感提升時，自由不一定在所有方面都萎縮；反之，當安全降低時，自由不一定會增加。價值衝突是這裡的核心問題，也是政治關注的問題。安全與個人權利和公民自由在多大程度上相互交換，尚未有系統的研究。在這類研究中，可以嘗試研究各種政治制度的差異，並探討這些差異是否取決於政治進程或各種外部社會事件。

合法性不僅涉及有效性，還涉及參與性、公正性和程序正當性。一個關鍵問題在於，治理能力如何影響合法性和治理代表性，以及各公共部門在多大程度上回應公民在該領域的要求（Christensen等，2009）。另一個問題是公民對政府的信任，特別是對危機管理機構的特殊信任，如何影響危機管理能力。因此，我們面對的是:治理能力可以增強或削弱民主合法性和問責，但與此同時，治理合法性和信任關係可以增強或制約治理能力。

（四）案例:慢動作制度化的挪威危機管理

2011年7月22日，挪威發生了兩起令人震驚的恐怖襲擊事件。首先，一枚汽車炸彈摧毀了首都奧斯陸中央政府大樓的幾棟建築，包括總理辦公室。在那次襲擊中，8人被打死，9人受重傷。

不到兩小時後，69名參加Utøya島夏令營的工黨青年組織青年被槍殺。另有33人受傷。這兩起襲擊都是由一名挪威族公民實施的。一年後，對他的審判表明他是單獨行動的。他被判定神志清醒，有罪並被判處21年監禁（Christensen等，2013）。

2011年7月22日的襲擊給挪威造成了可怕的打擊；由於挪威普遍被認為是一個和平，開放和強大的民主國家，在應對恐怖主義襲擊的相關經驗上非常有限（Rykkja等，2011）。該事件很快地被定性為第二次世界大戰以來該國遭受的破壞性最大的襲擊。這也給處理危機的政府結構帶來了嚴峻考驗。

上圖這張臉，就是製造“7-22-於特島慘案”的挪威人佈雷維克。2012年8月，法庭宣判兇手受到挪威最嚴厲的懲罰——監禁21年（挪威沒有死刑）。

在挪威，存在多個部門下的公共部委在多個行政層級下對危機負有責任的情況。其政策領域的不統一/低集中度導致了重大的協調性問題，部門重疊（交叉）與灰色地帶（Fimreite，2014）。協調性問題一般歸因於這一政策領域的主要治理原則，即責任，權力下放，一致性以及合作。司法和公共安全部受到部長統治和地方自治原則的制約，是一個權力薄弱的協調機構（Rykkja，Lægreid，2014）。

爭取有關當局進行合作，在相當長的一段時間內一直是一項挑戰。當危機發生時，通常採用跨越政策領域的各種網絡安排，以促進協調（如上所述）。然而，重大危機往往會觸發對領導力和中央指引的需求，通過多層官僚層級結構嚮明晰責任主體與指揮系統方面施壓。

司法部負責執行政府的平民安全政策。除了通過自己的渠道發起，制定和執行措施外，該部還指導和協調其他政策部門的主管部門。隨著時間的推移，它已逐步在中央一級發揮牽頭協調作用，但仍在努力確保必要的權威和協調能力（Lango等，2013）。民防局成立於2003年，是一個總括性實體/政府機構，負責制定國家防備計劃，協助該部開展工作，並在危機期間在各級提供有效的危機管理和溝通。它對其他公共機構具有重要的控制職能，但難以對各部門更強大的當局行使其權力。負責打擊重大安全威脅的國家安全局是安全部門內的另一個跨部門權力機構。該機構在民事事務上向司法部報告，但在行政上隸屬於國防部--因此，有可能在權限和優先事項上發生衝突。

2004年東南亞發生海嘯後，挪威成立了兩個新的組織（GEMC-政府應急管理委員會和GESU-政府緊急情況輔助單位）以提升危機協調能力。在特別困難和複雜的危機中，GEMC是最高行政協調機構；GESU是在司法部（MJ）內設立的，目的是在危機中協助受影響的行政當局/機構。兩者都可以被認為是跨部門/網絡組織。2011年的恐怖襲擊暴露了這兩個組織在能力和協調方面的重要問題

將司法部提升為一個總括性協調和牽頭部委的進程緩慢且謹慎（Lango等，2013）。2011年奧斯陸和烏特耶島發生恐怖襲擊之後，政府決定增設合作原則，規定所有公共當局都有責任確保在危機管理進程中與其他當局和組織合作。然而，根據這一原則，每個職能部委都在其職責範圍內負責社會安全和公民保護。這就造成了一種相當不明確的情況，使附屬機構倍感困惑。

總而言之，中央政府之間的協調是危機管理和防備領域的一項重大挑戰。在一個部門化嚴重的系統中，處理協調問題尤其困難。雖然諸如GEMC、GESU等機構補充了網絡結構，較之前變得更加重要，但在很大程度上仍受制於協調等級的優先次序。然而，司法部下各機構的作用仍不明確。最近的政策文件和報告繼續要求加強協調。補充網絡安排存在任務規定不明確，權力邊界模稜兩可，資源不足，治理工具薄弱等問題

在過去20-30年中，這一政策領域才正式安排了重組計劃，以便從軍事辦法轉向民用的全災害管理辦法，但主要的施政原則不變。因此，重組工作極其謹慎且猶豫不決，即使在2011年恐怖襲擊等重大危機之後也是如此。我們正在通過“任務爬行”緩慢地見證制度化（Boin等，2013）。目前按部門劃分的專門化與最近建立跨界協調的努力之間存在著長期的緊張關係。主導代理模型被應用於傳統層級結構和現有網絡之間作為補充。這類安排是針對滲透到這一政策領域的複雜性，不確定性和模稜兩可而提出的，但其結果反倒是增加了複雜性，而且安排本身是在不確定和模稜兩可的條件下進行的（Christensen等，即將出版）。

很難確定資源的優先次序，從而把重點放在危機管理和應急準備上；這如同建立處理問題的最佳組織一般。因此，在這一政策領域協調資源和權力機構與責任將是一項持續不斷的挑戰。在等級制度和網絡之間建立平衡，以確保適度的反饋，承諾，控制以及必要的協調——似乎是該政策領域的“聖盃”。關於牽頭機構辦法對於混合組織創新是否可行的問題，我們還需要進行更多的分析和研究，但目前看來，它有可能提供一種更為靈活的組織形式，以適應不同的危機情況和背景。然而在挪威，這種做法受到部長責任原則的嚴重製約。

2011年的恐怖襲擊表明，增加資源覆蓋率，改善中央領導，權威和協調需要更多的關注，亦是長期需要建設的重點領域。為必要的權力機構提供適當的工具以確保控制，後續行動，執行和承諾至關重要。後續調查顯示，雖然在2011年恐怖襲擊之後，民間要求更好協調方案的呼聲漸漲，但原有基礎架構依舊堅挺；憲法責任和部長責任原則一直未被討論。政府試圖通過在兩種互補戰略下建設二級結構來削弱“筒倉效應”（Christensen等，2014）。

政府最先建立的是網絡安排——以便進行跨界信息共享和討論（暫且不論時效長短）。這類實體中的一個普遍問題是，參與者多為兼職工作者，而且這些機構的會議往往是不定期或者很少召開。例如，2009年，在審計署批評司法部的協調作用不明確後成立的部委協調諮詢小組——自2012年以來就沒有召開過會議（Lango等，2014）。

第二，政府尋求採用一種組織創新，即牽頭機構辦法。司法部已逐步成為負責協調和促進應急準備與危機管理的牽頭部委。雖然這一做法並不挑戰部長責任的原則，但該部門的實際作用仍然模糊不清。同樣的情況也出現在其領導的半獨立的中央機構，這些機構本應發揮領導作用；他們在試圖參與其他部級安排時面臨重大障礙（Lango等人，2014）。危機很難預測，而且日益複雜。因此，保持一定程度的“即興發揮”和組織靈活性始終是必要的。

我們的分析表明，組織解決方案似乎符合從文化-制度角度預期的應急準備和危機管理組織的現有歷史路徑。在挪威政體內，各部委單獨負責的體制化傳統仍然牢固，這無疑阻礙了增強橫向協調的改革步伐。牽頭機構的組織創新雖已啟動，但受到部級責任制原則的限制。這也側面印證了以下觀點：既定的安排和機構被注入並賦予了價值觀，身份，文化以及歷史規則（Selznick，1957）——而上述這些因素都會對應急準備和危機管理產生重大影響。相關機構及其聘用的公務員常常難以適應不斷變化的外部壓力以及行政人員發出的指令信號。因此，政策領域以路徑依賴和政治制度衝突為主要特徵（Peters等，2005）。同時，這是一個常被政治家們忽視的領域，直到出現重大危機（Christensen等，2013）。因此，政治衝突往往發生在體制結構和公務員之間。

根據有限理性的概念，這些組織的管理者似乎更專注於最小化決策成本，而不是最大化目標實現。新的組織解決方案必須通過文化兼容性測試（Brunsson，1993）。早先的決定構成了一種行政政策遺產，限制了以後階段的選擇。就其本身而言，嵌入式體制安排將今後的此類安排限制在國內安全領域內。部長負責的原則能夠捍衛自己的職責不受外部干預。同時，司法部的自由裁量權和執行權有限（Mahoney，Thelen，2010）。

另一個至關重要的話題是結構與文化之間的關係（Fimreite等，2013）。為調查2011年兩起恐怖襲擊事件的應急反應而設立的挪威7月22日委員會主要得出的結論是危機準備和危機管理的失敗歸於文化和領導力問題，儘管其大部分分析都是結構性的（NOU，2012:14）。一年後，為審查警察面臨的挑戰而設立的一個委員會側重於結構改革的必要性（NOU，2013:9）。兩個委員會都沒有討論結構與文化之間的關係。因此，至關重要的點在於——研究應側重於政治行政人員和公務員的具體規範和價值觀如何能夠限制或促成結構變革，行政改革和有效實施首選治理工具。

關於治理合法性，2011年7月的恐怖襲擊是對該政權主要利益的襲擊。這些目標具有象徵性和高知名度，而襲擊的實施則是例外的。本來可以預期這將加速政府的反應；然而，它沒有這樣做，這令人費解（Fimreite等，2013）。歷史背景，挪威民主的力量和穩固性，文化觀念以及對政府和公民之間的信任程度似乎是重要因素。挪威一般被認為是一個對國家友好的社會。大多數挪威人把政府看作是社會的延伸，而不是對手或威脅。這是挪威社會區別於許多其他西方民主國家的一個關鍵特徵。公民對政府的信任和國家友好程度相結合，有助於理解挪威公眾對反恐措施的接受程度相對較高。不僅是制度信任，人際信任也可能在這裡發揮作用。無論如何，對政治和行政當局的信任在挪威是根深蒂固般地存在，這一點尤為重要。

事實證明，很難指出可追究責任的具體官員或組織。沒有任何政治家被迫離開他們的職位，而首相更多的是在展望未來，吸取教訓，作出改進，而不是回顧過去，讓人們對他自己的行為作出評判。此外，議會調查半心半意地得出結論說“政府當局”這一模糊概念是罪魁禍首。

在挪威，與其他面臨潛在或實際恐怖主義襲擊的國家一樣，政府很可能希望在安全問題當前時採取預防步驟，以便被視為積極主動且充分了解事態發展。通過採取和支持反恐措施，政治家和政府官員經常試圖避免批評和指責。在9/11和其他國際恐怖主義襲擊之後，世界各地出現了一種新的“安全防範”的政治和管理氣氛。奧斯陸和烏特耶的經驗以及隨後進行的改革是這一國際反應的一部分。然而，感知到的威脅並不是獨立於政治和管理進程而存在的。風險，以及如何應對風險和由哪些組織應對風險，是特定政治和組織環境的產物。挪威的例子表明，國家領導人可能在發生重大災害後呼籲加強合作性危機管理，但一旦最初的衝擊結束，就不太願意實施危機引發的舉措。事實上，政策鎖定一種常態，其結果是很難超越既定模式和做法（Boin等，2013）。

（五）結論

本文提出了幾個觀點。首先，我們主張在設計一個有效的危機管理系統時，必須兼顧治理能力和治理合法性。第二，為了理解危機管理安排的發展和運作，我們主張採用一種基於組織理論的廣泛方法——即結合結構--工具和文化--體制觀點的方法。特別地，我們側重於專業化和協調的各種安排以及危機管理安排制度化的各種過程。第三，不同組織安排的績效因危機類型而異。在這方面，有必要發展成一門有用的危機類型學。第四，我們強調既要研究組織結構，也要研究流程。結構既限制進程，又助力進程地推進，但並不是行動的唯一決定因素，因為在正式安排內經深思熟慮的行動總是有迴旋的餘地。

雖然危機經常與損害或損失相關，但它們同時也為新事物鋪平了道路，並可能導致社會、政治或組織變革（Wildavsky，1988；Kingdon，1984等）。新的協調安排力求整合危機管理組織，促進各組織之間的理解和共同解決問題。我們需要吸取的一個教訓來源於政治背景的重要性（Andrew，2013）。衡量和評價協調安排的有效性是困難的。確鑿的事實往往缺失或難以尋找，因此大多數信息都是基於可感知的專家評估。另外，由於不易將協調安排的效果與公共行政方面正在進行的其他改革和變化分開，故存在歸屬問題。公共部門的協調不僅涉及效率和效力，而且涉及更廣泛的參與，合法性，問責制，信任，權力和政治控制等問題。單就使用哪些資源和（或）取得成果的速度而言，某些協調手段可能是有效的，但從利益攸關方的包容性和合法性的角度來看則不盡如人意。單一的安排往往難以產生全面的積極結果，通常必須作出權衡/取捨（見Hood，1991）。

至於“棘手的問題”，從定義上講，這些問題是難以解決的，部分原因是社會行為的預定變化不在公共部門部門的控制之下。這類問題通常是多維的，界限不清，表述模糊且不易拆解。這使得評估相關工作的績效變得非常困難。同時，新的組織形式對問責提出了新的挑戰，從而對決策和機構的合法性也提出了全新的挑戰。在政府具備更加橫向協調和多層次級特徵的情況下，問責關係變得日益混雜（Michels，Meijer，2008），而這種現象與危機管理的政策領域息息相關。

通常，橫向的組織間協調似乎補充而不是取代傳統的層級協調，導致組織安排更加複雜。使“棘手的問題”可治理是一個巨大的挑戰。強調如何管理網絡可能是未來前進的一個方向(O`Flynn等，2013）。建立夥伴關係和提供務實解決方案的中間組織，而不是以網絡取代等級制度——被證明是富有成效的（Ansell，2011）。結構-工具方法的正式要素和基於體制-文化方法的組織的非正式要素將會結合起來。

我們的主要結論：沒有最優的方案，可以協調競爭利益和持久的緊張關係，或者克服不確定性和模糊的政府結構，作出使每個人都欣然接受的政策選擇。靈活性和適當性是關鍵的價值點，但會受到政治、行政，以及具體情境的制約。當代政府制度和危機管理的體制特點是相互依賴性和多樣性。更好地理解治理能力、治理合法性以及二者之間的相互作用是複雜的問題，同時也存在情境依賴，但仍應在未來的研究中對其展開充分探究。

（圖源：desktop）

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