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在地方政府債務壓力加大、城鎮化建設需求強勁的背景下，政府和社會資本合作模式的 PPP（Public-Private Partnership）模式大受關注， PPP 項目發展勢頭強勁。
隨著 PPP 模式的推廣運用和蓬勃發展， PPP 項目引發的糾紛逐年增多。為及時瞭解全國 PPP 項目糾紛涉訴情況，掌握最新司法裁判動態，作者團隊進行了梳理，以期幫助 PPP 項目相關人員更好把握爭議類型和特點，有針對性地採取有效防範措施，及時預防和應對 PPP 項目開展過程中的法律風險。
【檢索條件】
2.檢索範圍：全國
3.裁判日期：2016年1月1日——2019年7月12日
4.檢索關鍵詞：全 “ PPP ”或“政府和社會資本合作”+“項目合同”或“項目公司”
5.文書類型：判決/裁定
6.文書數量：201件
7.檢索時間：2019年7月12日
說明：
1.以“ PPP ”為關鍵詞檢索出1513條結果，以“ PPP 項目”為關鍵詞檢索出742條結果，以“政府和社會資本合作”為關鍵詞檢索出92條結果。
因政府方與社會資本方依法就 PPP 項目合作所訂立的項目合同是 PPP 項目合同體系最核心的法律文件，項目公司是專門針對 PPP 項目合作而設立、負責項目具體實施的主體，以“項目合同”或“項目公司”為關鍵詞進一步篩選後，可以反映涉訴糾紛與 PPP 項目存在較高的關聯性。
2.本報告分析的 PPP 項目糾紛，是指財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）於2014年9月23日下發之後，根據財政部、國家發展改革委有關 PPP 相關規定開展的項目在實施過程中產生的糾紛，不包括 PPP 推行前已經運行的 BOT 、 BT 等模式引發的糾紛。
為更全面總結相關裁判觀點、識別PPP項目實施過程中的法律風險，本文裁判觀點的梳理部分，包含了部分BOT、BT等模式引發的糾紛案件。
3.受限於裁判文書公開時間的延遲與公開程度的差異，檢索結果與法院實際的案件審結情況可能存在一定差異。本報告撰寫受時間所限，報告中的數據統計、分析結論難免存在疏漏與不妥之處。
【報告提綱】
一、PPP 項目訴訟可視化分析
（一）PPP 項目訴訟整體情況分析
（二）PPP 項目訴訟案由和行業分析
（三）PPP 項目訴訟審理程序和裁判結果分析
（四）PPP 項目訴訟案件爭議標的額分析
（五）PPP 項目訴訟當事人訴求及裁決結果分析
二、PPP 項目合作雙方糾紛裁判觀點梳理
三、PPP 項目法律風險防範建議
一、PPP項目訴訟可視化分析
（一）PPP 項目訴訟整體情況分析
從案件數量年份分佈圖可以看出，自2016年至2018年，全國 PPP 項目涉訴案件數量呈逐年增長的趨勢，2018年的案件數量增長達275%，最高審結120件，本報告數據採集時間截至2019年7月12日，2019年7月以後的 PPP 項目涉訴案件數量走勢尚待進一步觀察。
案件數量年份分佈
由於 PPP 項目推行不久且項目運作期限較長，部分PPP 項目糾紛可能通過調解或者仲裁方式解決，因此目前已公開的涉訴案件數量並不太多，但 PPP 項目糾紛已然發生，且案件數量逐年呈上升態勢。
自財政部辦公廳《關於規範政府和社會資本合作（ PPP ）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）出臺後，財政部全國政府和社會資本合作（ PPP ）綜合信息平臺的 PPP 項目清理退庫持續進行。
該平臺於2018年5月8日發佈的數據顯示，截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。
根據項目管理庫季報，基本上每月都存在 PPP 項目被清退，如2019年2月清退32個項目，2019年4月共清退64個項目。隨著 PPP 項目週期的進一步推進，以及財政部對 PPP 的規範管理加強，PPP 退庫數量持續增加，由此引發的 PPP 項目糾紛數量將進一步增加。
從地域分佈來看，當前 PPP 項目訴訟案件主要集中在河南省、內蒙古自治區、四川省，分別佔比10.45%、9.95%、9.45%。其中河南省的PPP項目糾紛案件數量最多，達到21件。
案件地域分佈
由此可知，相較全國其他省市，河南省、內蒙古自治區的 PPP 項目糾紛涉訴數量較多，PPP 項目引發的法律風險較為突出。
（二）PPP 項目訴訟案由和行業分析
如圖所示的案由分佈情況可以看出，PPP 項目訴訟案件涉及的主要案件類型是民事，有154件，佔76.61%，其次是刑事、行政、國家賠償。
案件案由分佈
民事案件中，包括 PPP 項目引發的合同糾紛、物權糾紛、侵權責任糾紛、勞動人事糾紛、金融糾紛、知識產權糾紛等，其中合同糾紛75件，佔比為48.7%。合同糾紛中，佔比前五位的案件依次是建設工程合同糾紛（24%）、借款合同糾紛（10.6%）、買賣合同糾紛（6.7%）、承攬合同糾紛（5.3%）、供用熱力合同糾紛（4 %）、確認合同效力糾紛（4%）、居間合同糾紛（4%）。
PPP 項目訴訟涉及的行政案件和國家賠償有18件，包括確認行政行為違法、主張撤銷行政處罰決定等。刑事案件包括 PPP 項目中相關人員貪汙、受賄、挪用特定款物、串通投標、冒充 PPP 項目進行合同詐騙等犯罪。由此可知，因 PPP 項目涉及多領域、多重法律關係，糾紛類型呈現多樣化。
從行業分類情況可以看到，PPP 項目涉訴案件的行業分佈主要集中在建築業（32.78%），租賃和商務服務業（12.45%），水利、環境和公共設施管理業（11.62%），科學研究和技術服務業（9.96%），電力、熱力、燃氣及水生產和供應業（6.64%）。
案件行業分類
根據財政部 PPP 中心發佈的《全國 PPP 綜合信息平臺項目管理庫2018年報》，PPP 項目管理庫的累計項目總數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，與 PPP 項目涉訴案件的行業分佈較為吻合，說明 PPP 項目糾紛的發生與項目開展情況總體呈正相關關係，開展的 PPP 項目總體數量越大，由此引發的糾紛數量也會越多。
（三）PPP 項目訴訟審理程序和裁判結果分析
從案件程序分類圖可以看出，PPP 項目涉訴案件的審理程序主要為一審案件（70.15%），有141件，二審案件有52件，再審案件有2件，執行案件有6件。
案件程序分類
◆ 一審裁判結果
由一審裁判結果的數據可知，全部/部分支持的案件有51件，佔比為43.59%；全部駁回的案件有51件，佔比為43.59%；駁回起訴的有12件，佔比為10.26%。
一審裁判結果
◆ 二審裁判結果
由二審裁判結果的數據可知，維持原判的案件有40件，佔比為76.92 %；改判的案件有12件，佔比為23.08%。
二審裁判結果
◆ 再審裁判結果
由再審裁判結果的數據可知，維持原判的案件有2件，佔比為100%。
再審裁判結果
（四）PPP 項目訴訟案件爭議標的額分析
通過對 PPP 項目涉訴標的額的可視化分析可以看出，標的額為50萬元以下的案件數量最多，有57件。單純從數據上看，雖然 PPP 項目涉及的投資額巨大，但大部分案件爭議標的金額不算高，形成較大反差。
涉訴標的額
經詳細分析具體案例，可知部分案件為行政、刑事案由或管轄權異議、駁回起訴等情形，未能完整反映和統計涉訴標的額，導致項目爭議標的額與 PPP 項目的巨大投資額相比存在一定偏差。
另外，目前尚未大面積引發政府方與社會資本方的合同權利爭議，故從訴訟標的上看標的額較小。
（五）PPP 項目訴訟當事人訴求及裁決結果分析
PPP 項目中涉及多重法律關係主體，包括政府方（政府或政府授權機構）、社會資本方（社會資本或項目公司），以及項目公司的股東、項目公司與項目的融資方、承包商、專業運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司、其他參與方等。
在當前的檢索條件下，本報告按照 PPP 項目法律關係主體的主要性排序，在對相關案例進行內容篩選後，選定梳理、解析有關政府方與社會資本方的 PPP 項目合同履行糾紛情況。
1.當事人分析
當事人分析主要通過梳理案例，分析政府方、社會資本方提起訴訟的相關情況。經過梳理，政府提起訴訟的案件有3件，社會資本方提起訴訟的案件有12件，如下圖所示：
PPP項目啟動案件數量
基於相同檢索條件的前提下，社會資本方主動提起的PPP 項目訴訟案件數量遠高於政府方提起的 PPP 項目訴訟案件數量。在 PPP 項目訴訟中，社會資本方經常處於主動的地位，在糾紛發生後主動提起相關訴訟主張權益，而政府方往往處於被動的地位，通常並非主動發起訴訟的一方。
2.糾紛原因和訴求分析
不同主體提起訴訟，其背後的原因可能會存在一定的差異。本報告在對 PPP 項目糾紛產生的原因及訴求進行分析時，分別從政府方提起訴訟的原因、訴求以及社會資本方（或項目公司）提起訴訟的原因、訴求進行分析，具體情況如下：
PPP項目訴訟請求
（1）政府方起訴的糾紛原因和訴求分析
◆ 因社會資本方融資出現問題，涉案工程建設項目完全停工，經多次催告未復工。為此，政府方起訴要求社會資本方繼續履行 PPP 項目協議，並要求社會資本方支付建設進度延誤違約金。【案號：（2018）豫1628民初4567號】
◆ 因社會資本方中標後不配合簽訂書面合同，存在違約事由導致合同解除，政府方起訴要求賠償損失。【案號：（2019）皖12民轄3號】
（2）社會資本方（或項目公司）起訴的糾紛原因和訴求分析
因政府方換屆，主要領導調整，工程建設中止，接到終止合同、退出建設的通知。社會資本方起訴要求確認被告發出的解除合同通知書無效。【案號：（2018）粵08行初395號】
◆ 因中標後草簽了項目合同，未依約設立項目公司，政府方另與其他公司違法簽訂正式項目合同，項目被非法轉讓。社會資本方起訴要求政府方和第三人共同連帶賠償經濟損失。【案號：（2019）皖04行賠初3號】
◆ 因中標項目被非法轉讓和實施，社會資本方起訴要求確認政府方審核同意簽署《正式合同》的行政行為違法。【案號：（2019）皖04行初12號】
◆ 因未按約出資、項目公司未成立，社會資本方起訴要求確認政府方發出解除 PPP 項目合同通知書及其解除行為無效。【案號：（2017）豫0928民初4676號】
◆ 因未取得工程所需《國有土地使用權證》和《工程規劃許可證》，項目不具備合法開工條件，社會資本方起訴要求確認政府方解除 PPP 項目合同行為無效。【案號：（2019）陝02民終66號】
◆ 因政府方違約，社會資本方起訴要求賠償損失。【案號：（2018）蘇02民轄終173號】
◆ 因項目公司主張政府方約定的逾期繳納土地出讓金的違約金標準過高，社會資本方起訴要求調整《國有建設用地使用權出讓合同》違約金標準，並請求確認社會資本方應支付逾期支付的土地出讓金違約金的金額。【案號：（2018）川14民初10號】
◆ 新 PPP 項目覆蓋社會資本方的項目用地，阻礙項目建設規劃，拆毀、侵佔已徵收的企業用地，無法繼續履行合同。社會資本方起訴要求政府方賠償合同違約造成的經濟損失，第三人承擔連帶賠償責任。【案號：（2017）陝民初89號】
◆ 因政府方提供不符合協議約定的土地而造成投入成本損失，社會資本方起訴主張政府方賠償社會資本方綜合管理用房的建設投入及其利息損失及違法用地的罰款。【案號：（2016）浙0110民初9921號】
綜上所述，政府方提起訴訟的主要原因主要包括社會資本方融資出現問題、社會資本方中標後拒絕簽訂書面的項目合同等。
相較而言，社會資本方（或項目公司）提起訴訟的原因則多種多樣，主要包括政府方因換屆等原因單方終止項目、政府方非法轉讓 PPP 項目、未依法取得項目建設所需證件、新的 PPP 項目覆蓋原 PPP 項目用地以及政府方未依照約定提供項目用地等。
3.裁決結果分析
通過對檢索獲得的 PPP 項目訴訟案例進行分析， PPP 項目訴訟的裁決結果類型包括支持政府方訴訟請求、支持社會資本方訴訟請求以及裁定駁回社會資本方的起訴等，一些糾紛案件則體現為管轄權爭議的審理，案件本身尚未進入實體審理程序。具體情況如下：
PPP項目勝訴率
（1）判決支持政府方訴訟請求，二審維持一審判決
社會資本方繼續按 PPP 項目協議履行義務，支付政府方關於要求社會資本方支付建設進度延誤違約金的訴求。【案號：（2018）豫1628民初4567號、（2019）豫16民終703號】
（2）判決駁回社會資本方的訴訟請求
◆ 政府方因認為社會資本方在履行合同過程中存在重大違約，協商無果情況下，提出終止履行合同，符合合同訂立的目的，亦是其在行政協議中行政優益權的體現，未違反法律規定。【案號：（2018）粵08行初395號】
◆ 社會資本方聯合體尚未履出資義務，按照合同約定，政府方有權解除合同，解除行為有效。【案號：（2017）豫0928民初4676號】
◆ 政府方多次發出開工指令，社會資本方拒絕開工，構成實質性違約，解除合同的條件成就，政府方解除合同的行為合法有效,發生解除合同的效果。【案號：（2019）陝02民終66號】
（3）裁定駁回社會資本方的起訴
◆ 社會資本方認為政府方的審核行為違法，造成損失，沒有具體的事實根據，不屬行政訴訟的審查範圍，駁回起訴。【案號：（2019）皖04行賠初3號】
◆ 案涉縣政府審核同意行為是基於內部層級監督關係，對下級行政機關做出的，不產生外部法律效力的內部行政行為，不屬於行政訴訟受案範圍，裁定駁回起訴。【案號：（2019）皖04行初12號】
◆ 案涉《項目合作書》及《補充協議》系行政協議，因該協議的履行產生糾紛，不是平等民事主體之間具有民事權利義務內容的法律糾紛，不屬於人民法院民事案件受案範圍，裁定駁回起訴。【案號：（2017）陝民初89號】
（4）判決支付社會資本方的訴訟請求
◆ 主張約定的違約金過高請求予以適當減少的，以實際損失為基礎，判決支持調減。【案號：（2018）川14民初10號】
◆ 涉案系無效合同，合同無效後，有過錯一方應當賠償對方因此受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任，判決政府方賠償損失。【案號：（2016）浙0110民初9921號】
（5）訴訟當事人雙方就管轄權問題產生爭議，未進入實體審判程序
◆ 因特殊原因，法院不能行使管轄權，指定管轄。【案號：（2019）皖12民轄3號】
◆ 因該特許經營協議涉及工程建設的範圍，本案應按不動產糾紛確定管轄。雙方當事人協議管轄的內容違反了專屬管轄的規定，屬無效。因不動產糾紛提起的訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。原審法院無管轄權。【案號：（2018）蘇02民轄終173號】
通過上述歸納總結可知，社會資本方啟動的案件較多，主張確認合同解除效力的敗訴率較高；政府方啟動的案件較少，主張社會資本方繼續履行合同和賠償損失的支持率較高。
同時，政府方與社會資本方在 PPP 項目中的的法律風險點較為集中，雙方除了提起訴訟之外，從有利於推進項目實施的角度出發，可以針對性地進行法律風險防範、項目合規審查與項目困境的再談判。
二、PPP 項目合作雙方糾紛裁判觀點梳理
當前 PPP 項目合作雙方直接引發的糾紛數量不多，根據前述 PPP 項目訴訟情況的可視化分析可知，PPP 項目的合同糾紛最多，其中又以 PPP 項目合同的法律性質、糾紛適用的法律程序、合同的解除效力、損失賠償和收益分配為主要爭議焦點。
通過梳理 PPP 項目合作雙方產生的糾紛和早期 BOT 糾紛案件的司法裁判觀點，有利於把握 PPP 項目的法律風險點，從而使參與 PPP 項目的各方有效地制定風險防範措施和訴訟策略。
（一）關於 PPP 項目合同的法律性質
PPP 項目合同究竟是民事合同，還是行政協議？司法實踐中對於 PPP 項目合同的法律性質認定存在一定分歧，增加了 PPP 項目運行風險的不確定性。
1.認定PPP項目合同為民事合同的裁判觀點
【案例索引】：河南新陵公路建設投資有限公司與輝縣市人民政府管轄裁定書【案號：（2015）民一終字第244號】
裁判要旨：本案是典型的BOT模式的政府特許經營協議。案涉合同簽訂的直接目的是建設河南省輝縣市上八里至山西省省界關爺坪的新陵公路，而開發項目的主要目的為開發和經營新陵公路，設立新陵公路收費站，具有營利性質，並非提供向社會公眾無償開放的公共服務。
雖然合同的一方當事人為輝縣市政府，但合同相對人新陵公司在訂立合同及決定合同內容等方面仍享有充分的意思自治，並不受單方行政行為強制，合同內容包括了具體的權利義務及違約責任，均體現了雙方當事人的平等、等價協商一致的合意。
本案合同並未僅就行政審批或行政許可事項本身進行約定，合同涉及的相關行政審批和行政許可等其他內容，為合同履行行為之一，屬於合同的組成部分，不能決定案涉合同的性質。
從本案合同的目的、職責、主體、行為、內容等方面看，合同具有明顯的民商事法律關係性質，應當定性為民商事合同，不屬於新《行政訴訟法》第十二條（十一）項、《最高人民法院關於適用﹤中華人民共和國民事訴訟法﹥若干問題的解釋》第十一條第二款規定的情形。
2.認定PPP項目合同為行政合同的裁判觀點
【案例索引】：海南中東集團有限公司、茂名市公路建設有限公司等與遂溪縣人民政府行政協議一審案【案號：（2018）粵08行初395號】
裁判要旨：行政機關在法律規定的職權範圍內，通過協商一致的方式約定其與行政管理相對人之間的權利義務關係，此種協議被稱為行政協議。行政協議一般包括以下要素：
一是協議一方當事人是行政主體；
二是該行政主體行使的是行政職權；
三是協議目的是為了實現社會公共利益或者行政管理目標；
四是協議的主要內容約定的是行政法上的權利義務關係。
PPP 協議兼具行政協議和民事合同性質，但涉及公共利益，行政權的作用明顯，公法屬性亦比較突出，但要準確定性 PPP 協議是否為行政協議，應圍繞行政協議的要素進行審查。
（二）關於 PPP 項目合同糾紛適用的訴訟程序
依照《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》相關規定，如果 PPP 項目合同性質屬於民事合同，依法應當作為民事案件受理；如果 PPP 項目合同性質屬於行政協議，依法應當通過行政救濟程序解決。若訴訟程序的選擇策略有誤，將面臨管轄權異議、移送和駁回起訴的風險。
例如，四川中新房安居建設有限公司就資陽市住房和城鄉建設局發出解除合同通知函的效力爭議，先後提起合同糾紛的民事訴訟、其他行政行為糾紛的行政訴訟，一方面造成訴訟成本增加，另一方面可能導致訴訟週期的延長。
1.支持 PPP 項目糾紛適用民事訴訟程序的裁判觀點
【案例索引】：德惠市天一水務有限責任公司與德惠市住房和城鄉建設局合同糾紛二審【案號：（2016）吉民終174號】
裁判要旨：一審法院認為：本案所涉《德惠市城區汙水處理項目合作協議書》系由德惠住建局作為一方當事人根據其行政機關公權力所簽訂，體現了其依據有關市政公用事業管理法規，對汙水處理項目的利用實施特許經營，行使行政職權的行為,因此本案不屬於人民法院民事案件受理範圍。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條，《中華人民共和國民事訴訟法》第三條、第一百一十九條之規定，法院裁定：駁回天一公司的起訴。
法院認為，天一公司對特許經營權未提異議，僅訴請給付工程墊資款及利息、違約金，屬於人民法院受理的民事訴訟受案範圍，應當審理，一審法院不應駁回起訴。
2.支持 PPP 項目適用行政訴訟程序的裁判觀點
【案例索引】：陝西華宇實業有限公司與禮泉縣人民政府合作開發合同糾紛一審【案號：（2017）陝民初89號】
裁判要旨：本案協議中對禮泉縣人民政府所作的權利義務的約定，涉及多個行政管理領域，多項行政管理職能，人民法院對此類約定的合法性、有效性進行審查，既要考慮是否確屬當事人之間真實自願和協商一致，還應考慮行政管理領域的具體法律規定，約定對地方政府及其職能部門的約束力，以及合同的相對性原則的適用等。
與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利於全面審查協議中有關稅收承諾、土地出讓價款承諾、行政許可承諾等諸項涉及行政法律規範之適用條款的合法性與合約性；且協議內容包含質監、房管、建設、工商等多個行政許可審批事項的約定，故適用行政訴訟程序審理更為適宜。
綜上，本案簽訂的《項目合作書》及《補充協議》系行政協議，因該協議的履行產生糾紛，不是平等民事主體之間具有民事權利義務內容的法律糾紛，不屬於人民法院民事案件受案範圍。據此，法院依法裁定駁回陝西華宇實業有限公司的起訴。
3.司法觀點總結
江蘇省高級人民法院羅有才法官認為，對於 PPP 協議應當根據近因原理進行區分。
PPP 爭議中涉及行政機關規劃、許可、處罰、管理、監督等行政職能的，屬於行政法律關係，常見特許經營授權的授予、收回，政府採購投訴，政府信息公開，項目規劃審批，收費標準確定，對項目公司行政處罰，提前終止、回收、接管項目，對項目徵收拆遷決定等爭議，因涉及相關行政審批和行政許可內容，屬於行政爭議。
涉及行政機關作為公共產品或服務購買者與項目公司簽訂合同屬於民事法律關係，常見土地使用權的取得及稅費負擔，項目資產權屬，項目收益分配，項目公司融資、欠款，行政機關擔保，項目工程建設，項目收益權質押，項目回購款，違約責任等。
（三）關於解除 PPP 項目合同的法律效力
實踐中，因主張社會資本方的違約行為，符合合同約定的解除條件，政府方向社會資本方發出解除合同通知，而社會資本方往往對此不予認可，雙方對於該解除行為的效力產生爭議。
1.政府方主張合同解除理由為社會資本方未在約定期限履行出資義務，法院支持解除效力
【案例索引】：濱杭高科集團有限公司、濮陽縣人民醫院確認合同效力糾紛二審【案號：（2017）豫09民終2852號】
社會資本方主張：濱杭高科集團有限公司上訴表示，一審認定聯合體未按照時間履行出資義務與事實不符，聯合體簽訂合同後，積極履行合同義務，向政府支付了1000萬元履約保證金，並額外替政府墊付了1000萬元前期工程款，用來解決原項目工人離場問題。
按照約定，成立項目公司是濮陽縣人民醫院及濮陽縣政府與聯合體共同責任和義務，不是聯合體單方義務，截止到現在上訴人未見到政府出資4200萬元的證據，一審法院未審查被上訴人是否履行出資義務不當。
被上訴人及濮陽縣政府違約事實清楚。根據2017年3月19日政府會議備忘錄，濮陽縣政府收到聯合體墊付1000萬元前期工程款，保證中標方3日內實質性進場，並提供濮陽縣政府與前施工單位的離場協議，但至今該項目遺留問題未解決，導致上訴人無法進場，被上訴人及濮陽縣政府根本違約在先。
裁判要旨：關於雙方簽訂的《濮陽縣人民醫院新院區建設 PPP 項目合同》是否應當繼續履行以及能否繼續履行的問題。
經查，濱杭高科集團有限公司與原審第三人作為聯合體，未能按照約定投入資金，該合同第56條合同解除事由中約定，乙方未按照約定投入資金，在被允許的時期內未得到改正，甲方有權發出通知解除合同。
根據《中華人民共和國合同法》第九十三條的規定，當解除合同的條件出現時，享有解除權的當事人可以行使解除權解除合同，因濱杭高科集團有限公司未能按照約定期限履行約定的出資義務，濮陽縣人民醫院依約享有合同解除權，雙方在磋商期內未能達成一致協議，濮陽縣人民醫院於2017年5月22日向聯合體發出瞭解除《濮陽縣人民醫院新院區建設 PPP 項目合同》通知書，自通知到達對方之日產生法律效力。
同年7月13日，濮陽縣人民醫院與聯合體其他各方已簽訂解除合同協議，合同客觀上已不能履行，上訴人濱杭高科集團有限公司主張繼續履行合同的上訴請求，本院不予支持。
2.政府方主張合同解除理由為多次發出開工指令但社會資本方拒絕開工，法院支持解除效力
【案例索引】：蘇州園林營造產業股份有限公司與銅川市董家河循環經濟產業園管理委員會確認合同效力糾紛二審【案號：（2019）陝02民終66號】
社會資本方主張：上訴人蘇州園林公司上訴表示，一審認定事實不清。
被上訴人董家河管委會未取得工程所需的《國有土地使用權證》，未取得《工程規劃許可證》，不具備合法的開工條件。按照合同約定，由被上訴人選定監理單位，由監理方發出開工通知，被上訴人至今未選定監理方，不能用口頭或律師函形式代替開工通知。
實質要件不符合。在訴爭項目不具備合法開工條件下，上訴人遵守法律規定，沒有按照被上訴人要求開工，不能視為違約。
裁判要旨：上訴人未按被上訴人要求開工構成實質性違約，其理由為：
1.儘管《銅川市董家河循環經濟產業園道路工程 PPP 項目合同》約定的通知開工主體為監理單位，但是監理單位並非合同一方；
2.合同中沒有監理單位的具體名稱；
3.監理單位是通過與建設方簽訂委託合同而進行監理工作，監理單位是否擁有發佈開工指令依賴於委託合同的授權，由於監理單位沒有確定，開工指令的建設方是否授權及監理單位是否接受授權均不能確定，故“監理人發出開工通知”實為履行方式不明的約定。
《中華人民共和國合同法》第六十二條規定，履行方式不明確的，按照有利於實現合同目的的方式履行。雙方當事人對於約定不明的履行方式未能達成補充協議，應當按照合同有關條款或交易習慣確定。《最高人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》規定，開工日期以發包人或者監理人發出的開工通知載明的開工日期，因此在監理單位不能確定時，由發包人發出開工通知符合交易習慣和法律規定。
從實現合同目的而言，由建設方還是監理單位通知開工僅僅是通知個體不同，並不會對施工人的利益產生影響，為了促使合同依約履行，在開工通知方式約定不明的情況下，被上訴人多次向上訴人發出開工指令但上訴人一直拒絕開工，顯然構成實質性違約，依據合同約定解除合同的條件已經成就，而且按照合同約定的竣工時間上訴人已不可能完成合同約定的義務，合同目的已無法實現，董家河管委會依據法律規定及合同約定通知蘇州園林公司、蘇州順龍公司解除合同並不違反法律規定。
上訴人訴稱被上訴人未取得《國有土地使用權證》和《工程規劃許可證》故案涉工程不具備開工條件，但合同並沒有上訴人未取得《國有土地使用權證》、《工程規劃許可證》情況下其有權拒絕開工的約定，上訴人該項上訴理由不能成立。
3.政府方主張合同解除理由為社會資本方投標材料造假嚴重違約，法院支持解除效力
【案例索引】：海南中東集團有限公司、茂名市公路建設有限公司等與遂溪縣人民政府行政協議糾紛一審【案號：（2018）粵08行初395號】
社會資本方主張：2016年6月30日，兩原告經投標，中標了“遂溪縣西溪河兩河三岸綜合整治開發 PPP 項目”，並簽訂該項目的開發建設行政協議。此後，依照約定，成立上述項目的開發建設公司，即本案第三人遂溪縣新區建設公司
接著，遵照約定和被告方面的通知，第三人遂溪縣新區建設公司開始投入工作，至今已完成投資約3億元。不久，遂溪縣人民政府換屆，主要領導調整，工程建設中止。隨後，兩原告接到終止合同、退出建設的通知。在協商未果的情況下，工程被無期的擱置至今。
繼之，水生態公司及遂溪縣人民政府啟動對兩原告單位和個人的刑事和民事調查。直到2018年年初，被告通知兩原告，調查發現投標之前的銀行證明文件有假，投標之後的銀行保函有假。
據此，水生態公司通知兩原告解除合同。
裁判要旨:第三人水生態公司認為兩原告在投標過程中提交的企業資質不符合投標條件，在合同履行過程中提供的履約保證金涉嫌造假，在通知對方協商未達到目的的情況下，提出終止履行合同，是單方解除合同的行為。
而判斷該行為是否有效，重要的依據是是否違反了法律規定和合同的約定。根據《項目合同書》在提前終止履行合同的約定中，規定了乙方發生的五種違約事件之一時，甲方有權提前終止合同履行，其中第五項載明“其他違反本合同中應由項目公司承擔義務的事項”，這是概括性約定，在雙方對該條約定產生不同理解的情況下，應結合合同的目的和其他條款進行審查。
根據《項目合同書》約定乙方的義務中，提到乙方應於合同簽訂後提供人民幣叄億元作為履約保證金，根據水生態公司提供的證據表明，兩原告在履約過程提交的《履約銀行保函》已被擔保銀行出具證明證實不屬實，第三人水生態公司結合原告海南中東集團有限公司存在鉅額欠債及已被法院列為失信被執行人的事實，有理由對兩原告的履約能力產生合理懷疑，因協調未果，第三人水生態公司向合同相對方提出解除合同符合合同的目的，並未違反法律規定。
而從行政法領域來審查，在行政協議中，行政機關認為因出現特殊的事件或行為，致使公共管理的目的有可能落空，有權依法終止合同履行，這是行政機關在行政協議中行政優益權的體現。
本案中，作為合同權利義務最終承接方的被告遂溪縣人民政府，其授權第三人水生態公司與兩原告簽訂的《項目合同書》的目的是通過社會融資，實現對公共設施的建設和管理的目的，現在因發現兩原告在投標過程中提交了不符合要求的投標材料及在合同過程中履約擔保未達到合同約定的條件，而認為合同相對方存在嚴重違約的事實，其有權終止合同履行。
而從程序上來看，第三人水生態公司在作出《終止合同履行通知書》前曾兩次向兩原告發出協商通知，並沒有剝奪行政協議相對方必要的申辯權，沒有違反行政行為應遵循的法治和公正原則。
（四）關於 PPP 項目的損失賠償和收益分配
社會資本方一般通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，因政府方未按時足額分配收益、存在違約行為造成實際損失的，社會資本方向政府方主張承擔收益分配和損失賠償責任。
1.社會資本方向政府方主張賠償損失，法院判決按照30、70%的比例分配責任，政府承擔的責任比例為70%
【案例索引】：杭州金升金屬製品有限公司、杭州敦園旅遊開發有限公司與杭州市餘杭區塘棲鎮人民政府合同糾紛一審【案號：（2016）浙0110民初9921號】
裁判要旨：因涉案《塘棲枇杷公園建設協議書》系無效合同，合同無效後，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯一方應當賠償對方因此受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。
本案中，金升公司、敦園公司的建設管理用房的損失為14256780.92元。二原告的利息損失，應自二原告主張之日起算。金升公司、敦園公司系按照塘棲鎮政府確認的枇杷主題公園的設計方案進行施工與建設，導致涉案兩幢房屋被罰沒，塘棲鎮政府應承擔主要過錯責任。
金升公司、敦園公司違反土地利用規劃修建管理用房，未審查土地性質新建管理用房，亦存在過錯，應承擔相應的責任。
綜合二原告的實際損失金額、雙方的過錯程度、致損原因力大小及本案相關事實，本院綜合酌情予以確定塘棲鎮政府賠償二原告9920000元，餘下的責任由二原告自行承擔。
二原告要求塘棲鎮政府賠償非法佔地處罰款的訴訟請求，因該罰款系行政處罰，且因敦園公司的非法佔地行為導致的行政處罰，不屬於本案的損失範疇，故對該訴訟請求，本院不予支持。
2.社會資本方向政府方主張投入補償和收入分配與返還，法院部分予以支持
【案例索引】：張家界百龍天梯旅遊發展有限公司、赤水市人民政府合同糾紛二審【案號：（2016）最高法民終772號】
裁判要旨：赤水市政府除未移交四洞溝停車場外，已履行了主要合同義務。赤水市政府在解除合同後收回景區經營權的行為並不構成違約。張家界百龍公司關於赤水市政府在本案中根本違約的主張不能成立。
對張家界百龍公司基於該主張提出的要求赤水市政府分配合同解除後的門票收入、承擔違約責任、賠償預期利益損失等請求，以及相關抗辯理由，本院均不予支持。景區門票收入的分配與景區經營管理成本和風險的負擔密切相關，故應將二者一併考慮方為公平。
判決赤水市人民政府返還張家界百龍天梯旅遊發展有限公司投資款項36408615.74元，並補償張家界百龍天梯旅遊發展有限公司經營管理支出費用7648886.46元；張家界百龍天梯旅遊發展有限公司賠償赤水市人民政府代墊的銀行貸款複利損失1737068.05元和資源使用費損失1257357.01元。
3.社會資本方向政府方主張分配收益，法院支持資本方訴求
【案例索引】：武威漢氏天安環境科技有限公司與甘肅武威黃羊工業園區管理委員會、武威市涼州區黃羊鎮人民政府等合同糾紛二審【案號：（2015）民二終字第116號】
裁判要旨：關於黃羊管委會、黃羊鎮政府是否拖欠漢氏天安公司汙水處理費的問題。
認定該汙水處理廠已於2010年12月29日通過環保竣工驗收，並投入商業運營，工程竣工驗收遲於環保竣工驗收，於2012年8月23日通過。汙水處理費的收取從項目實際運營，產生實際效益起算，符合合同的目的，也符合公平原則。黃羊管委會、黃羊鎮政府應自2010年12月29日起向漢氏天安公司支付汙水處理費。
關於拖欠汙水處理費的數額。現有證據表明，漢氏天安公司在2012年10月23日停止運營，未再整改恢復運營。該汙水處理廠從2010年12月29日投入商業運營至2012年10月23日停止運營共運營了666天，每年汙水處理費358萬元，則每天為0.98萬元，黃羊管委會、黃羊鎮政府共欠漢氏天安公司汙水處理費652.68萬元。
黃羊管委會為漢氏天安公司以墊付農民工資、電費、預借、支付汙水處理費的形式共計支付款項3389645.59元。兩項相抵，黃羊管委會、黃羊鎮政府共欠漢氏天安公司汙水處理費3137154.41元。
4.社會資本方主張行政違法行為及相應賠償，法院裁定駁回起訴
【案例索引】：深圳市龍澄高科技環保（集團）有限公司與壽縣人民政府一審行政裁定書【案號：（2019）皖04行初12號】
社會資本方主張：淮南中六投公司並非由原告、中六投公司與壽縣國投公司依據本項目招標文件設立的項目公司，縣政府在明知項目公司合資合同與項目公司章程未簽訂及項目公司未依法設立的情況下，仍審核同意縣城管局與淮南中六投公司簽訂《正式合同》，致縣城管局與錯誤的主體簽訂項目合同，違反《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例等法律法規規定，導致中標項目被非法轉讓和實施，嚴重侵害原告合法權益，其行為應被確認違法。
裁判要旨：依據《最高人民法院關於適用的解釋》第一條第（五）項規定：行政機關作出的不產生外部法律效力的行為，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。
本案中，原告的訴訟請求為：“判決確認被告縣政府審核同意縣城管局與淮南中六投公司簽署《正式合同》的行政行為違法”，經查，本案所涉的縣政府審核同意行為是基於內部層級監督關係，對下級行政機關做出的，不產生外部法律效力的內部行政行為，原告對此起訴來院，不屬於行政訴訟受案範圍，依法應當裁定駁回起訴。
三、 PPP 項目法律風險防範建議
PPP 項目中存在的法律風險對項目的順利推進造成不同程度的影響，甚至導致個別 PPP 項目終止，給參與 PPP 項目的一方或多方造成重大經濟損失。
通過對涉訴案件的梳理分析，有助於參與 PPP 項目的各方針對性地採取法律風險防範措施。
1.政府方在開展 PPP 項目過程中，要嚴格遵循《中華人民共和國招標投標法》《政府投資條例》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》以及財政部、國家發展改革委有關規範 PPP 項目實施的相關規定，儘量防止因違反相關監管政策要求被清理退庫，進而引發糾紛。
2.政府方在選擇 PPP 項目的社會資本方時，要評估社會資本方的履約能力與履約誠信，重視社會資本方的資格預審，確實充分地發揮資格預審的篩查作用。制定合理的採購條件，選取合適的中標資本方。
3.社會資本方在擬投資 PPP 項目時，要事先做好項目盡調工作，評估參與 PPP 項目的政府方主體是否符合財政部、國家發展改革委的相關規定，評估政府方的履約能力和履約誠信，防止因為政府方主體不合規造成 PPP 項目合同被認定無效的風險。
4.社會資本方在擬投資 PPP 項目時，要認真研究招標文件，合法合規地完成投標工作，避免提交虛假文件，防止被認定中標無效的法律風險。
5.各方應在 PPP 項目合同中明確各方的權利義務，合理分配風險，儘量完善合同條款，明確約定爭議解決機制、付費條件、情事變更情形的適用、項目運營質量評價、項目運作方式、項目交易結構和邊界條件、風險分配機制、項目融資條件、資本金的結構設計、註冊資本金的安排、繳納期限安排等資金條件、各方的出資義務以及開工前各前期工作的承擔主體和分工責任等內容。
6.各方在項目合同簽訂完畢後，如一方發現存在重大遺漏的內容，應及時向對方提出，並通過合法合規的程序予以補充或者變更。
7.各方應對 PPP 項目進行合規審查，避免違規風險，建議聘請獨立第三方，就項目合規性出具法律意見。同時，建議建立項目履約法律顧問制度，就項目合同實際履行過程中出現的偏差等情況出具法律意見，促進項目合法合規地履行。
8.各方在 PPP 項目合同簽訂後，嚴格依約履行合同，防止違約行為的出現。在一方出現違約行為並影響到項目的進度時，守約方應當及時行使 PPP 項目合同約定的相關權利，及時採取相關措施防止損失的擴大，適時發出書面整改或者解除合同的通知。
9.各方在提起訴訟前，應深入分析 PPP 項目合同的主要內容以及爭議焦點的主要特徵，判斷爭議訴求內容所屬的法律關係範圍，相應選擇民事或行政訴訟程序，避免因訴訟程序選擇不當導致被法院裁定駁回起訴的風險和成本增加的問題。
文章來源：iCourt法秀 楊曉玲律師團隊
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