安徽省合肥市中級人民法院行政裁定書
(2019)皖01行終553號
上訴人（原審原告）合肥市拓域商貿有限公司。
被上訴人（原審被告）國家稅務總局合肥市稅務局。
被上訴人（原審被告）國家稅務總局安徽省稅務局。
上訴人合肥市拓域商貿有限公司（以下簡稱拓域公司）因訴國家稅務總局合肥市稅務局（以下簡稱合肥市稅務局）作出暫緩退稅決定及國家稅務總局安徽省稅務局（安徽省稅務局）行政複議一案，不服安徽省合肥市包河區人民法院(2018)皖0111行初157號行政裁定，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，審理了本案。
原審法院認為：《最高人民法院關於適用的解釋》第一條第二款第（六）項規定：“下列行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等過程性行為。”本案中，被告國家稅務總局合肥市稅務局於2018年6月15日對原告作出《關於安徽省牧歌進出口貿易有限公司和合肥市拓域商貿有限公司有關退稅問題的回覆》，載明原告項下暫扣出口退稅2498647.89元，並表示因無法排除前期核查中發現的疑點，該局暫緩相應批次貨物的出口退稅，待排除疑點後再予以辦理相關退稅事宜。本院認為，該回復並不含有退稅或者不予退稅的最終決定，而系被告國家稅務總局合肥市稅務局為作出最終決定而實施的過程性行為，因此，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項，《最高人民法院關於適用的解釋》第一條第二款第（六）項、第六十九條、第一百零一條之規定，裁定駁回原告合肥市拓域商貿有限公司的起訴。
拓域公司不服一審裁定，向我院提起上訴。
拓域公司上訴稱：上訴人系合法從事出口貿易經營企業，依法享有享受出口退稅的權益，2012年被上訴人一以上訴人未能提供海運提單為由，長期扣押原告公司退稅款，2018年6月15日，合肥市稅務局作出了暫緩退稅的回覆，上訴人不服提起行政複議後安徽省稅務局作出了維持的複議決定。2018年9月4日，上訴人依法提起行政訴訟，要求確認合肥市稅務局《回覆》等不作為行為違法，判令其履行法定職責，立刻退付原告出口稅款並賠償損失。2018年11月28日，一審法院作出（2018)皖0111行初157號行政裁定書，裁定本案所訴系過程性行為，不屬於行政訴訟受案範圍，遂駁回起訴，上訴人認為，一審法院認定事實和適用法律均存在錯誤。一、上訴人的一審訴訟請求主要是要求被上訴人履行法定職責。所謂行政不作為，簡單的說就是行政主體或者行政工作人員沒有履行好職責。違法的行政不作為將會構成行政侵權。上訴人在起訴書中一再強調，合肥市稅務局在處理上訴人出口退稅的問題時，認定事實錯誤，適用法律不當，長期以出口單證存疑為由不履行法定職責，六年來，合肥市稅務局既不調查排除疑點，也不辦理出口退稅業務，其狀態從第一次扣押出口退稅開始一直延續到現在，其行政不作為的行為造成了原告工人工資無法發放、企業瀕臨倒閉的窘境，給原告企業造成了巨大的經濟損失。上訴人主題是針對行政不作為進行起訴，要求被上訴人履行法定職責，但一審法院對此不予審查，片面認定上訴人的訴求僅是針對《答覆》行為，屬於過程性行為不可訴，從而草率駁回上訴人起訴，顯然錯誤。二、合肥市稅務局作出《關於安徽省牧歌進出口貿易有限公司和合肥市拓域商貿有限公司有關退稅問題的回覆》的行為不是行政訴訟法中的過程性行為。1、過程性行政行為之所以不能訴，是因為它不對行政相對人產生實際影響，但本案中稅務局暫緩退稅的行為，時間長達六年多，遠遠超過了稅務局辦理退稅的合理期限，且不能合理說明原因以及未來辦理結案的期限，對企業生產經營產生了實際不利影響，應當納入司法審查範圍。被上訴人的《回覆》實際是對自己行政不作為行為的一種確認，而且是在上訴人聘請律師反覆催促申請的情況下作出的，不能簡單地認為是一種過程性行為。2、行政機關法定職責內部作出的各種調查、審核、論證、研究、準備等，均屬於過程性行為，對外不獨立產生效力和證明力。本案合肥市稅務局從2012年拖延至2018年，6年時間沒有作出絲毫履職行為，該《回覆》並不是為了實施行政行為作準備，若上訴人不能通過司法途徑解決合肥市稅務局行政不作為的行為，合肥市稅務局將會一直拖延下去。事實是，上訴人已經按照被上訴人的要求提供了其他單證，在一審訴狀中已經闡明，所謂存疑的提單不是上訴人所能輕易獲得的單證，也不是退稅必須要提供的法定單證，對此，上訴人已列明瞭相關規定。上訴人在以往退稅中也沒有獲得電子提單，照樣獲得退稅，本次退稅是合肥市稅務局一再要求的情況下，才要求報關行提供的，至於是否虛假，上訴人一概不知。而合肥市稅務局拖延退稅達6年之久，其行為表明只要不排除存疑，就可以永遠不予退稅，這顯然有失公平，這也是典型的行政不作為行為而非過程性行為。一審法院不顧被上訴人的《回覆》實質是搪塞上訴人的行為，不顧被上訴人行為已實質上侵犯了上訴人的實體權利，從根本上拒絕上訴人司法救濟權利，不僅於法無憑，更違背了《行政訴訟法》制定的初衷。綜上，一審法院認定事實有誤，適用法律不當，上訴人特上訴至貴院，望貴院依法撤銷一審裁定，支持上訴人的上訴請求。上訴人請求，請求撤銷（2018)皖0111行初157號行政裁定書；請求確認合肥市稅務局行為違法，判令其履行法定職責，立刻退付原告出口稅款2498647.89元；請求判令合肥市稅務局賠償上訴人經濟損失（損失自2012年8月至稅款退還之日按照中國人民銀行公佈的同期銀行貸款利率計算利息）。
被上訴人合肥市稅務局答辯稱，一、暫不辦理出口退稅決定系稅務機關為作出准予退稅或不準退稅的過程性行為，該行為不屬於人民法院受理的行政訴訟案件範圍最高人民法院《關於適用的解釋》（法釋[2018]1號）第一條規定：“下列行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：……（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等過程性行為；……。”本案中，市稅務局在對拓域公司退稅過程中發現了無法排除的疑點，在拓域公司不能提供充分的能夠排除疑點的證據前，市稅務局作出了暫不辦理出口退稅行為的決定，該決定屬於最終准予退稅或不準退稅的“過程性行為”，不具有可訴性，人民法院依法可以不予受理。二、拓域公司出口退稅未果的責任由其公司承擔，市稅務局維護國家稅收資金安全的行為符合法律規定，也不存在不履行法定職責的情形。1、出口退稅由出口企業申報，並提供符合出口退稅要求的單證。拓域公司不能按照政策要求提供無疑點的、要素齊備的單證，當然無法辦理出口退稅。《出口貨物勞務增值稅和消費稅管理辦法》（國家稅務總局公告2012年第24號）第八條第（四）項規定，出口企業應在申報出口退(免）稅後15日內，將所申報退（免）稅貨物的下列單證，按申報退（免）稅的出口貨物順序，填寫《出口貨物備案單證目錄》，註明備案單證存放地點，以備主管稅務機關核查。1.外貿企業購貨合同、生產企業收購非自產貨物出口的購貨合同，包括一筆購銷合同下籤訂的補充合同等；2.出口貨物裝貨單；3.出口貨物運輸單據（包括：海運提單、航空運單、鐵路運單、貨物承運單據、郵政收據等承運人出具的貨物單據，以及出口企業承付運費的國內運輸單證）。本案中，拓域公司未能提供上述單證。2、市稅務局出具的《關於安徽省牧歌進出口貿易有限公司和合肥市拓域商貿有限公司有關退稅問題的答覆》中已經告知了拓域公司有權補充提供單證，但拓域公司不按照要求提供單證，而訴請人民法院判決市稅務局履行法定職責並辦理出口退稅，其訴訟請求依法不可能獲得支持。三、退一步說，本案已經超過了訴訟追訴期限，人民法院依法應予不予受理。《行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。本案中，拓域公司於2012年度申報出口退稅，對於未提供單證或提供虛假單證的“出口貨物”對應稅款，即便按照“行政不作為”處理，不作為處理期限至今也已經超過了5年，人民法院依法可以不予受理本案。綜上所述，上訴人牧歌公司的上訴請求無任何事實及法律依據且不屬於人民法院的受案範圍，請求二審法院查明案件事實、正確的適用法律，依法駁回牧歌公司上訴請求，維持原判。
被上訴人安徽省稅務局未提交新的答辯意見。
本院認為：根據《最高人民法院關於適用的解釋》第一條第二款第（六）項之規定：“下列行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等過程性行為。”合肥市稅務局於2018年6月15日對拓域公司作出《關於安徽省牧歌進出口貿易有限公司和合肥市拓域商貿有限公司有關退稅問題的回覆》，該案涉回覆並不含有退稅或者不予退稅的最終決定，是為作出最終決定而實施的過程性行為。因此，該回復行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。安徽省稅務局於2018年8月24日作出了皖稅複決字[2018]3號複議決定書，維持了合肥市稅務局的回覆，該複議決定程序合法，適用法律正確。上訴人的上訴並無事實和法律依據，原審裁定駁回起訴並無不當。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定如下：
駁回上訴，維持原裁定。
本裁定為終審裁定。
審判長 李琦
審判員 潘攀
審判員 張俊
二〇一九年十月二十二日
法官助理黃浩
書記員丁亞敏
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