安徽省合肥市中级人民法院行政裁定书
(2019)皖01行终553号
上诉人（原审原告）合肥市拓域商贸有限公司。
被上诉人（原审被告）国家税务总局合肥市税务局。
被上诉人（原审被告）国家税务总局安徽省税务局。
上诉人合肥市拓域商贸有限公司（以下简称拓域公司）因诉国家税务总局合肥市税务局（以下简称合肥市税务局）作出暂缓退税决定及国家税务总局安徽省税务局（安徽省税务局）行政复议一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院(2018)皖0111行初157号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。
原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，被告国家税务总局合肥市税务局于2018年6月15日对原告作出《关于安徽省牧歌进出口贸易有限公司和合肥市拓域商贸有限公司有关退税问题的回复》，载明原告项下暂扣出口退税2498647.89元，并表示因无法排除前期核查中发现的疑点，该局暂缓相应批次货物的出口退税，待排除疑点后再予以办理相关退税事宜。本院认为，该回复并不含有退税或者不予退税的最终决定，而系被告国家税务总局合肥市税务局为作出最终决定而实施的过程性行为，因此，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条、第一百零一条之规定，裁定驳回原告合肥市拓域商贸有限公司的起诉。
拓域公司不服一审裁定，向我院提起上诉。
拓域公司上诉称：上诉人系合法从事出口贸易经营企业，依法享有享受出口退税的权益，2012年被上诉人一以上诉人未能提供海运提单为由，长期扣押原告公司退税款，2018年6月15日，合肥市税务局作出了暂缓退税的回复，上诉人不服提起行政复议后安徽省税务局作出了维持的复议决定。2018年9月4日，上诉人依法提起行政诉讼，要求确认合肥市税务局《回复》等不作为行为违法，判令其履行法定职责，立刻退付原告出口税款并赔偿损失。2018年11月28日，一审法院作出（2018)皖0111行初157号行政裁定书，裁定本案所诉系过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，遂驳回起诉，上诉人认为，一审法院认定事实和适用法律均存在错误。一、上诉人的一审诉讼请求主要是要求被上诉人履行法定职责。所谓行政不作为，简单的说就是行政主体或者行政工作人员没有履行好职责。违法的行政不作为将会构成行政侵权。上诉人在起诉书中一再强调，合肥市税务局在处理上诉人出口退税的问题时，认定事实错误，适用法律不当，长期以出口单证存疑为由不履行法定职责，六年来，合肥市税务局既不调查排除疑点，也不办理出口退税业务，其状态从第一次扣押出口退税开始一直延续到现在，其行政不作为的行为造成了原告工人工资无法发放、企业濒临倒闭的窘境，给原告企业造成了巨大的经济损失。上诉人主题是针对行政不作为进行起诉，要求被上诉人履行法定职责，但一审法院对此不予审查，片面认定上诉人的诉求仅是针对《答复》行为，属于过程性行为不可诉，从而草率驳回上诉人起诉，显然错误。二、合肥市税务局作出《关于安徽省牧歌进出口贸易有限公司和合肥市拓域商贸有限公司有关退税问题的回复》的行为不是行政诉讼法中的过程性行为。1、过程性行政行为之所以不能诉，是因为它不对行政相对人产生实际影响，但本案中税务局暂缓退税的行为，时间长达六年多，远远超过了税务局办理退税的合理期限，且不能合理说明原因以及未来办理结案的期限，对企业生产经营产生了实际不利影响，应当纳入司法审查范围。被上诉人的《回复》实际是对自己行政不作为行为的一种确认，而且是在上诉人聘请律师反复催促申请的情况下作出的，不能简单地认为是一种过程性行为。2、行政机关法定职责内部作出的各种调查、审核、论证、研究、准备等，均属于过程性行为，对外不独立产生效力和证明力。本案合肥市税务局从2012年拖延至2018年，6年时间没有作出丝毫履职行为，该《回复》并不是为了实施行政行为作准备，若上诉人不能通过司法途径解决合肥市税务局行政不作为的行为，合肥市税务局将会一直拖延下去。事实是，上诉人已经按照被上诉人的要求提供了其他单证，在一审诉状中已经阐明，所谓存疑的提单不是上诉人所能轻易获得的单证，也不是退税必须要提供的法定单证，对此，上诉人已列明了相关规定。上诉人在以往退税中也没有获得电子提单，照样获得退税，本次退税是合肥市税务局一再要求的情况下，才要求报关行提供的，至于是否虚假，上诉人一概不知。而合肥市税务局拖延退税达6年之久，其行为表明只要不排除存疑，就可以永远不予退税，这显然有失公平，这也是典型的行政不作为行为而非过程性行为。一审法院不顾被上诉人的《回复》实质是搪塞上诉人的行为，不顾被上诉人行为已实质上侵犯了上诉人的实体权利，从根本上拒绝上诉人司法救济权利，不仅于法无凭，更违背了《行政诉讼法》制定的初衷。综上，一审法院认定事实有误，适用法律不当，上诉人特上诉至贵院，望贵院依法撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。上诉人请求，请求撤销（2018)皖0111行初157号行政裁定书；请求确认合肥市税务局行为违法，判令其履行法定职责，立刻退付原告出口税款2498647.89元；请求判令合肥市税务局赔偿上诉人经济损失（损失自2012年8月至税款退还之日按照中国人民银行公布的同期银行贷款利率计算利息）。
被上诉人合肥市税务局答辩称，一、暂不办理出口退税决定系税务机关为作出准予退税或不准退税的过程性行为，该行为不属于人民法院受理的行政诉讼案件范围最高人民法院《关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”本案中，市税务局在对拓域公司退税过程中发现了无法排除的疑点，在拓域公司不能提供充分的能够排除疑点的证据前，市税务局作出了暂不办理出口退税行为的决定，该决定属于最终准予退税或不准退税的“过程性行为”，不具有可诉性，人民法院依法可以不予受理。二、拓域公司出口退税未果的责任由其公司承担，市税务局维护国家税收资金安全的行为符合法律规定，也不存在不履行法定职责的情形。1、出口退税由出口企业申报，并提供符合出口退税要求的单证。拓域公司不能按照政策要求提供无疑点的、要素齐备的单证，当然无法办理出口退税。《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》（国家税务总局公告2012年第24号）第八条第（四）项规定，出口企业应在申报出口退(免）税后15日内，将所申报退（免）税货物的下列单证，按申报退（免）税的出口货物顺序，填写《出口货物备案单证目录》，注明备案单证存放地点，以备主管税务机关核查。1.外贸企业购货合同、生产企业收购非自产货物出口的购货合同，包括一笔购销合同下签订的补充合同等；2.出口货物装货单；3.出口货物运输单据（包括：海运提单、航空运单、铁路运单、货物承运单据、邮政收据等承运人出具的货物单据，以及出口企业承付运费的国内运输单证）。本案中，拓域公司未能提供上述单证。2、市税务局出具的《关于安徽省牧歌进出口贸易有限公司和合肥市拓域商贸有限公司有关退税问题的答复》中已经告知了拓域公司有权补充提供单证，但拓域公司不按照要求提供单证，而诉请人民法院判决市税务局履行法定职责并办理出口退税，其诉讼请求依法不可能获得支持。三、退一步说，本案已经超过了诉讼追诉期限，人民法院依法应予不予受理。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，拓域公司于2012年度申报出口退税，对于未提供单证或提供虚假单证的“出口货物”对应税款，即便按照“行政不作为”处理，不作为处理期限至今也已经超过了5年，人民法院依法可以不予受理本案。综上所述，上诉人牧歌公司的上诉请求无任何事实及法律依据且不属于人民法院的受案范围，请求二审法院查明案件事实、正确的适用法律，依法驳回牧歌公司上诉请求，维持原判。
被上诉人安徽省税务局未提交新的答辩意见。
本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”合肥市税务局于2018年6月15日对拓域公司作出《关于安徽省牧歌进出口贸易有限公司和合肥市拓域商贸有限公司有关退税问题的回复》，该案涉回复并不含有退税或者不予退税的最终决定，是为作出最终决定而实施的过程性行为。因此，该回复行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。安徽省税务局于2018年8月24日作出了皖税复决字[2018]3号复议决定书，维持了合肥市税务局的回复，该复议决定程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉并无事实和法律依据，原审裁定驳回起诉并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李琦
审判员 潘攀
审判员 张俊
二〇一九年十月二十二日
法官助理黄浩
书记员丁亚敏
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