一、什么是休闲农业？

根据农业农村部2017年11月联合发改、工信、财政、国土等14部门联合发布的《关于大力发展休闲农业的指导意见》，休闲农业是现代农业的新型产业形态、现代旅游的新型消费业态，主要形态包括休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等。

二、休闲农业用地分类

休闲农业用地主要分为两部分，一部分为设施农用地，主要包括农业生产及相关配套、附属用地；一部分为建设用地，即非农建设用地，主要包括产业发展配套建设的管理用房、酒店、民俗、会展等建筑用地。

三、设施农业用地的管理办法

根据国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（9月到期），设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，具体管理体现在以下几点：

1.设施农业用地按农用地管理

生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。

非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。

2.合理控制附属设施和配套设施用地规模

进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。

根据规模化粮食生产需要合理确定配套设施用地规模。南方从事规模化粮食生产种植面积500亩、北方1000亩以内的，配套设施用地控制在3亩以内；超过上述种植面积规模的，配套设施用地可适当扩大，但最多不得超过10亩。

3.引导设施建设合理选址

各地要依据农业发展规划和土地利用总体规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业和规模化粮食生产发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地。确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过耕作层土壤剥离利用等工程技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。

对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。

4.鼓励集中兴建公用设施

县级农业部门、国土资源主管部门应从本地实际出发，因地制宜引导和鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业在设施农业和规模化粮食生产发展过程中，相互联合或者与农村集体经济组织共同兴建粮食仓储烘干、晾晒场、农机库棚等设施，提高农业设施使用效率，促进土地节约集约利用。

四、关于休闲农业用地的相关政策

十八大以来，2015-2018年中央一号文件连续4年提出发展休闲农业，从国务院到中央部委出台的具体国家级文件即在16项以上。体现在具体政策方面，首先就是用地限制方面的放松和扶持。

1、2018年中央一号文件

预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策

2、国土资源部通知

2018年1月，国土资源部、国家发展改革委日前联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》指出：

对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），临时性烤烟、炒茶、果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平方米），在不占用永久基本农田的前提下，纳入设施农用地管理，实行县级备案。对于设施农用地将加强土地执法监察和土地督察，管理信息将会纳入国土资源综合信息监管平台，防止擅自将设施农用地“非农化”。

本次政策进一步扩大了设施农用地范围，将农业生产的配套设施由“规模化粮食生产”延伸为“规模经营必须兴建”范畴，让种植各种经济作物所需的配套设施变成合法建筑，提高了农民开展经济作物生产及初加工的积极性。

3、2017中央一号文件

2017年中央一号文件明确:完善新增建设用地保障机制,将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，完善农业用地政策,积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。

4、农业部发布最新通知

2017年5月25日农业部发布的《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》提出：在用地政策上，要落实城乡建设用地增减挂钩试点，农村集体经济建设用地自办、入股等方式经营休闲农业的政策。要积极向当地政府汇报，争取将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。要支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。

5、中共中央办公厅国务院办公厅

2016年《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下文简称《意见》）中明确：经营权的权能，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规，改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。

6、国务院指导意见

《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号）提出：对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动

7、农业部等11部门重要通知

《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(农加发〔2015〕5号）明确:

五、小结

休闲农业和乡村旅游作为农村一二三产业的融合体，在促进农业提质增效、带动农民就业增收、扩大居民消费需求、传承农耕文明、建设美丽乡村、推动城乡一体化发展等方面发挥了重要作用。党中央、国务院高度重视休闲农业和乡村旅游发展，2015年以来连续3个中央一号文件都提出要大力发展休闲农业和乡村旅游，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。

从上文政策中可以看出，对于休闲农业用地主要注意以下几点：

1、设施农用地参考农用地管理；

2、建设用地要提前纳入国土空间规划和年度土地利用计划统筹安排；

3、建设用地主要考虑：农村闲置建设用地、集体用地、“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）及未被开发利用的可用林场和水面、边远海岛等资产资源。

4、可采用的方式包括：城乡建设用地增减挂钩，集体建设用地自营、联营、入股、出租。

5、休闲农业用地不得占用基本农田、不得超越土地利用规划，设施农用地严禁扩大用地范围。

6、对于发展休闲农业业态的，给予新增建设用地计划指标奖励

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