導 讀
國土空間規劃是空間規劃體系中的核心規劃，加強戰略性工作是國土空間規劃編制的必要手段。文章通過分析我國空間規劃戰略研究的發展歷程和國外空間規劃不同層級之間的戰略關係，探討空間規劃與戰略的原則性關係，進而對我國現行主要空間規劃中的戰略內容和實施方式進行梳理，為建構國土空間規劃戰略提供基礎。最後提出我國國土空間規劃與各專項規劃戰略的關係，以及國土空間規劃的戰略內容和實施手段。
本文原刊於《中國國土資源經濟》
作者信息
杜澍（1980—），男，北京市人，中國城市和小城鎮改革發展中心規劃院戰略所所長，高級規劃師，英國紐卡斯爾大學碩士，主要從事城市戰略規劃、社區規劃、國際比較、智慧城市研究。
引 言
2013年，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”。此後，多個相關機構和單位針對空間規劃體系的建立開展了大量的研究與探索。2018年，在國務院機構改革方案中明確組建自然資源部，並將原國土資源部的規劃職責、發改委的主體功能區規劃職責和住建部的城鄉規劃管理職責整合，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”，推進“多規合一”，自此中央明確提出“建立國家空間規劃體系”並予以監督實施。最終的改革舉措表明以國土空間用途管制為主要內容的國土空間規劃將成為空間規劃體系的核心。
國土空間用途管制並非簡單的用地分類技術問題，現行的各空間規劃已然紛紛強調戰略研究在引導空間有序發展、協調人口資源環境發展和區域整體協調等方面的價值。在國內外形勢發生深刻複雜變化的背景下，加強戰略性工作更是國土空間規劃編制的必要手段。作為引領空間規劃體系並指導約束各專項規劃的國土空間規劃，其戰略工作應以何種方式開展、戰略重點包括哪些方面、戰略目標又如何得以實施，將成為本文所研究的主要內容。
1、空間規劃與戰略的關係
1.1 我國空間規劃的戰略發展歷程
規劃可被理解為一種理念，即對事物發展施加控制的一種思想意識，而戰略則是為了促進經濟、社會、科技及其他諸要素協調的一種著眼於長遠未來的高層次的綜合研究，具有宏觀性與策略性。空間開發政策對經濟社會發展具有關鍵的促進和支撐作用，建國以來，經濟社會發展的不同階段、規劃體制機制變革的不同時期，我國各類空間規劃與戰略之間的關係也在不斷演變。本文所指的“空間規劃”包括了國土規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等具有空間指向性的各類規劃。
作為一個長期執行計劃經濟的國家，在改革開放之前，建設和發展的基本綱領一直由計劃所包辦。直至20世紀80年代，為適應計劃經濟到市場經濟的轉型，政府行政干預下的建設項目逐漸減少，規劃類型日趨豐富，出現了諸如城市總體規劃、土地利用總體規劃等許多新的規劃形式，各類規劃中越來越強調戰略研究內容。90年代初，原國家計委國土規劃司與地區經濟司合併為國土地區司，開始逐步加強空間戰略與規劃探索，國土規劃也在全國掀起高潮。
此後，面對日趨激烈的全球化競爭，對城市發展的長期戰略問題研究成為各城市應對挑戰的關鍵手段之一，概念與編制方法成為眾多關於戰略規劃研究中的重要內容。2000年前後，城市規劃發展出了專門的“戰略規劃”，這種創新的舉措被地方政府廣泛認可，甚至引發城市總體規劃是否被取代的爭論。同一時期，我國區域協調發展問題日益嚴峻，各部門紛紛“出擊”，形成國土規劃、區域規劃、城鎮體系規劃等對“區域”戰略的“圍攻態勢”。西部大開發戰略提出的同時期，戰略詞彙被學術界大規模使用，“十一五”規劃綱要中開始出現主體功能區戰略。
2008年為應對金融危機，中央政府實施“4萬億計劃”，部分地方政府為滿足項目用地需求並以空間開發帶動經濟增長，進一步加強了城市發展的戰略研究，“規土整合”“多規合一”開始受到普遍關注。特別是2012年，廣州市委、市政府提出“加強城鄉規劃和土地利用規劃的銜接，更好地形成人口、產業資源和環境相協調的城市空間格局”的目標，率先在全國啟動“三規合一”工作，再度引領規劃熱潮，隨後形成以規劃融合找地的“廣州經驗”。
伴隨我國改革開放深入推進40年、發展進入社會主義新時代，國土空間規劃和空間規劃體系與生態文明改革的聯繫日趨緊密，其規劃的戰略內容和深度正面臨著又一次深刻的變革。
1.2 國外國土空間規劃的戰略研究特點
著眼於我國新時期國土空間規劃的戰略內容、戰略實施方式，既要積極借鑑國外經驗，又要充分地考慮國情、規劃傳統和我國制度特點，明確國土空間規劃與各空間類規劃戰略的關係，科學合理確定國土空間規劃的戰略內容及實施路徑。國外規劃體系在物質空間基礎上注重經濟目標、社會目標和環境目標，形成了具有綜合性、協調性和戰略性的空間規劃(Spatial Planning)。
英國、新加坡屬於兩級空間規劃體系，分別為上位戰略規劃指引和下位的實施性規劃。在上位規劃中側重體現戰略性、指導性，達成發展共識，約束力相對弱；在下位規劃更多體現控制性、實施性和地方自主性。2004年之後，英國的中央以下規劃體系分區域戰略規劃和地方發展框架兩個層級。區域戰略規劃“為區域制定一個長期的、戰略性的、空間的和整合的框架”，其核心內容包含一個意向戰略空間願景。地方層面以地方發展框架為實施性規劃的主體，它由若干個文件組成，其中場地詳細規劃圖、行動區規劃等用來指導開發建設的具體落地實施。新加坡的兩級規劃體系為戰略性的概念規劃和實施性的開發指導規劃或總體規劃。概念規劃是長期性和戰略性的，制定長遠發展的目標和原則，體現在形態結構、空間佈局和基礎設施體系，用於協調和指導公共建設的長期計劃，併為實施性規劃提供依據。而下位規劃是開發控制的法定依據。
另一些國家的規劃層級關係更加複雜，戰略的傳導方式強調自上而下的強制性和控制性，下位規劃必須服從上位規劃的戰略性內容。日本、韓國、德國、荷蘭等國空間規劃均屬於此類。如日本空間規劃體系由國土綜合開發規劃、國土利用規劃、土地利用基本規劃和城市規劃等構成，國家或區域層次的空間規劃突出戰略性和指導性，國土利用規劃的編制需以國土綜合開發規劃為基礎，城市規劃則通過土地區劃制度來落實上位規劃的戰略導向。
韓國空間規劃體系包括國土綜合規劃、廣域城市規劃、城市基本規劃和城市管理規劃。最新的第四次國土規劃(2002—2020年)以建立平衡國土、綠色國土、開放國土、完整國土為基本目標，提出圈域開發模式，將全國劃分為十大廣域圈，並規劃實施“產業首都化戰略”和地方中小城市的“專門機能城市化戰略”，各個廣域圈分別按照全國國土規劃的要求編制相應規劃落實發展戰略。城市基本規劃則在廣域規劃的指引下，研究提出城市的長期發展方向及主要政策目標。城市管理規劃是控制性、實施性的規劃，負責落實上位廣域規劃和城市基本規劃提出的城市發展戰略方向，通過用途劃分、開發項目、整備規劃等在空間上予以實施。
德國和荷蘭空間規劃體系類似，可分為國家—省州—地區和市縣四級。德國各州、區域空間規劃中劃定的綜合功能分區，能夠直接、有效引導市縣層級的用地佈局，通過後者實現州政府空間頂層設計框架的落實。通過這種上位引導、層層細化，實現空間管控的完整性、有效性。荷蘭國家空間規劃提供一種戰略性政策和決策的政策框架，而省、城市地區和自治市負責具體的空間佈局決策，從而實現較大範圍地域的發展戰略與地方具體行動方案的結合。
可見在不同國家的空間規劃體系中，均有戰略內容的確定，以及通過規劃體系或其他政策框架對戰略內容予以實施的途徑，從而保障了國土空間規劃中戰略內容的宏觀性、指導性以及落地可實施性，這些均為新時期我國國土空間規劃研究提供了有益借鑑。
1.3 戰略內容是空間規劃不可或缺的部分
我國空間規劃在各個時期的發展演變歷程顯示，各空間規劃均在不斷提高戰略性分析定位和策略應對，戰略日益成為各空間規劃的重要甚至是核心內容。國際經驗也表明，在體系中越是高層級的空間規劃，越注重對於戰略格局的研判與綜合謀劃以及實施對策，其戰略性也越凸顯；而下位空間規劃戰略內容的側重與強弱，則由各國空間規劃體系的內部邏輯關係所決定。空間規劃中的戰略並不是簡單的概念和工具，而是為實現最終目標而制定的一系列行動框架、過程和保障的集合。
2、我國主要空間規劃中的戰略內容
2.1 國土規劃
國土規劃的戰略性表現為時間的長遠性、空間的廣域性和內容的綜合性。國土規劃是統籌國土空間開發、保護、整治的總體部署，是高層次的國土空間佈局與資源優化配置方案，是政府國土空間治理的重要手段。對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃。
國土規劃的戰略任務，包括明確方向和優化國土空間開發格局，確定區域自然資源的開發規模、佈局和步驟，確定人口、生產、城鎮的合理佈局，合理安排交通、通信、動力和水源等區域性重大基礎設施，提出環境治理與保護的目標和對策。一般視國土規劃為一個綜合系統，國土規劃體系由國家和地方的多層次規劃及配套的法規、財政、稅收、金融、組織等實施保障措施和政策構成。落實戰略內容的具體手段有目標與指標體系、空間佈局方案等。全國國土規劃綱要提出土地、水、礦產資源、海域使用等資源環境政策，產業和投資政策等促進國土空間開發格局優化的配套政策體系，以及健全促進耕地保護和農業發展的財稅政策等。
2.2 主體功能區規劃
主體功能區規劃是我國特有的規劃類型，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和佈局的基本依據，是戰略性、基礎性、約束性的規劃。
主體功能區的空間戰略更關注不同功能在空間上的整體佈局，提出構建國土空間的城市化、農業和生態安全三大戰略格局，以及優化、重點、限制和禁止開發四類主體功能區域，並強調對縣級單元開發力度和方式的規範。為實現城市化戰略格局，還專門針對主要的城市群編制了區域性的城市群規劃。主體功能區規劃以財政、投資、產業、土地、農業、人口等方面的政策和績效考核評價標準作為實施策略。財政轉移支付、金融政策、生態補償和幹部考核指標等配套措施是保障主體功能區順利實施的關鍵。
2.3 土地利用規劃
土地利用規劃分為總體規劃和專項規劃。土地問題是我國現代化進程中一個全局性、戰略性重大問題，土地利用總體規劃即是國家土地利用戰略的闡述。全國土地利用總體規劃還對省級土地利用總體規劃提出強化戰略性和政策性的要求。土地利用專項規劃是單項用地的利用規劃或為解決土地的開發、利用、整治、保護中某一單項問題而進行的規劃，國家層面的土地利用專項規劃，例如土地整治規劃也具有一定的戰略性。
任何現代的、合理的土地利用政策必須是一個基於可持續發展戰略的政策選擇。土地利用總體規劃的戰略出發點，不是簡單的土地利用配置，其意義在於確保我國土地資源戰略安全，以及確保我國社會經濟發展用地的安全問題。第三輪土地利用總體規劃將城鄉建設用地空間發展戰略的地位提高到了一個前所未有的高度。指標是落實戰略的重要手段，指標必須服從於功能。土地指標、耕地保護指標通過層層下達分解，落實從專業化、土地資源配置與保障耕地數量、控制土地用途的角度去實現國土安全和經濟社會發展安全的戰略安排。
2.4 城鄉規劃
城鄉規劃體系主要包括城鎮體系規劃、城市總體規劃和詳細規劃。此外由城市總體規劃延伸而來的戰略規劃、概念規劃、遠景規劃等也是重要的城鄉規劃類型。
城鎮體系規劃屬於區域規劃的範疇，具有較強的戰略性。自20世紀90年代中期以來，幾乎各省都開展了城鎮體系規劃，隨後延伸出都市圈規劃、經濟區規劃等類型。全國城鎮體系規劃是針對我國的城鎮化戰略提出的新規劃，在空間上落實和協調國家發展的各項要求。省、市、縣城鎮體系規劃戰略性主要體現在以“需求”為導向，通過“三結構一網絡”（城鎮體系的地域空間結構、等級規模結構、職能類型結構和網絡系統組織）的主要內容強調對發展的指引。其戰略主要通過各城市的總體規劃加以落實。城市總體規劃往往被冠以“龍頭”地位，其戰略性主要體現在“研究城市前瞻性、綜合性的發展目標”，為經濟社會各項事業的發展提供可選擇的空間佈局。
城市規劃實現戰略的手段是用地屬性和建設管理，戰略落實體現在各項設施的佈局和城市用地佈局，以及下位的詳細規劃用地安排當中。控制性詳細規劃以落實用地安排為主，基本上沒有獨立的戰略內容，戰略判斷由城市總體規劃完成。戰略規劃則是為了從戰略高度謀劃城市發展，捕捉髮展機遇、增強發展實力所編制的專門規劃。其實施的手段更加多元，有些手段並不屬於城鄉規劃的職能，需要由其他部門負責完成。
2.5 空間類規劃的戰略特點
目前我國主要空間類規劃都存在著與戰略相關的內容，在戰略目標選擇、戰略安排側重、戰略實施手段等方面卻各具特色（參見表1）。而且由於有些空間類規劃是多級的垂直體系，在內部不同層級間也存在戰略選擇的差異。總體而言，國土規劃、主體功能區規劃、城鎮體系規劃屬於戰略性規劃；土地利用規劃和城市總體規劃是具有戰略內容的規劃；詳細規劃的戰略判斷主要依據城市總體規劃，一般不需要專門的戰略部分支持；城市規劃還發展出了專門的戰略規劃。
3、國土空間規劃的戰略研究
3.1 明確國土空間規劃與各空間類規劃戰略的關係
目前對於國土空間規劃尚未有明確的內容安排。根據《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》中“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”的要求，國土空間規劃將成為空間規劃體系中的綱領性規劃，成為各專項規劃的依據。國土空間規劃將主要由國土規劃和主體功能區規劃融合而成，但對於多層級更加複雜的土地利用規劃和城鄉規劃而言，哪些部分以何種方式進入國土空間規劃，哪些部分以何種方式成為其專項規劃還有待持續的探索和深化。
所以在一定時期內，土地利用規劃和城鄉規劃還會繼續保留，並由國土空間規劃進行協調，未來再根據國土空間規劃和各空間類規劃的關係，建立健全空間規劃體系。因此首先需要明確國土空間規劃的重點戰略內容和落實戰略的手段，推動國土空間規劃的建立；其次明確土地利用規劃和城鄉規劃中戰略部分內容與國土空間規劃戰略的關係，並釐清關係，減少戰略內容的交叉，加強戰略層面分析與判斷的協調統一。
作為空間規劃體系的綱領，國土空間規劃是典型的戰略性規劃，主要負責落實黨和國家重大方針政策、與發展規劃體系的銜接、提出重要功能的空間佈局和各類用地安排等。雖然國土空間規劃具有很強的戰略性，並對各專項規劃形成指導和約束，但因為各專項規劃仍需要面對各自專項領域的戰略問題，土地利用規劃和城鄉規劃等專項規劃中的全域型規劃仍然會包括較強的戰略部分內容。而戰略規劃主要出現在市縣層級，更多側重區域協調定位和地方競爭力的提升，內容和形式相對靈活，且各地區面臨的戰略問題差別巨大，難以在相對穩定的規劃框架內協調統一。因此戰略規劃無需納入空間規劃體系的專項規劃，由地方選擇性編制，其成果可以通過空間規劃體系內的相應規劃依法合理落實。
明確不同層級國土空間規劃的戰略傳導關係。《中共中央 國務院關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發44號文）中明確提出要 “建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”。
國家、省、市級三級共同構成了我國的國土空間規劃層級。全國國土空間規劃應明確國家發展戰略和重大任務在國土空間上的安排，並統籌考慮重大基礎設施等空間發展主要軸線佈局，以及城鎮化發展、農業生產和生態保護等空間發展分區及核心空間要素的分佈關係。省級國土空間規劃應落實國家戰略，對下統籌指導市（縣）規劃。市（縣）級空間規劃要落實國家、省級的重點戰略要求，兼顧區域協調發展，確保中長期國土空間戰略一張藍圖繪到底，引領全域範圍內公共資源和生產要素的科學配置。
3.2 國土空間規劃的戰略內容
第一要對作為規劃背景的基本戰略形勢進行分析與判斷。包括對全域國土空間資源條件的認知與評價，提出規劃所面臨的重大問題，以及對經濟社會發展趨勢及對國土空間資源利用所形成的關鍵機遇和挑戰等進行研判。
第二要明確戰略核心。包括規劃的指導思想、戰略原則和戰略目標。
第三要形成國土空間規劃的關鍵格局。首先是國土空間主要用途的格局，包括生態環境保護格局、農業農村生產振興格局、城鎮和城市群區域發展格局、重大基礎設施建設格局等。其次是空間資源管制方式和強度的格局，基於發展和保護的不同目標層級，對各國土空間單元賦予不同程度的實施要求和標準，推動實現國土空間關鍵格局的構建和優化。
第四要劃定國土空間基本控制線。包括明確生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線劃定”原則。並根據國土空間的關鍵格局，相應有選擇、有重點地劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。
3.3 國土空間規劃的戰略實施
國土空間規劃作為空間規劃體系的核心規劃，與生態文明體制改革的各項制度密切相關，國土空間規劃的戰略實施還要考慮與生態文明制度體系的整體協同互動。基於生態文明體制改革的系統性要求，應結合國土空間規劃的關鍵格局，提出國土空間規劃的重點策略，包括自然資源資產產權制度影響下的資源的資產化策略、國土空間開發保護制度下的開發指標約束策略、資源總量管理和全面節約制度下的資源效率評價考核策略、資源有償使用和生態補償制度下的資源生態市場化策略、環境治理體系下的區域聯動策略、環境治理和生態保護市場體系下的相關權益配給與交易策略、生態文明績效評價考核和責任追究制度下的指標體系和承載力預警策略等。
除了與生態文明體制改革相關的策略，還應包括髮展權的市場化轉移策略、人口的有序流動策略、產業發展的集群化策略、區域協同協調發展策略等。
4、結 語
新時期的國土空間規劃將是目前多個空間規劃的整合規劃，同時還面臨著日益複雜的國際國內局勢以及發展與保護的矛盾，相比以往的任何空間規劃，國土空間規劃的戰略性將會更加突出。
國土空間規劃和空間規劃體系的建立，是在規劃領域推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，需要與整個國家治理體系的進展相協調。國土空間規劃所面臨問題的複雜度和與經濟社會發展聯繫的密切度，也決定了國土空間規劃在建立後，仍需要較長時間進行完善健全，並根據經濟社會的發展變化不斷調整。其健全和調整主要將表現在，與國家治理體系中的各方面的銜接，加強對國家戰略部署的貫徹與傳導能力，強化對下位規劃的指引和約束作用。
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