摘 要：自新中國成立以來, 農村反貧困工作取得巨大成就, 中國成為世界上減貧成果最為顯著的國家。這與政府制定與實施科學合理的反貧困政策密不可分。對新中國成立以來的農村反貧困政策進行分析, 可以發現:一方面, 中國農村反貧困政策具有三個層次的政策體系, 即宏觀層面的經濟發展政策、中觀層面的扶貧開發政策和微觀層面的社會保障政策, 三個層次在內容構成、政策目標、針對人群、功能性質上均具有差異性。另一方面, 中國農村反貧困政策存在著層層演進的五個階段, 即“社會救濟”階段、“制度改革推動扶貧”階段、“扶貧規範化、專門化”階段、“開發式扶貧”階段、“精準扶貧”和“脫貧攻堅”階段。通過對其層次結構與變遷歷史的研究, 有助於加深對農村反貧困政策的理解, 從而助推農村反貧困事業取得進一步的發展。
新中國成立以來, 我國政府一直重點關注農村發展問題, 努力實現農村經濟發展、政治民主和社會和諧。尤其是進入21世紀以來, 農村貧困治理成為中央政府的重點工作, 在貧困治理領域, 政府先後頒佈《國家八七扶貧攻堅計劃》 (1994-2000年) 、《中國農村扶貧開發綱要 (2001-2010年) 》及《中國農村扶貧開發綱要 (2011-2020年) 》等多個扶貧開發領域的綱領性文件, 引導中國農村反貧困工作的開展和實施。2013年, 提出了“精準扶貧”的理念, 反貧困事業進入了新的時期。改革開放40年來, 我國農村反貧困工作取得了重大成就, 農村貧困人口減少7.4億人;貧困發生率從1978年的30.7%下降到2012年的10.2%;將近2.4億的極端貧困人口和5億以上生活在一天一美元以下的貧困人口擺脫了貧困的束縛[1]。自“精準扶貧”實施以來, 農村貧困人口從2013年的5 070萬人減少到2016年的2 654萬人, 貧困發生率由2013年的8.5%下降到2016年的4.5%;貧困地區人均可支配收入從2013年的6 079元提高到2016年的8 452元;貧困人口人均消費支出從2013年的5 404元提高到2016年的7 331元[2]。巨大的成就離不開中國反貧困政策的實施, 因此對中國農村反貧困政策進行梳理, 有助於更好地分析其背後的演變邏輯及存在的問題, 有利於推動中國農村反貧困事業取得進一步的發展。
一、貧困、反貧困與反貧困政策的學界研究檢視
19世紀末20世紀初, 英國的布什和朗特里最先關注貧困問題, 其後, 眾多學者將目光轉向這一領域, 展開了研究。對貧困概念的理解, 有以下幾種類型: (1) 1缺乏說:奧海本認為“貧困是物質, 社會和情感上的匱乏”[3]; (2) 能力說:世界銀行將“貧困”定義為“缺少達到最低生活水準的能力”[4]; (3) 綜合說:童星等將“貧困”定義為“貧困是經濟、社會、文化落後的總稱, 是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物質和服務以及沒有發展的機會和手段的一種生活狀況”[5]。
1994年, 《國家八七扶貧攻堅計劃》 (1994-2000年) 提出的奮鬥目標為要解決8 000萬絕對貧困人口的溫飽問題[6];2001年, 《中國農村扶貧開發綱要 (2001-2010年) 》提出的奮鬥目標為解決少數貧困人口的溫飽問題, 同時還要改善貧困地區的環境建設和提高貧困人口的綜合素質[7];2011年, 《中國農村扶貧開發綱要 (2011-2020年) 》中提出的奮鬥目標除了保障基本生活外, 還要實現基本公共服務的均等化, 縮小發展差距[8]。因此, 僅以上述三個扶貧開發領域的代表性文件為例, 扶貧的奮鬥目標是隨著時代的發展不斷變化的, 因此貧困亦是一個動態的、不斷髮展的概念。貧困不僅僅指物質資源的貧乏, 還包括教育的缺失、技能的低下、機會的不足、信息的不對稱等。進入新時代後, 貧困是一個多維的概念, 不僅僅指的是物質層面的貧困和精神層面的貧困, 同時也包含了由於發展程度、發展速度、發展水平不一致所導致的貧富差距和貧富懸殊問題。
由此可見, “反貧困”即指通過個人和社會的共同努力, 在政治、經濟、社會、文化等多方面消除致貧因素的過程:首先需要滿足人們最基本的物質生活的需求, 其次在環境建設和能力建設的過程中提升自立於社會的能力, 最後需要在兼顧公平與效率的過程中注重公平, 縮小差距, 實現共同富裕。
因此, “反貧困政策”指的是旨在緩解貧困程度, 解決貧困問題 (包括絕對貧困和相對貧困問題) , 實現“反貧困”目的的政策的總和。其目的是通過一系列政策的制定和實施, 能夠緩解貧困人口和貧困地區的貧困程度, 改善貧困人口的生活質量, 提高貧困地區在經濟、社會、文化等各個方面的發展水平, 改善群體之間、城鄉之間、區域之間發展不平衡的現狀, 使全體人民共享改革開放和經濟發展的成果。
伴隨著貧困的發生和貧困治理的過程, 貧困治理一直是學術界關注的焦點。就政策角度而言, 學者們對中國農村反貧困政策績效評價、變遷研究、政策整合銜接等方面做出了富有成效的研究。
首先, 關於反貧困政策的政策績效評價方面, 呂書奇通過測評農村貧困狀況減輕, 貧困戶生活水平提高, 貧困地區經濟發展水平、教育水平、公共服務水平提升這五個指標認為中國農村反貧困取得了輝煌的成就, 絕大多數農村人口的溫飽問題得到解決[9]。魏後凱等根據國務院扶貧開發領導小組辦公室在2003年對中國農村反貧困政策劃分的四個階段, 在考察現行貧困標準和總體貧困狀況的基礎上對國家反貧困政策績效進行初步評價, 肯定扶貧成效, 指出中國農村的絕對貧困人口數量持續下降, 貧困縣的貧困狀況也得到明顯緩解[10]。
其次, 在對反貧困政策的變遷研究方面, 國務院扶貧開發領導小組辦公室將中國農村反貧困政策大體分為四個階段:體制改革推動扶貧階段 (1978-1985年) 、大規模開發式扶貧階段 (1986-1993年) 、扶貧攻堅階段 (1994-2000年) 、新階段開發式扶貧階段 (2001-2010年) 。國內學者在對農村反貧困政策的變遷進行研究時, 也大多參照此劃分方法。王博等依據扶貧策略的演進規律將其分為四個階段並進行經驗總結, 分別是第一階段 (1978-1985年) 、第二階段 (1986-1993年) 、第三階段 (1994-2000年) 、第四階段 (2001年至今) , 從而得出精準扶貧的歷史必然性和長期性[11]。陳標平等根據扶貧手段、扶貧主體、區域發展理論等的演進規律, 將中國農村反貧困的演進分為五個階段, 分別是第一階段 (1949-1977年) 、第二階段 (1978-1985年) 、第三階段 (1986-1993年) 、第四階段 (1994-2000年) 、第五階段 (2001年至今) [12]。不難看出, 國內學者在對改革開放以來中國農村反貧困政策進行階段劃分時, 均將1978年、1986年、1994年、2000年作為時間節點。
另外, 除了分階段對反貧困政策變遷進行研究外, 也有學者以不同學科的視角對反貧困政策的變遷進行研究。羅佳萍從政治學的角度對反貧困政策背後蘊含的政治邏輯和政治發展路徑進行探究[13]。楊晶從經濟學的角度對我國反貧困政策進行回顧, 得出我國反貧困政策體系存在瞄準機制不準確、財政資金利用效率低等問題[14]。
最後, 在反貧困政策的整合銜接方面, 大多以社會救助與扶貧開發為切入點。劉寶臣等通過對社會救助與扶貧開發進行分析進而得出反貧困政策的分裂與整合的結論[15]。姚建平以脫貧攻堅戰役中社會救助與農村扶貧實踐中存在的問題為出發點, 提出要明晰目標定位, 統一制度標準, 加強協作, 提升可持續性[16]。林閩鋼從“六個精準”和“五個一批”出發, 提出加強最低生活保障制度與扶貧開發的有效銜接, 從而做實做厚精準扶貧的底盤[17]。
回顧眾多學者對中國農村反貧困政策的研究成果可以發現, 目前學術界對中國農村反貧困政策問題的研究成果很豐碩, 有頗多的經驗成果可供參考和借鑑。但是仍然可以發現, 目前學術界對反貧困政策的研究要麼有政策變遷的分析沒有層次性分析, 要麼有政策間的整合分析沒有進行歷史變遷的梳理。鑑於此, 本文對中國農村反貧困政策的層次結構和歷史變遷進行梳理和研究。分析其層次結構, 將中國農村反貧困政策體系在內部進行分解, 劃分為差異性互補的三個層次, 分析各層次之間形成的相互補充, 從而分析政策路徑;分析其歷史變遷, 將中國農村反貧困政策體系置於歷史的維度下, 劃分為層層演進的五個階段, 從而分析背後的政策軌跡, 以期通過對中國農村反貧困政策進行長時段的解析, 以深化對中國農村反貧困政策的理解。
二、中國農村反貧困政策的層次結構
從橫斷面的分析而言, 借用學界的成熟觀點可以將中國農村反貧困政策分為三個層次:一是宏觀層面的經濟發展政策, 二是中觀層面的扶貧開發政策, 三是微觀層面的社會保障政策[18]。這三個層次在內容構成、政策目標、針對人群、功能性質上具有差異性, 不盡相同, 但又相互補充。
1. 機制重塑的農村反貧困經濟發展政策
經濟發展政策指的是一切有助於提升經濟發展程度的政策的總和, 是宏觀層面上的貧困治理。經濟基礎決定上層建築, 國家或地區經濟的發展能夠為反貧困提供良好的物質基礎和社會環境, 是緩解貧困和消除貧困的基礎, 是農村反貧困得以實現的前提。我國農村經濟真正得以發展, 是在改革開放以後, 大致經歷了以下幾個事件節點:農村土地制度改革, 農村經濟體制的改革, 農業稅收 (費) 改革, 農業供給側結構性改革。在這些政策 (詳見表1) 支持和引導下的農村制度改革在當時都極大地解放了農村的生產力, 大大促進了農村經濟的活力。
表1 中國農村經濟發展的主要政策
注:資料來源於中華人民共和國中央人民政府網。
2. 能力建設和環境建設為重點的扶貧開發政策
扶貧開發政策即指幫助農村貧困地區 (尤其是老少邊窮地區、集中連片特困地區) 和農村貧困人口發展生產的政策的總和, 涉及經濟、社會、文化、教育等各個方面, 是中觀層面上的貧困治理。人們總是習慣將貧困與物質資源的匱乏聯繫在一起, 認為物質資源豐富了, 貧困問題就會自動得到解決。但是, 一些國家和地區的經濟、物質水平已經達到一定的高度, 貧困現象卻依然突出, 證明了僅靠外部環境的變化無法完全實現脫貧。所以反貧困不能僅僅依靠經濟發展政策, 還要重點關注以能力建設和環境建設為重點的扶貧開發政策。在外部經濟發展所帶來的正向效應仍無法解決貧困問題的情況下, 自1979-2018年, 國務院先後制定並頒佈了五個扶貧開發領域的綱領性文件 (詳見表2) 。除去這五個綱領性文件, 各部門所頒佈的涉及反貧困的法律、法規、部門規章等多達289項, 例如《國務院關於進一步推進西部大開發的若干意見》 (2004年) 、《國家貧困地區教育發展規劃 (2014-2020年) 》 (2014年) , 涉及教育、交通、就業、金融等各個方面[19]。
表2 中國農村扶貧開發政策綱領性文件
注:資料來源於中華人民共和國中央人民政府網。
3. 補缺性的社會保障政策
社會保障政策指的是國家或政府出於社會公平的目的, 對國民收入進行強制性的再分配, 向全體社會成員所提供的用於滿足基本生活需求的物質層面的幫助, 針對缺少勞動能力或無法依靠自身能力獲取基本生活或參加市場競爭的人提供基本保障, 是微觀層面上的貧困治理。參照制度劃分的標準, 可以將其分為社會保險政策、社會救助政策、社會福利政策三大類型。在三個子政策中, 以社會保險政策為基礎, 社會救助政策為主體, 社會福利政策為補充, 共同構成中國農村反貧困政策的微觀層次。
社會保險政策和社會福利政策的作用為預防貧困, 社會救助政策的作用為消除貧困。具體來看, 國家在農村地區建立養老保險和醫療保險, 分散人們年老和疾病時面臨的風險, 避免因老致貧和因病致貧;社會救助政策介入是為貧困群體提供基本的生活保障;社會福利政策是對社會保險政策和社會救助政策反貧困成果的鞏固和昇華, 通過養老、醫療、教育等各項福利的發放, 鞏固反貧困成果的同時, 提升人們獨立於社會的能力, 以及提升人們的生活水平。
我國農村真正意義上建立起社會保障制度, 應該是進入21世紀以後新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度和新型農村養老保險制度的建立, 政府對農民基本生活保障程度提升的同時, 社會保障政策在反貧困過程中的作用也越來越重要 (詳見表3) 。
4. 層次分明的中國農村反貧困政策體系
無論是經濟發展政策, 扶貧開發政策, 還是社會保障政策, 在中國農村反貧困政策體系中都有著不同的定位、內容構成、政策目標、針對人群和功能性質 (詳見表4) , 三類政策在農村貧困治理過程中各盡其職, 各盡其責。
表3 貧困治理視野下的社會保障政策
注:資料來源於中華人民共和國中央人民政府網。
表4 多層次的中國農村反貧困政策體系
首先, 這三個層次在內容構成上具有差異性。在貧困治理的背景下, 農村的經濟發展政策主要包括土地政策、農產品價格政策、農產品流通政策、就業政策、稅收政策等一系列有利於刺激並促進農村經濟發展的政策。扶貧開發政策涉及的面較廣, 主要致力於能力建設和環境建設。從表2可知, 在扶貧領域有五個綱領性文件, 這五個文件都體現了開發式扶貧在反貧困中的重要作用。同時, 自2013年提出“精準扶貧”這一概念更是對扶貧開發、脫貧攻堅的進一步深入。社會保障政策中的社會保險、社會救助和社會福利政策在貧困治理過程中都發揮著重要作用, 預防、消除和鞏固, 是三個不可或缺的環節。三個層次之間在內容構成上的這種差異性, 相互補充、相互促進, 實現了農村反貧困政策的全覆蓋。
其次, 這三個層次在政策目標上具有差異性。經濟發展政策旨在通過對生產力與生產要素之間進行調整, 以解放農村生產力, 促進動力, 激發活力, 提升農村經濟發展水平和農民收入水平, 為反貧困工作的實施提供堅實的物質基礎和良好的社會環境。扶貧開發政策則側重於環境建設和能力建設, 根據增權或倡導理論的觀點, 可以通過專業訓練、技能鍛鍊、心理強化等諸多方法, 增強弱勢群體謀生並自立於社會的能力。因為個人的能力亦可以視為個人的權利, 是其與社會進行交易的權利。所以, 扶貧開發政策在其中的作用就是通過增強弱勢群體在教育、就業、交通、社會信息等方面的技能來增強他們自立於社會的能力。社會保障政策則通過社會保險、社會救助、社會福利政策三管齊下, 保證人們的基本生活。這三個層次在政策目標之間具有差異性, 但正是由於這種差異性, 使得反貧困政策能夠更好地發揮效用。
再次, 這三個層次在針對人群上具有差異性。內容目標的不同決定了其針對人群上的差異性。宏觀層面的經濟發展政策針對的是由於整體性資源缺乏導致發展滯後的農村地區, 針對的是整體農村和全部農民;中觀層面的扶貧開發政策針對的是因缺乏能力、機會等資源造成貧困的貧困區域和貧困群體;微觀層面的社會保障政策針對的是因缺少勞動能力陷入貧困的人。正是由於三個層次在針對人群上的這種差異性, 構成了農村反貧困政策覆蓋的全部對象, 實現“應扶盡扶”。
最後, 這三個層次在功能性質上具有差異性, 具體表現為“造血”和“輸血”功能性質上的差異。從政策內容上看, 經濟發展政策與扶貧開發政策都屬於“造血式”扶貧。社會保障政策屬於“輸血式”扶貧。正是由於三個層次在功能性質上的這種差異性, 使得中國農村反貧困政策具有生機和活力。
簡言之, 中國農村反貧困政策的三個層次, 亦是中國農村反貧困政策的三條路徑。經濟發展是反貧困的重要前提和基礎, 扶貧開發是解決貧困問題的長期手段, 社會保障是解決貧困問題的短期措施。
三、中國農村反貧困政策的歷史變遷
對中國農村反貧困政策在縱向上進行劃分, 將其分為:“社會救濟”階段 (1949-1977年) 、“制度改革推動扶貧”階段 (1978-1985年) 、“扶貧規範化、專門化”階段 (1986-1993年) 、“開發式扶貧”階段 (1994-2012年) 、“精準扶貧”和“脫貧攻堅”階段 (2013年至今) 這五個階段, 在對其歷史進行梳理的過程中, 發現政策演變的軌跡。本文在進行階段劃分時, 參照政府和學術界大部分學者的階段劃分方法, 以時間節點為劃分依據。需要作出說明的是, 本文認為自1994年我國頒佈《國家八七扶貧攻堅計劃》 (1994-2000年) 到2013年提出並實施精準扶貧、精準脫貧戰略以來, 所出臺的政策和採取的措施, 均可看作是開發式扶貧。因此不同於以往將此段時間 (1994-2010年) 劃分為兩個階段的做法:即扶貧攻堅階段和新階段扶貧開發階段 (或全面綜合扶貧開發階段) , 而是將其歸為一個階段:即“開發式扶貧”階段。
1. 第一階段:“社會救濟”階段 (1949-1977年)
建國初期我國農村、農業發展水平低下, 這一時期我們國家借鑑蘇聯, 實行的是國家保障型社會保障制度, 也就是國家—單位保障制, 在剩餘型福利思想的影響下, 政府通過帶有救濟性質的措施對生活困難群體進行補貼, 提供暫時性和補償性的救助, 是對“不幸者的慈善”, 故將這一時期概括為“社會救濟”階段, 側重點為社會保障政策。
1954年頒佈的新中國第一部憲法中提及“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候, 有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業, 並且逐步擴大這些設施, 以保證勞動者享受這種權利。”[20]這一條也成為這一時期農村社會保障工作的綱領性文件和指示, 其後通過《1956-1957年全國農業發展綱要》《高級農業生產合作社示範章程》《關於人民公社若干問題的決議》等文件, 落實了農村五保政策以及初級的農村合作醫療制度。
計劃經濟時期我國發展的基本方針是:農村補貼城市, 農業補貼工業。人民公社化運動、“大躍進”運動將人們關注的重點轉向工業, 降低了人們對農業生產的積極性, 農村大量土地閒置和荒廢, 糧食生產不足, 再加上自然災害和“文化大革命”的影響, 中國農村在改革開放前存在大量貧困人口。按照當時的貧困標準, 農村貧困人口為2.5億人, 貧困發生率為30.7%;按照2010年的貧困標準, 1978年我國農村貧困人口則為7.7億人, 貧困發生率為97.5%[2]。
2. 第二階段:“制度改革推動扶貧”階段 (1978-1985年)
這一階段, 政府關注並重視改革開放前遺留下來的大量農村貧困區域和貧困人口問題, 對農村各個方面的制度進行改革, 拉開了真正意義上的農村“反貧困”的大幕, 故將這一時期概括為“制度改革推動扶貧”階段, 側重點為經濟發展政策。
在經濟發展方面, 從表1可以看出, 首先是對土地制度進行改革, 實行家庭聯產承包經營制度, 將生產力從土地上解放出來;其次是對農村經濟體制進行改革, 包括農產品價格制度改革、農產品統派統購制度改革, 賦予農民自主的生產和經營權;以及之後的鄉鎮企業改革和國有企業改革, 大量鄉鎮企業興起, 釋放出大量的就業機會, 廣大農村農民離開土地, 轉而進入企業工作, 收入渠道擴大, 收入水平提高。
但是國家同時也意識到了某些區域在經濟發展方面存在的“老”“大”“難”問題, 將扶貧開發工作提上日程是現實的需要, 也是未來發展的選擇。自此, 開啟了我國扶貧開發的進程。例如:在1983年進行了“三西農業專項建設”2, 針對貧困突出的三個地區, 建立專門的機構, 政府財政劃撥專門的資金, 此項建設在一定程度上可以被看作“扶貧開發”。但整體而言, 國家在扶貧開發方面, 沒有專門的機構, 沒有專門的資金, 也沒有專門的管理制度。
在社會保障方面, 這一時期的農村社會保險政策、社會救助政策、社會福利政策無重大改革, 是前一時期政策的延續。
這一時期的扶貧工作由政府主導, 社會參與較少, 是農村制度變革推動農村經濟發展, 在外部環境的作用下實現農村的減貧。雖然在體制變革以及改革開放政策推動下, 中國絕大多數農村地區的經濟獲得了發展, 按照1978年的貧困標準, 1985年的農村貧困人口為1.2億人, 貧困發生率為14.8%[2]。但仍然有一些地區因為經濟、社會、歷史、地理等因素的影響發展相對滯後, 地區間的發展差異日漸顯現並逐漸拉大。根據人均農村社會總產值在各地區分佈的基尼係數:1983年為0.275, 1984年為0.297, 1985年為0.317, 1986年為0.316, 1987年為0.342[21]。由此可見當時中國農村的發展是極為不平衡的。
3. 第三階段:“扶貧規範化、專門化”階段 (1986-1993年)
鑑於區域之間發展的不均衡, 仍有一些區域的農村處於極度貧困的狀況或者貧困緩解程度較差, 1986年國家從中央到地方建立了專門的經濟開發領導小組 (1993年更名為國務院扶貧開發領導小組辦公室) , 以此為標誌, 農村反貧困逐漸進入規範化和專門化的階段。
這一階段政府進行了大規模有組織的扶貧開發, 注重改善貧困地區的教育、科技、文化等多方面的落後狀況, 開始注重環境建設和能力培養。例如在1986年, 國家科委提出利用科學技術來改革貧困地區的經濟發展模式;1989年團中央、中國青少年發展基金會發起以救助農村貧困地區失學少年兒童為目的的“希望工程”, 改善貧困地區的教育條件, 促進基礎教育的發展。
在社會保障方面, 養老保險政策有了較大變化。1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》中提出“以縣為基本單位開展農村養老保險, 堅持資金個人繳納為主, 集體補助為輔, 國家政策予以扶持的原則, 實行個人賬戶、基金預籌和儲備積累的模式。”[22]這是農村養老保險政策的一大進步, 是新型農村養老保險政策的雛形, 與過去自我儲蓄的“老農保”不同, 籌資渠道的增加一方面分散了風險, 另一方面也使得制度的穩定性得以增強, 緩解老年風險以及對老年人“保駕護航”的能力持續提升。
隨著農村改革的不斷深化, 農村貧困人口逐漸減少, 到了1993年末, 農村貧困人口數量由1986年的1.3億人下降為8 000萬人, 貧困發生率由15.5%下降到了8.72%[23]。隨之而來的是致貧原因的多樣化, 貧困人口分佈的區域性特徵。自然條件惡劣, 基礎設施薄弱的中西部地區尤其是少數民族地區的貧困人口分佈較為密集, 這些地區所顯示出的特點是貧困程度深、脫貧難度大、返貧率高等[24]。
4. 第四階段:“開發式扶貧”階段 (1994-2012年)
針對致貧原因的多樣化, 以及中西部地區和少數民族地區貧困程度深的現實, 1994年3月, 國家頒佈《國家八七扶貧攻堅計劃》 (1994-2000年) , 這是我國曆史上第一部關於扶貧開發的綱領性文件, 自此農村反貧困進入“開發式扶貧”的階段。這一時期我國先後頒佈了扶貧開發領域的三個綱領性文件。
《國家八七扶貧攻堅計劃》 (1994-2000年) 指出, 力爭用7年左右的時間, 基本解決全國農村8 000萬貧困人口的溫飽問題, 並提出扶貧開發的七大主要形式, 在農村經濟、基礎設施、教育科技文化衛生等各方面進行扶貧, 以及通過建立社會主義市場經濟體制來加強扶貧開發工作任務的實施[6], 同時農村反貧困的機制由政府負責、救濟式扶貧轉變為政府與社會相結合、救濟式扶貧與開發式扶貧相結合的“內外造血式”扶貧。這一計劃的頒佈, 標誌著中國的扶貧開發進入扶貧攻堅階段。這一計劃的實施, 在1994-2000年的7年間, 中國農村的貧困人口從8 000萬下降到3 000萬, 貧困發生率也由8.72%下降到3.00%, 中國農村貧困人口的溫飽問題基本得以解決[25]。
2001年, 中央政府頒佈《中國農村扶貧開發綱要 (2001-2010年) 》, 堅持開發式扶貧的方針, 堅持綜合開發、全面發展, 將扶貧開發的重點集中在老少邊窮地區和集中連片貧困地區, 瞄準機制從“縣”進一步縮小到“鄉村”;同時一改過去的由政府主導的機制, 主張倡導全社會共同參與[7]。社會力量在扶貧領域的角色越來越重要, 扶貧不僅僅是政府的責任。農村反貧困的目的不再是解決溫飽問題, 而是將目標轉向提高貧困人口的能力, 縮小地區群體間的差距, 實現共同富裕。2006年對於中國農村是不平凡的一年, 取消徵收多年的農村農業稅, 一方面減輕廣大農民的負擔, 能夠將資金投向更多的領域, 另一方面原先的農村稅制是在城鄉二元結構的背景下設立的, 造成了城鄉發展的不均衡, 取消農業稅有利於縮小城鄉發展之間的不均衡。同年發佈的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出要深化農村金融體制改革, 建立健全農村金融體系[26]。在社會保障方面, 2002年建立新型農村合作醫療制度, 2007年全面實施最低生活保障制度, 2009年建立新型農村養老保險制度, 建成了保障農村居民基本生活的“安全網”, 也奠定了當今農村社會保障制度的基本格局, 同時也是反貧困政策中社會保障層面的主體內容, 為老年人、生病的人、缺乏勞動能力的人都提供了風險分散機制和基本生活保障。到2010年底, 按照2008年國家貧困標準, 我國農村貧困人口數量為2 688萬人, 貧困發生率為2.8%;按照2010年國家貧困標準, 我國農村貧困人口數量為1.6億人, 貧困發生率為17.2%, 脫貧取得重大進展[2]。2011年, 政府頒佈《中國農村扶貧開發綱要 (2011-2020年) 》, 指出我國扶貧開發“已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段”[8]。在此基礎上, 2015年中央農村工作會議上首次提出了農業供給側結構性改革, 提高農業供給體系的質量和效率。到2012年底, 在2010年國家貧困標準下, 我國農村貧困人口為9 800多萬人, 貧困發生率為10.2%[2]。
5. 第五階段:“精準扶貧”和“脫貧攻堅”階段 (2013年至今)
隨著改革開放的不斷深入和農村反貧困工作的不斷推進, 我國扶貧開發已經到了“啃硬骨頭”的階段, 其突出問題是沒有建立真正的瞄準貧困戶的幫助機制, 同時還存在著不同程度的“大水漫灌”式的扶貧。針對這個問題, 2013年11月, 首次提出“精準扶貧”的重要理念, 為新時期農村反貧困工作指明瞭方向。2014年1月, 國務院發佈《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》, 明確提出“精準扶貧”的工作機制, 健全乾部駐村幫扶機制, 改進貧困考核機制和資金管理體制, 創新社會的參與機制, 集中力量解決存在的突出問題[27]。在精準扶貧的過程中, 首先做好建檔立卡工作, 實現瞄準對象的精準。同時積極推進“五個一批”工程, “發展生產脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。”與“五個一批”工程相對應, 2014年10月, 國務院頒佈《關於全面建立臨時救助制度的通知》, 建立臨時救助制度, 解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難, 進一步發揮社會救助“救急難、託底線、可持續”的作用[28]。與此同時, 還將新型農村養老保險制度與城鎮居民養老保險制度並軌, 新型農村合作醫療制度與城鎮居民基本醫療制度並軌, 縮小城鄉差距, 讓農村農民與社區居民在養老、醫療方面享有同等的資源和機會。2015年, 《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》頒佈, 提出要切實解決好思想認識不到位、體制機制不健全、工作措施不落實等突出問題[29], 是指導當前和今後農村脫貧工作的重要綱領性文件, 針對扶貧過程中出現的具體問題, 在扶貧機制體制建設的制度化方面提出了更為嚴格的要求。在十九大報告中, 提出“鄉村振興”的戰略, 按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求, 加快推進農業農村現代化[30]。2016年《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“智慧農業”的概念, 推進農業現代化建設[31], 致力於農村脫貧致富和縮小城鄉發展差距。2016年底, 農村居民可支配收入名義增速和實際增速分別快於城鎮居民0.4和0.6個百分點, 城鄉居民差距逐漸縮小[2]。根據新華社的報道, 到2017年底, 全國農村貧困人口為3 046萬人, 貧困發生率為3.1%。
通過上述政策梳理, 至少可以得出以下幾點發現:
首先, 可以看出我國農村反貧困政策的制定和實施都以提高人民收入, 改善人民生活, 實現共同富裕為宗旨。實現共同富裕是社會主義的本質要求, 從改革開放至今, 政府所制定的各項反貧困政策都圍繞著這一主題。無論是農村土地制度的改革, 農村經濟制度的改革, 還是設立專門的扶貧機構, 頒佈綱領性文件, 或是對養老、醫療、最低生活保障制度的不斷完善, 政策制定者的出發點和落腳點都是為了在發展經濟的同時能夠兼顧公平與效率, 內部與外部聯動, 促進共同富裕的實現。
其次, 可以發現我國農村反貧困政策的制定和實施都與我國貧困程度、貧困範圍、貧困趨勢等相關聯, 層層演進, 循序漸進。在社會成員普遍貧困時, 側重於農村經濟發展政策, 對農村經濟制度進行改革, 通過外部整體環境的積極變化, 消除農村社會中存在的貧困現象。當貧困趨勢從社會成員普遍貧困到貧富差距逐漸拉大時, 黨和政府將視野逐漸縮小, 聚焦到那些由於地理、歷史、民族等因素而難以脫貧的地區和群體, 針對這些區域和群體設立專門的機構, 提出專門的措施和對策。當貧困性質從絕對貧困為主到相對貧困為主時, 政府反貧困的重點不再僅僅是經濟層面, 而是擴展到政治、文化、教育、社會生活等多方面。當從暫時性貧困到持續性貧困時, 將反貧困的重點放到能力建設上來, 一方面是在教育上下功夫, 避免貧困的代際傳遞, 另一方面對個人技能加強培訓, 避免“返貧困”。當從個體歸因性貧困觀到社會歸因性貧困觀時, 社會成員普遍扭轉了貧困是由於個體原因造成的觀念, 認為社會因素也會造成個體間的貧困, 社會保障政策應運而生, 通過國家、社會、個人三方面的力量共同承擔風險, 並對那些陷入貧困的群體進行保障。貧困政策的制定和完善不是一蹴而就的, 減貧成果的取得也是日積月累的。建國初期農村貧困發生率在95%以上, 1978年農村非貧困人口數為3%, 2017年底農村貧困人口數為3%, 實現了兩個3%的對調。能夠取得如此巨大成就與政策設計的科學性、合理性密不可分。
最後, 可以發現我國農村反貧困政策的制定和實施體現了從解決絕對貧困為主到解決相對貧困為主的政策目標。在“社會救濟”階段和“制度改革推動扶貧”階段, 其任務都是解放和發展生產力, 刺激經濟增長, 包括在《國家八七扶貧攻堅計劃》 (1994-2000年) 中, 提出要解決8 000萬貧困人口的溫飽問題[6], 都是以解決絕對貧困問題為主。進入21世紀以來, 在國家綜合國力不斷提升, 農村發展不斷加快的基礎上, 農村反貧困逐漸向解決相對貧困問題轉變。在《中國農村扶貧開發綱要》 (2001-2010年) 中, 提出要提高貧困人口的生活質量和綜合素質, 加強農村基礎設施建設, 改善生態環境[7]。在《中國農村扶貧開發綱要》 (2011-2020年) 中, 進一步提出要扭轉目前差距擴大的趨勢[8]。從解決溫飽到縮小城鄉差距, 這中間不僅有量的積累, 更有質的飛躍, 更能體現黨和政府在農村反貧困工作中取得的重大成就。
四、結語
通過對中國農村反貧困政策進行梳理, 我們可以發現, 政府在反貧困政策設計上選擇了三個層次, 同時也是三條路徑———宏觀層面的經濟發展政策、中觀層面的扶貧開發政策和微觀層面的社會保障政策, 實現了貧困治理的多層次、多類型、多內容, 體現了中國政府貧困治理頂層設計的科學性;在農村反貧困政策的歷史演進中, 不僅將實現共同富裕這一目標貫穿反貧困的全過程, 而且存在不同階段解決不同的中心問題的選擇性最優。
中國農村反貧困治理在取得重大成就的同時仍然不能忘記面臨的艱鉅挑戰, 不僅要在2020年以前實現絕對貧困人口的全部脫貧, 更面臨著2020年以後規模更為龐大、脫貧難度更大的相對貧困群體的脫貧問題以及如何扭轉目前不同區域、不同群體之間貧富差距過大的問題。中國農村反貧困政策仍需繼續優化和完善。
首先, 從中國農村反貧困政策的政策路徑來看, 理論上反貧困政策具有互有差異但又在內容、定位、功能等方面相互補充的三個層次, 但是在反貧困政策具體實施的過程中, 三者之間的界限並不是絕對的, 而是相互包含、互為依存的關係, 這將導致不同層次之間可能存在“越位、缺位、錯位”的現象, 例如地方政府為了完成在2020年之前實現絕對貧困人口全部脫貧的目標, 在扶貧過程中將其他領域中的資源全部用於扶貧領域。因此, 如何優化政策體系, 如何整合扶貧領域的資源, 是一個值得探討的問題。
其次, 從中國農村反貧困政策的歷史變遷來看, 政策目標從解決絕對貧困為主到解決相對貧困為主, 一方面體現了反貧困政策的不斷優化和與時俱進, 另一方面也體現了我國反貧困所取得的重大成果。但是, 中國農村貧困的基本特徵為經濟貧困與環境貧困共存、經濟貧困與文化貧困共存、返貧現象嚴重[23]。反貧困事業最終能否取得成功, 取得多大的成功, 僅依靠政府和社會是遠遠不夠的, 還依賴於貧困群體自身的脫貧意願。目前, 消極、“等、靠、要”的思想存在於部分貧困群體當中, 自身脫貧意願不強, 寄希望於政府和社會的幫助。因此, 反貧困的政策目標從解決絕對貧困為主到解決相對貧困為主再到解決返貧困問題為主, 則是現實的需求。
基金： 國家社會科學基金項目“新型城鎮化進程中的農民利益訴求型態及其治理機制研究” (15ASH011)
來源：華中農業大學學報(社會科學版)2019年03期
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