二 建立社會保障體系
清代是災荒發生較為頻繁的時期。常平倉在清代社會保障體系中佔有尤為重要的地位，承擔著穩定物價和賑濟災民的重要作用。由省會至府州縣，俱建常平倉。如嘉慶六年（1801），清仁宗就上諭“
各省州縣設立常平倉，存貯谷石，定有額數。原以備本處水旱偏災，平糶賑濟之用，若倉儲充實，取之裕如”。渝東南諸土司改流之後，建立常平倉也提上了議事日程。雍正十三年（1735）黃廷桂奏言“酉陽州向無倉儲，今既設官敷治，積貯誠為首務，應請於新設二州縣各貯倉鬥谷四千石，動支正項陸續採買，責成該管有司加謹收貯，照例出陳易新，如有虧缺，嚴參究追”。由上可知，土司時期酉陽並無倉儲，改流之後，黃廷桂認為“積貯誠為首務”，由此提議在酉陽州、秀山縣內設常平倉，各貯藏鬥谷四千石，以正項採買，倉儲數量以及採買銀兩都需造冊報送中央查核。對此戶部同意了黃廷桂的建議，“應如該督所請於新設二州縣各貯倉鬥谷四千石，在於司庫地糧銀內動支採買，統俟陸續採買事竣，取具倉收造冊送部核銷。其動支過銀兩造入該年地糧奏銷冊內，具題查核”。但是在倉谷的採買過程中並不順利，四川巡撫碩色奏：酉陽州暨秀山縣，皆地近苗疆，山多田少，產稻有限，且不通舟楫。當豐稔之年米價猶倍於他邑，若照部價，每石三錢實難購買，似應因地制宜，稻粟兼貯，照從前松潘等處採買之例，照依時價分限三年買足，據實報銷，如有捏報，即行揭參 。
由於酉陽地區地處山區，山多田少，土地相對貧瘠，稻米產量較少，即便是豐收之年米價也“倍於他邑”，因此如果按照朝廷所定每石三錢的採買價，實難購買。因此碩色提議：“稻粟兼貯”以緩解“產稻有限”所帶來的壓力；根據川西松潘等處採買之例按照時價採買穀物，分三年買足。戶部最終同意了碩色的請求，“應如該撫碩色所議，準其稻粟兼貯，所需價值俱照時價採買，以乾隆三年（1738）為始，分限三年於秋收價平之時及時買足”。雖然酉陽等五土司改土歸流之後，酉陽州與秀山縣已成為朝廷的經制州縣，但是其相對封閉、惡劣的自然環境使得其在常平倉制度的建設上難以和四川其他州縣整齊劃一，對此朝廷採取了“稻粟兼貯”、“依時價採買”的方法建立兩地的倉儲，這種因地制宜，酌情通融處理方式體現出朝廷在治理民族地區政策的靈活性，為朝廷在該地進行直接的有效統治奠定了很好的基礎。
關於石砫廳建立常平倉的提議，檔案史料中亦有詳細的記載。乾隆三十二年（1767）二月，四川總督阿爾泰奏：
石砫自改土歸流以來，夷民向化，戶口日繁，該廳地處山鄉，一切民食惟恃本地所產，不能仰藉鄰封，應請酌貯谷六千石，以備不虞。查向例每谷四百石，需倉一間，今議貯六千石，應建倉十五間。每倉一間估需工料銀一十三兩八錢一分五釐，共需銀二百七兩二錢二分五釐，應請在於司庫雜稅項下動支興建，工竣之日據實造冊請銷。所需採買谷價，應俟建倉完日查明本地時價核實造報，統與雜稅項下動支辦理……應如該督所題，準其照數買貯以備不虞，所需採買谷價亦準其在司庫雜稅項下動給。
由此可見，石砫廳雖於乾隆二十六年（1761）設置，但是地方官卻在乾隆三十二年（1767）才將常平倉的籌建提上日程，這或許是因為石砫廳改土歸流之初，人戶相對較少，官府認為尚不急需常平倉。但是隨著當地“戶口日繁”，且加之當地地處山區，交通不便，一切糧食只能仰賴本地，一旦遇到災荒、戰亂，倉儲不濟，後果可想而知，因此當地官府請求建倉貯谷六千石，建倉十五間，並得到戶部的認可。
除了常平倉以外，養濟院也承擔社會救濟的重要職能。養濟院的功能主要在於收養貧民中的孤老殘病人員。這些人在經濟上十分窘迫，加之孤苦無依，如無政府的救濟實在難以生存。1酉陽、秀山諸土司改流之後，派駐當地的官員亦開始在此地建設養濟院以收養孤貧，酉陽州的養濟院於“嘉慶十六年知州章凱建”，秀山縣養濟院於“乾隆二年知縣夏景馥建院舍”。兩者在建造時間上相差甚大，原因可能有二：第一，根據正德《四川志》的記載，早在明朝年間邑梅司長官楊金奉就曾建廣濟堂，賑濟饑民。這說明秀山縣早在土司時期就有相應的慈善機構和賑濟傳統，由此作為流官，需要順應民情和之前的慈善救濟傳統。第二，養濟院的建設在地方官政績各指標中不佔重要位置，因此不同地方官對此的重視程度會有所差異。至於養濟院的運作，據光緒《欽定大清會典事例》記載“（乾隆二年）題準：四川省孤貧口糧每名歲支谷七石二斗、布冬衣一件、棉一斤、共折銀二兩四錢九分，每日止得銀六釐零，難免飢寒。應照江南安慶等屬議定之例每名歲給銀三兩六錢，遇閏加增，小建扣除，在地丁銀內動支 ”。那麼酉陽州養濟院的運作是否符合朝廷的要求呢？嘉慶十八年（1813）四川總督常明奏稱：
酉陽直隸州知州章凱申稱，竊照鰥寡孤獨及殘廢貧窮無依靠之人，例應收養。該州自乾隆元年改土歸流，一切定有章程，惟養濟院並未建設。州屬山多田少，近來生齒日繁，鰥寡孤獨及殘廢貧窮無依靠之人，所在皆有自應□恤收養。該州與同城文武公捐銀兩，於城內建設養濟院一所，共瓦屋五間，已收養孤貧三十七名口□每名各給腰牌一面，每名每日給予口糧一分，扣除小建，遇閏加增，所需口糧該州自行捐給。惟此係經久之舉，非一時一任之事，誠恐日後逐年捐給，難乎為繼。且查秀山縣與該州同系改土歸流，該縣每年孤貧口糧在於地丁內開銷，該州建設收養孤貧口糧銀兩應詳請具題，照例於地丁銀內動支，以垂久遠，以資收養，推廣皇仁。
由上可知，酉陽州的養濟院是由當地官員捐銀興建，收養孤貧人口數量為 37名。每個被收養人腰牌一面，每天發放口糧銀一分，扣除小建，遇閏加增，這些規則與朝廷的規則要求一致。而《秀山縣誌》亦載“秀山四十名，歲支口糧銀一百四十一兩六錢，遇閏增銀十二兩” 。這與朝廷規定的額度也基本一致。只不過在經費來源方面，秀山縣則依賴地丁銀運轉，這與乾隆二年（1737）朝廷的規定相符。而酉陽州養濟院的經費則源自捐款。之所以如此，或許是因為嘉慶十六年（1811）興建之時收到為數不少的捐款，尚能維持養濟院的運轉，加之動支地丁銀需要層層報批，因此地方官一開始並沒有試圖動用地丁銀。兩年之後，養濟院的經費逐漸減少，酉陽州知州章凱認為提出養濟院的運轉“非一時一任之事，誠恐日後逐年捐給難乎為繼”。因此請求動用地丁銀。常明的奏摺是否的得到批准，史無明載，不過考慮到以地丁銀作為四川各地養濟院經費來源乃朝廷所定章程，因此推測朝廷批准了常明的奏議。
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