作者：王軍輝 西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心、反貧困政策實驗室
《2019年新型城鎮化建設重點任務》（後簡稱《2019任務》）發佈後，輿論廣泛關注其在戶籍政策方面的放鬆，頗有點“天下苦戶籍制度久矣”的味道。但《2019任務》最為值得關注的是對城市空間的認識和後期城市發展重點方向的轉變。簡單來說，《2019任務》標誌著城市作為高效生產空間的崛起。
《說文解字》中，“城，以盛民也。…市，買賣所之也。…鎮，博壓也。”在中國歷史中，城市主要是作為政治之城、交易之城和軍事之城。而近代以來，大城市主要是因其在生產和消費方面的巨大優勢獲得越來越大的優勢，英國著名經濟學家馬歇爾提出經濟活動聚集會帶來專業化分工、共享基礎設施和知識外溢三方面的好處，諾貝爾獎得主克魯格曼在新經濟地理學中，認為經濟活動會因消費方面的貨幣外部性和運輸成本導致聚集，並具有較強的路徑依賴效應。這兩個主要的空間理論都認為城市規模會存在較大的規模報酬遞增，從而提升整體經濟體系的生產效率。國內學界近十幾年中，對資源的空間配置有較多研究，上海交通大學的陸銘教授在其《大國大城》中已經有較充分論述。
戶籍政策放鬆是前期城鎮化規劃的既定步驟
2014年3月16日發佈《2014國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》，並立即在2014年12月29日發佈《2014國家新型城鎮化綜合試點方案》，將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮）列為第一批國家新型城鎮化綜合試點地區，隨後在2015年11月和2016年11分別選定73個市鎮和111個市鎮進入試點，並在2018年4月發佈第一批試點經驗，第二批試點成果尚未公佈。
在《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》中，提出“以合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬－100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬－300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬－500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。”。2016年《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出“除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。”2018年《推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中，提出“中小城市和建制鎮要全面放開落戶限制。大城市對參加城鎮社保年限的要求不得超過5年，其中Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，有條件城市要進一步降低社保年限要求；Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重，鼓勵取消年度落戶數量限制”，《2019任務》中提出的“城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制。”只是按照2014年的新型城鎮化規劃在逐步推進。
城市空間長期主要被認定為居住空間
為了深入瞭解中央和政府對城鎮的認識，我們蒐集了“十一大”至今的黨的全國代表大會報告、1980-2019年間政府工作報告、1995年至今中央經濟工作會議和“十一五”至今的國民經濟和社會發展五年規劃，梳理其對城鎮化問題的論述，可以看出：
1980-1992年間，城鎮化問題沒有出現在政府工作報告中，尚沒有被重視。政府工作報告中提到城鎮或者城市問題時，大多是城鎮的收入、就業、住房等問題。
1993-2009年間，政府報告中開始出現發展小城鎮的提法，開始集中發展小城鎮，控制大城市規模。但重視程度尚低，對城鎮問題的關注仍然主要是收入、最低生活保障發放、工資發放、就業、住房、醫療衛生體制改革等領域。
2010-2013年間，政府工作報告開始出現“發展中小城市”的提法發展中小城市和小城鎮，但仍然強調要控制大城市規模。
2014-2018年間，政府工作報告中開始提倡發展中小城市和城市群。由於該期間仍然強調要控制大城市規模，所以城市群的概念實際上由多數中小城市組成的城市群。2018年雖然強調大中小城市和小城鎮要協調發展，但仍然沒有突出大城市的核心作用，只是強調增長極的帶動作用，同時沒有對增長極作出進一步的定義。
在“十一大”至今的黨的全國代表大會報告、1995年至今中央經濟工作會議和“十一五”至今的國民經濟和社會發展五年規劃中，我們都能看到與政府工作報告幾乎同步的論述。
從以上梳理，我們可以隱約感覺到政府對城鎮問題的認識轉變。1992年之前，政府工作報告對城鎮問題主要關注的城鎮居民的就業生活問題，城鎮是作為一個生活空間來對待，此時政府的主要工作是維護好城鎮居民的生活標準。1993年開始，長三角和珠三角鄉鎮經濟的崛起，政府開始鼓勵發展小城鎮，鼓勵農民就地非農化，併成為相當長一段時間的城鎮化主要方向。2010-2018年間開始把發展中小城市和小城鎮並舉，仍然希望農民能夠就近城鎮化,並希望中小城市和小城鎮擁有人口聚集能力和產業發展能力,這一目標會帶來基礎設施投資、產業發展政策、土地供應、財政轉移支付等一系列重大政策連鎖反應。但在考慮產業發展問題時，城鎮僅被認為是非農產業安置的場所，並沒有提到人口和產業聚集帶來的好處。
城市規模因人口和產業聚集帶來的聚集效應並沒有被強調，城鎮空間仍然主要是作為一個生活空間被社會所看待。
城市被認可為高效生產空間
2019年政府工作報告開始強調中心城市在城市群發展中的核心和帶動作用。同時，2019年年初發布的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》已經明確圍繞大城市發展都市圈，“以推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展為重點，培育發展一批現代化都市圈”。在這份指導意見中，統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業分工協作是被列為最重要的幾個任務，其意圖非常明顯，是把都市圈打造為以大城市為核心和引擎的高效生產空間。
《2019任務》中提出“超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區非核心功能，推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散。大城市要提高精細化管理水平，增強要素集聚、高端服務和科技創新能力，發揮規模效應和輻射帶動作用。中小城市發展要分類施策，都市圈內和潛力型中小城市要提高產業支撐能力、公共服務品質，促進人口就地就近城鎮化…”。《2019任務》已經明確提到大城市在“要素集聚、高端服務和科技創新”方面需要特別關注，並因此而具有“規模效應和輻射帶動作用”。
尤其值得重視的是，《2019任務》中首次在高層公開文件中提出“收縮型中小城市”的概念，並要求這類城市“瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維”。根據任澤平團隊的報告《中國人口大流動 3000縣全景呈現》，2000-2010年間，中國五六線城市人口持續淨流出。根據清華大學龍瀛的研究，2000-2010年間有180城市在人口淨流出。“收縮型中小城市”概念的提出，表明政府已經逐漸認可部分城市缺乏自我發展的能力，將會不可避免地萎縮下去，而不再要求其進一步吸納非農人口。
對於小城鎮，也不是要求其進一步通過吸納非農人口而發展壯大，而是“強化小城鎮基礎設施和公共服務補短板，提高服務鎮區居民和周邊農村的能力。”這是基於對我國將在一定時期內會存在大量的農村居民的認識的基礎上作出的政策調整，在發展都市圈的同時，要求小城鎮作為對留在農村的居民繼續做好公共服務工作，但不再對其人口和產業發展提出進一步要求。
結語
對城市作為生產空間的認可，對人口聚集帶來的規模效應的關注，這很可能成為下一步系列改革的基礎之一，也將為中國經濟發展繼續帶來改革紅利，為中國經濟發展提供新的動能。我們也期待未來戶籍政策會將迎來更大的放鬆。
為進一步完善都市圈的生產功能，《2019年任務》中已經提出了全方位的政策改革方向。但城市行政級別對城市規模體系的扭曲、劃分城市核心功能與非核心功能的必要性和標準並沒有得到解決。而從理論的角度來看，更為重要的是目前學術界仍然缺乏對城市群的分析框架，現有的城市和區域理論主要著眼於單個城市和整體城市體系的研究，對城市群內部的城市網絡的理論分析仍然非常缺乏，大量的城市群研究只停留在對現有城市群分佈和發展的刻畫上，這導致在建設城市群和都市圈時缺少理論上的引導，這是給學術界的挑戰和契機。
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