4月8日，國家發改委關於印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知公開發布（下稱《通知》）。《通知》提出了一系列放開、放鬆各類城市非戶籍人口落戶的標準和要求。這其中，地方政府的態度與意願，十分重要。
《中國經營報》記者獲悉，伴隨《通知》的下發，以鼓勵非戶籍人口在城鎮落戶的目標為核心，一整套與新增建設用地指標相關的鼓勵政策，有望全面落實。這其間既包括“新增建設用地規模與轉移落戶人口掛鉤”，也包括“探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用”。
由於中國實行最嚴格的耕地保護制度，地方政府發展經濟所需的建設用地指標，十分稀缺。“落戶城鎮”、“放鬆戶籍”所帶來的影響，除房地產之外，獲得更多的用地指標，將成為地方政府又一大沖動。
人地掛鉤
“人地掛鉤的用地政策，已經執行了一段時間，效果還不錯。”4月10日上午，東部某省自然資源廳的一位內部人士告訴記者，根據他掌握的情況，人地掛鉤政策，未來應該將進一步擴大執行面，全面落實。
他對此充滿信心，是因為4月8日國家發改委印發的《通知》。這份通知的核心要義，是根據不同城市規模的情況，鼓勵城鎮非戶籍居民在城鎮落戶。此前，中央政府曾經明確提出，要推動實現1億非戶籍人口在城市落戶為目標。
所謂人地掛鉤的用地政策，即是“新增建設用地規模與新增轉移落戶人口掛鉤”。由於中國執行最為嚴格的耕地保護制度，新增建設用地指標由中央主管部門根據土地利用總體規劃分解到每年，再逐級下發使用，這一政策工具，即是根據上一年度城市新增落戶人口的數量，專門安排新增建設用地指標，從而對地方政府起到鼓勵作用。
2016年，原國土資源部對《全國土地利用規劃（2006~2020）》（下稱《規劃》）進行了調整，調整後的《規劃》已經得到了國務院的批准。在這份調整後的《規劃》中，2015年~2020年全國新增建設用地總規模約3900萬畝。這成為未來5年新增建設用地的“紅線”。
記者瞭解到，在到2020年3900萬畝的新增建設用地總指標中，中央政府專門“留給”用於1億農業轉移人口落戶城鎮的指標，約有1200萬畝。按此比例計算，約佔到3900萬畝新增建設用地總指標的1/3。
“從這次發改委《通知》的內容看，力度更大了，所以，在新增建設用地指標管理中全面落實人地掛鉤政策，應該是沒有任何懸念的，因為在落戶問題上，地方政府的意願與積極性是十分重要的，新增建設用地指標的傾斜，就有這方面的鼓勵作用。”前述地方自然資源廳的內部人士表示。
增加權重
多位國土資源職能部門的人士都告訴記者，人地掛鉤政策的實質，分佈於兩個層面。第一個層面，是制定規劃指標時，城鎮人口人均使用土地的標準面積，這決定了人地掛鉤後，這部分新增建設用地總指標的面積數額；第二個層面，是權重問題，即根據什麼指標，確定按年度分解到地方的人地掛鉤指標。
“前者決定總數的多少，也就是總的蛋糕有多大；後者決定近期能有多少，也就是這個蛋糕，能夠切分出來的部分，就是這樣的關係。”一位中部地區某省國土資源職能部門的人士向記者解釋。
記者瞭解到，在第一個層面，標準已經有所調整。在2016年原國土資源部對土地利用總體規劃進行調整時，即已增加“人均建設用地面積”標準，同時，人均建設用地面積又按照城鎮居民和農村流動人口兩類不同屬性編制。
如果按照原有的標準劃分，實際上須依據農村流動人口的標準編制。根據農村流動人口的建設用地安排標準，農村流動人口通常只按城鎮人均建設用地標準的60%安排用地。不過， 原國土資源部此前針對農村轉移人口落戶城鎮，採用了進城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮建設用地的標準。從而做大了整個“蛋糕”。
“從現在的精神看，就是在安排各地區城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重，這一點，應該沒有什麼懸念了。”前述東部地區某省自然資源廳的人士告訴記者。
他認為，這意味著指揮棒的導向更加明顯，就是鼓勵地方政府儘快增加非城鎮戶籍的居民，在城鎮落戶。“此前，上一年度的落戶情況就是比較重要的，但現在要進一步增加上一年度落戶數的權重，這樣的用意已經十分明顯了。”
鼓勵地方
記者瞭解到，自然資源部此前已經對全國各主要城市建設用地集約節約利用的情況連續開展了評估，這其中，即包括單位GDP地耗、單位固投地耗等多項指標。其時，自然資源部是希望建立參照人口增速、地耗指標的差別化“人地掛鉤”政策工具。而這一切的核心目的，還是為了鼓勵地方政府。
截至目前，這項評估工作，現在已形成包括2015年度區域初始評價、2016年度區域更新評價、2017年度區域更新評價在內的3輪評價成果，評價時點為評價年度上一年年底。評價以城市為單元，以各參評城市行政轄區範圍內的全部建設用地為評價對象，評價範圍覆蓋了全國31個省(區、市)及新疆生產建設兵團的560餘個城市。
根據記者掌握的情況，在土地層面，對地方政府的“鼓勵”恐怕還不只於此。目前，可以確定的是，中央有關部門已經開始考慮探索“落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用”的政策工具。
一些地方基層國土職能部門的人士向記者解釋，農村人口進城落戶之後，原農村的戶籍也隨之遷走，按照現有宅基地等管理的政策，戶籍不在農村集體經濟組織，便不享有宅基地。對其原有的宅基地，就可以進行復墾和騰退。在原有制度中，這些復墾騰退可以換取相應的土地指標，但在現行規定下，是由原籍所在地使用這些土地指標。
如今，中央有關部門考慮的“探索”，即是在貧困人口範圍內，其復墾或者騰退出獲得的土地指標，由其遷入的城市使用，“也就是‘帶著指標來’，如果這樣的人口落戶越多，就能給輸入地的地方政府，帶來更多的土地指標，因此，這也是一種鼓勵。”前述東部地區自然資源廳的人士表示。
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