2014年3月18日，習近平同志在蘭考縣委常委擴大會議上的講話中，意味深長地提到著名的“塔西佗陷阱”。他說，古羅馬歷史學家塔西佗提出了一個理論，說當公權力失去公信力時，無論發表什麼言論、無論做什麼事，社會都會給予負面評價，人們不信任政府、不支持政府，從而引發一系列信任危機和社會群體性突發事件等。“我們當然沒有走到這一步，但存在的問題也不可謂不嚴重”，“如果真的到了那一天，就會危及黨的執政基礎和執政地位”。
一、何為公信力？何為塔西佗陷阱？
“公信力是使公眾信任的力量”，這是《現代漢語詞典》的解釋。筆者認為，這裡的“公”，是公共權力、公共部門，也可以解釋為公眾；這裡的“信”，是信用、信任的意思；這裡的“力”，是指能力、影響力。三個字連在一起，公信力就是指公權力部門獲得公眾信任的能力。一般來說，一提到公信力，往往是指政府的公信力，即行使公權力的政府或政府部門及其公職人員，有的時候也特指政黨特別是執政黨的公信力。不管是政府的公信力，還是政黨的公信力，都是公共權威和公共權力的可信任、被認可的力度。
在實際的政治運作過程中，政黨、政府一頭連著公眾，一頭連著權力。公眾通過各種方式選舉產生執政黨和政府，執政黨和政府執掌或者運行權力。因此，在這個意義上說，公信力反映的是公眾對公權力部門或者掌握公權力的政黨、國家公職人員的一種信任關係，是黨和政府與廣大人民群眾在長期互動過程中形成的一種單向的特定關係，即黨委和政府的言行在老百姓眼裡值不值得信任。由此可以看出，信任是公信力的基礎和核心。對於一個國家、一個政黨、一個政府來說，公信力的意義重大。沒有公信力，就意味著得不到公眾的信任和支持、黨的執政與政府的行政就失去了正當性、合法性和可持續性。習近平總書記在《之江新語》中指出：“企業無信，則難求發展；社會無信，則人人自危；政府無信，則權威不立。”
二、公信力下降的原因及其後果
對於當代中國的政治發展來說，公信力是黨委、政府及其工作人員行為能力的客觀結果，體現了人民群眾對黨委、政府及其工作人員滿意度和信任度的評價，是公眾對政治制度、政治體制以及黨委依法執政、政府依法行政的認同與支持的心理態度。這裡的行為能力既包括黨委的執政能力、黨的長期執政能力，也包括政府的依法行政能力。公信力在社會心理層面則體現為公眾對權力的信任、對政策的信用、對政治權威的支持和贊同，在社會行為層面表現為公眾對現有政策的遵從與執行。一項研究表明，公信力=黨委政府行為能力×公眾滿意度，公信力已經成為一個地方衡量黨委政府行為能力和公眾滿意度的綜合性指標。公信力下降，意味著黨委、政府的執政與行政行為不能滿足人民日益增長的各種需要。黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，對黨委、政府的公信力提出了更高的要求，體現在需求和供給兩個方面。
從需求的角度來看，公眾的期望值不斷增加。一方面，隨著政治經濟文化社會的全方位發展，除了物質文化之外，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面提出了更高的要求。人民各方面的權利意識覺醒並日益增長，公眾的知情、參與、表達和監督意願驟升。再加上人們的思想觀念日益多元，個性化的利益訴求越來越多。如果黨委、政府的執政、行政能力跟不上群眾需求的腳步，會造成並加劇群眾的失落感，從而導致信任度、滿意度的降低。另一方面，有些群眾在某些方面存在過高的甚至是不切實際的期望，而這種期望在現有條件下，當地的黨委、政府是無法滿足的，從而產生挫折感。這就要求黨委、政府從需求端著手，正確引導民眾進行合理的利益訴求，培養公眾對黨委政府的合理心理期望，避免公眾因為期望值過高而出現心理落差，以使人民群眾的需求更加理性、符合實際、與經濟社會各方面發展相適應。另外，有些群眾傾向於懷疑和批判，本能地從消極的角度對公共話題進行“負面解讀”。早在2010年，美國尼爾森調查公司曾做過一項研究，其結論之一就是中國網民發表負面評論的意願大大超過正面評論，具體比例為62%，而全球的網民這一比例為41%。對於這種現象，不少學者總結為“壞消息綜合症”。改變當前部分群眾的負性思維、負面解讀，一方面，我們要把自己的工作做好，不斷提高服務的品質，增加群眾的獲得感，這是根本之策；另一方面，我們要加強教育，引導這些群眾客觀、公正地看待發展中的問題，理性地提出自己的利益訴求。
從供給的角度來看，一些地方的黨委、政府的行為能力與公眾期望不相適應。一是決策缺乏科學性、穩定性和連續性。習近平總書記再三強調，一張藍圖繪到底，一屆接著一屆幹。但是在有些地方，一個書記一個思路，政策“朝令夕改”。二是政府的某些施政行為失當。以人民群眾普遍關心的保障房為例，有的區縣在經濟適用房申請人公示名單中有相當大比例的人員是鄉科級或相當職務者；還有的區縣規定限價房銷售對象主要是縣裡的黨政機關和其他全額撥款事業單位的在職幹部，結果限價房就成了當地縣鄉幹部的保障房。這樣的保障房政策實際上都“變味”了。三是某些公職人員的行為失當。比如，有些官員當面一套、背後一套的“兩面人”做派；有的官員有法不依、執法不嚴，“潛規則”大行其道；還有的官員為了政績而作出一些短期行為。四是矛盾糾紛的化解能力不足。當前的基層矛盾主要是人民內部各方面的短期利益和長遠利益、局部利益和整體利益、個人利益和集體利益等之間的矛盾，隨著矛盾的複雜程度、激烈程度甚至對抗性加大，解決這些利益和衝突的手段和能力的要求也進一步提高，但現實情況是，一些地方黨委政府的矛盾糾紛化解能力相對滯後。五是政府與公眾的溝通能力有限，不能做到及時、準確、有效。
總之，政務信息的半遮半掩、政策的朝令夕改、行政執法的越界、官員的不當回答，都可能惡化公信力。一方面，公眾的需求不斷提升；另一方面，黨委、政府的供給能力沒有跟上，或者雖有提升，但仍然與公眾不斷提升的各方面需求不相適應，這樣就造成需求與供給脫節，造成公眾的失望、失落，由此形成信任鴻溝並日益擴大，集中表現為黨委、政府與公眾的關係緊張、疏離甚至激烈對抗與衝突，從而造成公信力的下降。其結果必然傷害黨執政的合法性基礎，影響、損害執政黨的良好形象、損害政府的形象，導致政府治理失效，更為重要的是，黨委、政府誠信的下降會直接影響整個社會的誠信。
三、增強公信力的著力點
既然公信力是公眾需求和黨委、政府服務供給之間矛盾的反映，因此，解決公信力下降的問題也應該從供求關係入手。如前所述，從需求端來看，要對人民群眾的期望值進行有效管理，要加強引導，使公眾的需求更為理性。更為重要的是，應從供給端加大工作力度，改善黨委、政府值得公眾信任的政治生態環境，至少從以下幾個方面著力。
第一，加快執政黨的公信力建設。執政黨的公信力是執政黨在執政過程中通過發揮自己的影響力和號召力、塑造民眾信心並兌現承諾而贏得民眾信任的能力，主要體現在兩個方面：一方面，通過黨的理論和路線方針政策作出執政承諾，表達自己的政治主張；另一方面，通過執政實踐兌現承諾。黨的公信力建設是黨的先進性建設和長期執政能力建設的重要組成部分，是推進執政科學性的必然要求，也是維護和鞏固黨的執政地位的重要基礎。信守諾言、兌現諾言，體現黨執政的誠信品質，特別是在我們黨長期執政條件下，信守承諾更為重要，因為這關乎黨的執政基礎的鞏固、執政績效的提高、執政權威的提升、執政合法性的增強，歸結為一點，就是兌現承諾的執政能力的增強。加強黨的公信力建設，要求在黨內政治生活中，從黨中央做起，以上率下，堅持誠信執政，不斷提高黨的政治信用。
第二，加快政府的公信力建設。政府的公信力建設，也即政府的政務誠信建設，和黨的公信力既相聯繫，又相區別。2014年、2016年國務院先後印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》《關於加強政務誠信建設的指導意見 》，對政府誠信在整個社會信用體系建設中的地位和作用作出了清晰而明確的規定，強調要以推進誠信文化建設、建立守信激勵和失信懲戒機制為重點，使誠實守信成為全民的自覺行為規範；強調要加大對各級政府和公務員失信行為懲處力度，將危害群眾利益、損害市場公平交易等政務失信行為作為治理重點。建立健全守信踐諾機制，準確記錄並客觀評價各級人民政府和公務員對職權範圍內行政事項以及行政服務質量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況。建立健全各級人民政府和公務員政務失信記錄機制。加強社會各方對政務誠信的評價監督，形成多方監督的信用約束體系。堅持失信懲戒，加大對各級人民政府和公務員失信行為的懲處和曝光力度，追究責任，懲戒到人。
第三，強化誠信建設的優先級排序。守信承諾，要求人民做到的，黨委、政府首先要做到；要求政府做到的，黨委首先要做到。一是發揮政務誠信對其他社會主體誠信建設的重要表率和導向作用。加強政務誠信建設，是社會信用體系建設的重要組成部分，對於進一步提升政府公信力、引領其他領域信用建設、弘揚誠信文化、培育誠信社會具有重要而緊迫的現實意義。二是充分發揮黨的公信力建設對政府的公信力建設的示範帶動作用，強調發揮黨的先進性作用。三是領導幹部在誠信問題上要作出表率。黨和國家公職人員的一言一行、一舉一動都代表著黨和政府的形象，是公信力建設的主力軍。習近平總書記多次強調，領導幹部要講誠信、懂規矩、守紀律，做到臺上臺下一種表現。
第四，增進政府、媒體與公眾之間的有效溝通。既然公信力所反映的是公眾對黨委、政府的信任關係，因此，提高公信力必須加強黨委、政府與公眾的溝通交流，要與人民群眾及時溝通、積極回應公眾的合理利益訴求、正確引導公眾理性有序參與，做到黨委、政府與公眾溝通的參與度、及時性、準確性、透明性、回應性。一是強化服務意識，淡化權力意識，黨委、政府應該掌握主動權，積極介入公共話語場、主導輿論走向。為此，黨委、政府應該放下權力身架，與公眾以平和的心態、積極的態度進行有效溝通。二是加大政務信息公開的力度。對相關的政務信息不能“藏著掖著”，要讓權力在陽光下運行，在信息公開過程中，根據群眾的需求進行公開，就人民群眾關心的熱點難點問題及時公開，對人民群眾的疑慮，要及時準確地進行回應。三是加強對負面網絡輿論的治理，對重大突發網絡輿情動態要第一時間向媒體和社會通報真實、權威信息，並進行有效溝通，做到及時、準確、透明，保證公眾的參與度，增強對公眾訴求的回應性，要讓公眾看到政府的責任心、官員的誠實度、行政權力運行的“金魚缸”。
第五，建立科學的公信力考評機制和監督機制，充分運用考評結果，加強問責力度。首先是探索構建廣泛有效的誠信監督體系。一是要加強對誠信的專項督導機制、上級組織要加強對下級組織的誠信考核評價；二是要建立橫向的誠信監督機制，加強人大的法律監督和政協的民主監督、群眾監督；三是建立社會監督和第三方機構的評估機制，加強大數據監測預警。特別是要對政務失信行為嚴肅問責。其次是健全完善信用管理體系。加強對公職人員的誠信教育，編制公務員誠信手冊，將信用建設納入公務員培訓和領導幹部進修課程，加強公務員信用知識學習，提升公務員信用意識；建立健全政務失信記錄，注重對相關信息的採集，並依法依規逐步公開；健全守信激勵與失信懲戒機制；健全信用權益保護和信用修復機制，探索擴展公務員失信記錄信用修復渠道和方式。
第六，尊重基層群眾的話語權，重點加強基層治理中的公信力建設。有人認為，中國的政治信任存在“差序格局”的現象，即中央層面的信任度較高，越到基層，信任度越低。這樣的信任格局，很容易造成基層治理陷入“塔西佗陷阱”。比如，諸如“中央是神、地方是人、基層是鬼”的說法，實際上是對基層政權的妖魔化，是極其不公平、不公正的。這是問題的一個方面。另一方面也提醒我們，一定要認真傾聽基層群眾的呼聲，並積極回應民意。只有“民間有意願，官方有回應，百姓有所呼，政府有所應”，政府才能獲得民眾的信任與支持。
（作者系中央黨校〈國家行政學院〉政法教研部教授）
歡迎訂閱中國黨政幹部論壇
全國中文核心期刊 | 中國期刊全文數據庫全文收錄期刊 | RCCSE中國核心學術期刊 | 國家新聞出版廣電總局學術期刊認定A類
解疑釋惑·切磋交流·探索創新
閱讀更多 中國黨政幹部論壇 的文章
