2014年3月18日，习近平同志在兰考县委常委扩大会议上的讲话中，意味深长地提到著名的“塔西佗陷阱”。他说，古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论，说当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给予负面评价，人们不信任政府、不支持政府，从而引发一系列信任危机和社会群体性突发事件等。“我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不可谓不严重”，“如果真的到了那一天，就会危及党的执政基础和执政地位”。
一、何为公信力？何为塔西佗陷阱？
“公信力是使公众信任的力量”，这是《现代汉语词典》的解释。笔者认为，这里的“公”，是公共权力、公共部门，也可以解释为公众；这里的“信”，是信用、信任的意思；这里的“力”，是指能力、影响力。三个字连在一起，公信力就是指公权力部门获得公众信任的能力。一般来说，一提到公信力，往往是指政府的公信力，即行使公权力的政府或政府部门及其公职人员，有的时候也特指政党特别是执政党的公信力。不管是政府的公信力，还是政党的公信力，都是公共权威和公共权力的可信任、被认可的力度。
在实际的政治运作过程中，政党、政府一头连着公众，一头连着权力。公众通过各种方式选举产生执政党和政府，执政党和政府执掌或者运行权力。因此，在这个意义上说，公信力反映的是公众对公权力部门或者掌握公权力的政党、国家公职人员的一种信任关系，是党和政府与广大人民群众在长期互动过程中形成的一种单向的特定关系，即党委和政府的言行在老百姓眼里值不值得信任。由此可以看出，信任是公信力的基础和核心。对于一个国家、一个政党、一个政府来说，公信力的意义重大。没有公信力，就意味着得不到公众的信任和支持、党的执政与政府的行政就失去了正当性、合法性和可持续性。习近平总书记在《之江新语》中指出：“企业无信，则难求发展；社会无信，则人人自危；政府无信，则权威不立。”
二、公信力下降的原因及其后果
对于当代中国的政治发展来说，公信力是党委、政府及其工作人员行为能力的客观结果，体现了人民群众对党委、政府及其工作人员满意度和信任度的评价，是公众对政治制度、政治体制以及党委依法执政、政府依法行政的认同与支持的心理态度。这里的行为能力既包括党委的执政能力、党的长期执政能力，也包括政府的依法行政能力。公信力在社会心理层面则体现为公众对权力的信任、对政策的信用、对政治权威的支持和赞同，在社会行为层面表现为公众对现有政策的遵从与执行。一项研究表明，公信力=党委政府行为能力×公众满意度，公信力已经成为一个地方衡量党委政府行为能力和公众满意度的综合性指标。公信力下降，意味着党委、政府的执政与行政行为不能满足人民日益增长的各种需要。党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，对党委、政府的公信力提出了更高的要求，体现在需求和供给两个方面。
从需求的角度来看，公众的期望值不断增加。一方面，随着政治经济文化社会的全方位发展，除了物质文化之外，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了更高的要求。人民各方面的权利意识觉醒并日益增长，公众的知情、参与、表达和监督意愿骤升。再加上人们的思想观念日益多元，个性化的利益诉求越来越多。如果党委、政府的执政、行政能力跟不上群众需求的脚步，会造成并加剧群众的失落感，从而导致信任度、满意度的降低。另一方面，有些群众在某些方面存在过高的甚至是不切实际的期望，而这种期望在现有条件下，当地的党委、政府是无法满足的，从而产生挫折感。这就要求党委、政府从需求端着手，正确引导民众进行合理的利益诉求，培养公众对党委政府的合理心理期望，避免公众因为期望值过高而出现心理落差，以使人民群众的需求更加理性、符合实际、与经济社会各方面发展相适应。另外，有些群众倾向于怀疑和批判，本能地从消极的角度对公共话题进行“负面解读”。早在2010年，美国尼尔森调查公司曾做过一项研究，其结论之一就是中国网民发表负面评论的意愿大大超过正面评论，具体比例为62%，而全球的网民这一比例为41%。对于这种现象，不少学者总结为“坏消息综合症”。改变当前部分群众的负性思维、负面解读，一方面，我们要把自己的工作做好，不断提高服务的品质，增加群众的获得感，这是根本之策；另一方面，我们要加强教育，引导这些群众客观、公正地看待发展中的问题，理性地提出自己的利益诉求。
从供给的角度来看，一些地方的党委、政府的行为能力与公众期望不相适应。一是决策缺乏科学性、稳定性和连续性。习近平总书记再三强调，一张蓝图绘到底，一届接着一届干。但是在有些地方，一个书记一个思路，政策“朝令夕改”。二是政府的某些施政行为失当。以人民群众普遍关心的保障房为例，有的区县在经济适用房申请人公示名单中有相当大比例的人员是乡科级或相当职务者；还有的区县规定限价房销售对象主要是县里的党政机关和其他全额拨款事业单位的在职干部，结果限价房就成了当地县乡干部的保障房。这样的保障房政策实际上都“变味”了。三是某些公职人员的行为失当。比如，有些官员当面一套、背后一套的“两面人”做派；有的官员有法不依、执法不严，“潜规则”大行其道；还有的官员为了政绩而作出一些短期行为。四是矛盾纠纷的化解能力不足。当前的基层矛盾主要是人民内部各方面的短期利益和长远利益、局部利益和整体利益、个人利益和集体利益等之间的矛盾，随着矛盾的复杂程度、激烈程度甚至对抗性加大，解决这些利益和冲突的手段和能力的要求也进一步提高，但现实情况是，一些地方党委政府的矛盾纠纷化解能力相对滞后。五是政府与公众的沟通能力有限，不能做到及时、准确、有效。
总之，政务信息的半遮半掩、政策的朝令夕改、行政执法的越界、官员的不当回答，都可能恶化公信力。一方面，公众的需求不断提升；另一方面，党委、政府的供给能力没有跟上，或者虽有提升，但仍然与公众不断提升的各方面需求不相适应，这样就造成需求与供给脱节，造成公众的失望、失落，由此形成信任鸿沟并日益扩大，集中表现为党委、政府与公众的关系紧张、疏离甚至激烈对抗与冲突，从而造成公信力的下降。其结果必然伤害党执政的合法性基础，影响、损害执政党的良好形象、损害政府的形象，导致政府治理失效，更为重要的是，党委、政府诚信的下降会直接影响整个社会的诚信。
三、增强公信力的着力点
既然公信力是公众需求和党委、政府服务供给之间矛盾的反映，因此，解决公信力下降的问题也应该从供求关系入手。如前所述，从需求端来看，要对人民群众的期望值进行有效管理，要加强引导，使公众的需求更为理性。更为重要的是，应从供给端加大工作力度，改善党委、政府值得公众信任的政治生态环境，至少从以下几个方面着力。
第一，加快执政党的公信力建设。执政党的公信力是执政党在执政过程中通过发挥自己的影响力和号召力、塑造民众信心并兑现承诺而赢得民众信任的能力，主要体现在两个方面：一方面，通过党的理论和路线方针政策作出执政承诺，表达自己的政治主张；另一方面，通过执政实践兑现承诺。党的公信力建设是党的先进性建设和长期执政能力建设的重要组成部分，是推进执政科学性的必然要求，也是维护和巩固党的执政地位的重要基础。信守诺言、兑现诺言，体现党执政的诚信品质，特别是在我们党长期执政条件下，信守承诺更为重要，因为这关乎党的执政基础的巩固、执政绩效的提高、执政权威的提升、执政合法性的增强，归结为一点，就是兑现承诺的执政能力的增强。加强党的公信力建设，要求在党内政治生活中，从党中央做起，以上率下，坚持诚信执政，不断提高党的政治信用。
第二，加快政府的公信力建设。政府的公信力建设，也即政府的政务诚信建设，和党的公信力既相联系，又相区别。2014年、2016年国务院先后印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《关于加强政务诚信建设的指导意见 》，对政府诚信在整个社会信用体系建设中的地位和作用作出了清晰而明确的规定，强调要以推进诚信文化建设、建立守信激励和失信惩戒机制为重点，使诚实守信成为全民的自觉行为规范；强调要加大对各级政府和公务员失信行为惩处力度，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点。建立健全守信践诺机制，准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况。建立健全各级人民政府和公务员政务失信记录机制。加强社会各方对政务诚信的评价监督，形成多方监督的信用约束体系。坚持失信惩戒，加大对各级人民政府和公务员失信行为的惩处和曝光力度，追究责任，惩戒到人。
第三，强化诚信建设的优先级排序。守信承诺，要求人民做到的，党委、政府首先要做到；要求政府做到的，党委首先要做到。一是发挥政务诚信对其他社会主体诚信建设的重要表率和导向作用。加强政务诚信建设，是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重要而紧迫的现实意义。二是充分发挥党的公信力建设对政府的公信力建设的示范带动作用，强调发挥党的先进性作用。三是领导干部在诚信问题上要作出表率。党和国家公职人员的一言一行、一举一动都代表着党和政府的形象，是公信力建设的主力军。习近平总书记多次强调，领导干部要讲诚信、懂规矩、守纪律，做到台上台下一种表现。
第四，增进政府、媒体与公众之间的有效沟通。既然公信力所反映的是公众对党委、政府的信任关系，因此，提高公信力必须加强党委、政府与公众的沟通交流，要与人民群众及时沟通、积极回应公众的合理利益诉求、正确引导公众理性有序参与，做到党委、政府与公众沟通的参与度、及时性、准确性、透明性、回应性。一是强化服务意识，淡化权力意识，党委、政府应该掌握主动权，积极介入公共话语场、主导舆论走向。为此，党委、政府应该放下权力身架，与公众以平和的心态、积极的态度进行有效沟通。二是加大政务信息公开的力度。对相关的政务信息不能“藏着掖着”，要让权力在阳光下运行，在信息公开过程中，根据群众的需求进行公开，就人民群众关心的热点难点问题及时公开，对人民群众的疑虑，要及时准确地进行回应。三是加强对负面网络舆论的治理，对重大突发网络舆情动态要第一时间向媒体和社会通报真实、权威信息，并进行有效沟通，做到及时、准确、透明，保证公众的参与度，增强对公众诉求的回应性，要让公众看到政府的责任心、官员的诚实度、行政权力运行的“金鱼缸”。
第五，建立科学的公信力考评机制和监督机制，充分运用考评结果，加强问责力度。首先是探索构建广泛有效的诚信监督体系。一是要加强对诚信的专项督导机制、上级组织要加强对下级组织的诚信考核评价；二是要建立横向的诚信监督机制，加强人大的法律监督和政协的民主监督、群众监督；三是建立社会监督和第三方机构的评估机制，加强大数据监测预警。特别是要对政务失信行为严肃问责。其次是健全完善信用管理体系。加强对公职人员的诚信教育，编制公务员诚信手册，将信用建设纳入公务员培训和领导干部进修课程，加强公务员信用知识学习，提升公务员信用意识；建立健全政务失信记录，注重对相关信息的采集，并依法依规逐步公开；健全守信激励与失信惩戒机制；健全信用权益保护和信用修复机制，探索扩展公务员失信记录信用修复渠道和方式。
第六，尊重基层群众的话语权，重点加强基层治理中的公信力建设。有人认为，中国的政治信任存在“差序格局”的现象，即中央层面的信任度较高，越到基层，信任度越低。这样的信任格局，很容易造成基层治理陷入“塔西佗陷阱”。比如，诸如“中央是神、地方是人、基层是鬼”的说法，实际上是对基层政权的妖魔化，是极其不公平、不公正的。这是问题的一个方面。另一方面也提醒我们，一定要认真倾听基层群众的呼声，并积极回应民意。只有“民间有意愿，官方有回应，百姓有所呼，政府有所应”，政府才能获得民众的信任与支持。
（作者系中央党校〈国家行政学院〉政法教研部教授）
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