來源 | 《審計觀察》2017年第四期 ·大視野

作者單位均系河海大學企業管理學院 劉偉坤 杜棟

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》給出了我國未來五年內的經濟社會發展路線,其中也對我國水利事業的發展做出了指導性要求。具體地說，國家“十三五”規劃綱要中，推進農業現代化、構築現代基礎設施網絡、推進新型城鎮化建設和加快改善生態環境幾個部分都涉及到我國未來五年水利事業的發展。

水利部《水利改革發展“十三五”規劃》（注：以下簡稱水利“十三五”規劃）也已發佈。水利“十三五”規劃的具體內容承接了國家“十三五”規劃的相關內容，同時明確指出我國水利事業的發展薄弱點，尤其是指出在農田水利建設、防洪減災薄弱環節建設、城鄉水資源保障、水生態系統保護等方面尚有不足，明確我國水利改革發展應該著重在這幾方面努力。

為了進一步認識和實施水利“十三五”規劃，有必要首先對其進行評價和分析討論。

目前，我國的規劃編制轟轟烈烈，但是規劃編製成果整體質量參差不齊，規劃編製成果質量評價理論和方法研究還很不成熟。一般來說，規劃編製成果主要體現內在有效性和外在有效性兩個方面：一是內在有效性。它主要由基礎事實、遠景描述、目標政策、實施工具四項要素組成。即主要體現在規劃要素的完整性和邏輯關係上。如果規劃編製成果的本身能夠很好地促進規劃政策的表述，可稱該規劃編製成果具有良好的內在有效性；反之，則稱其內在有效性不佳。二是外在有效性。即“垂直級”規劃之間的承上啟下及“平行級”規劃的協調平衡。國內規劃呈現層層編制的特點，上下層次規劃之間的承接性對規劃的順利實施起至關重要的作用。同時“平行級”規劃之間的協調配合也是規劃有效實施的檢驗標準之一，這也就是為什麼現在強調“多規合一”的緣由所在。因此，規劃成果的不足之處可能體現在“垂直級”規劃之間承接不暢和“平行級”規劃之間協調性不足。

由於我國對於規劃編製成果質量評價的研究資料較少，借鑑規劃文本質量的評價理論，基於科學合理、簡明可操作的原則，本文主要依照規劃目標的合理性評價、規劃數據的準確性和可靠性評價、規劃成果表達和結構邏輯性評價、規劃外在有效性評價四個方面，試著給出規劃編製成果質量的評價體系（參見表1）。

下面按照上面提到的四個評價條目，對水利“十三五”規劃編製成果質量進行定性評價。

---規劃目標的合理性評價---

1）規劃目標是否表述明確且日後可以衡量

水利“十三五”規劃中，給出了幾個方面的目標，分別為基本建成與經濟社會發展要求相適應的防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利於水利科學發展的制度體系，水利基礎設施網絡進一步完善，水治理體系和水治理能力現代化建設取得重大進展，國家水安全保障綜合能力顯著增強等。規劃對這幾個方面的目標分別做了詳細的闡述和說明。同時，專欄2以表格的形式詳細給出了水利部需要在2016至2020年這五年內在各個指標方面需要完成的目標數（標準）。可見，水利“十三五”規劃目標表述明確且日後可以衡量。

2）規劃目標是否體現願景且切合實際以及適應發展

水利“十三五”規劃嚴格按照國家制定的社會經濟發展路線的要求制定，力爭為我國的經濟發展提供堅強的支持。進一步看，上文提到的水利“十三五”規劃中的專欄2，不僅給出了“十三五”期間需要完成的任務指標，另外也給出了“十二五”規劃未完成的任務指標。可見，“十三五”規劃中所制定的目標均是基於“十二五”期間我國水利事業發展的現狀制定的，因此，規劃目標是適應發展且切合實際的，並沒有過，高的期望或過低的預計。

---規劃數據的準確性和可靠性評價---

1）現狀數據來源的準確性

在水利部水利改革發展“十三五”規劃綱要中，開篇先回顧了“十二五”階段我國水利事業的主要成就和發展現狀，分析了“十三五”時期水利發展改革面臨的形勢，其中的數據資料來自於水利部內部各個機構詳細的核算和統計，因此，從數據的來源來說是具有一定的準確性的。

2）預測數據本身是否可靠

從水利“十三五”規劃對“十三五”時期水利改革發展所面臨的形勢分析來講，這一部分的數據是根據上一個五年計劃結束後，我國仍舊面臨的嚴峻的水利改革形勢得出的結果。以水汙染情況的統計來說，規劃中“2015年全國全年I~V類和劣V類水河長佔評價河長的比例分別為4.8%、30.0%、26.6%、13.1%、7.8%和17.7%”的數據，同《2015年水利發展統計公報》中的“根據對全國17.2萬公里河流水質評價結果，水質符合和優於Ⅲ類水的河長佔總評價河長的62.1%”中的數據吻合，因此，水利部“十三五”規劃中數據本身是具有一定的可靠性的。

---規劃成果表達和結構邏輯性評價---

1）規劃元素是否完備

水利“十三五”規劃中，按照內容劃分結構。第一部分是對基礎事實的陳述；第二部分“水利發展改革的總體思路、目標和佈局”是在做願景陳述，其中也包含了指導思想、基本原則等政策性的內容；第三部分明確水利“十三五”規劃重點任務，主要包括全面推進節水型社會建設、改革創新水利發展體制機制、加快完善水利基礎設施網絡、提高城市防洪排澇和供水能力、進一步夯實農村水利基礎、加強水生態治理與保護、優化流域區域水利發展佈局、全面強化依法治水、科技興水等多個方面；第四部分“環境影響評價”是對規劃實施後可能會對環境產生的影響進行一個預估；最後一部分是“保障措施”，即具體的實施工具或者是行動的具體計劃。

2）規劃是否表述清晰易懂

水利“十三五”規劃中完整包含了基礎事實、願景陳述、目標政策、行動計劃四個要素，並且以清晰的大標題著重標示。例如基礎事實部分包含了“主要成就”和“發展形勢”等。在大標題的基礎上，規劃用小標題的形式根據具體的方面對內容做了劃分。以“全面推進節水型社會建設”為例，這一大標題下根據具體內容劃分了四個小標題，分別是“落實最嚴格的水資源管理制度”“大力推進重點領域節水”“建立健全節水激勵機制”和“培養公民節水潔水意識”，從管理制度、重點領域節水、激勵、提高節水潔水意識四個方面對全面推進節水型社會建設這一內容做了分別闡述。採用這樣的分節分段的方式會讓規劃的內容更加清晰易懂，也能夠更好地指導今後的工作和監督規劃的實施情況。

3）規劃是否便於指引實施

一份好的規劃在提出長期發展目標的同時，應該有近期的客觀定量的目標，以及對實施長期目標所需要的行動和策略安排有所建議。以“提高城市防洪排澇和供水能力”一項為例，在規劃中主要提出了三個重要的部分，

---規劃的外在有效性評價---

1）規劃對上層規劃要求的承接

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》是水利部水利改革發展“十三五”規劃主要的上層規劃，因此，在內容上水利部水利改革發展“十三五”規劃也是嚴格按照國家對未來五年內的國民經濟和社會發展要求的路線制定的。總體看來，水利部水利改革發展“十三五”規劃對上層規劃要求的承接性較好。

2）下層規劃對該規劃任務的承接

對於水利部水利改革發展“十三五”規劃承接的下層次規劃，最直接的就是各個省份、各個地區、各個流域的水利發展“十三五”規劃。可見，水利“十三五”規劃對下層規劃具有指引性。

3）“平行級”規劃的協調

水利規劃的編制不僅僅是水利一個方面的事情，也受其他不同規劃的制約和影響。在我國現有的規劃編制體系下，水利規劃內容應與其他規劃如城鎮體系規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃等的內容相互協調配合。目前，我國水利事業發展相關規劃的平行級文件主要有：《全國土地整治規劃》《全國水土保持規劃》《全國水資源保護“十三五”規劃》及其他相關專項規劃等。

我國雖然已在規劃編制方面取得了不錯的成績，但是在規劃編製成果質量評價方面的研究還不夠深入，甚至缺乏對其主觀認識和科學的方法論。本文提出了規劃編製成果質量的評價體系，並結合水利“十三五”規劃對其進行解讀，希望能對今後的規劃編制和其他規劃編製成果質量評價起到示範推動作用。在水利部公佈水利“十三五”規劃後，各地域、各流域也相繼公佈它們的水利“十三五”規劃。為了提高規劃編制質量和促使規劃有效實施，有必要對各自的規劃編製成果進行科學評價。當然，其他規劃編製成果也可開展評價工作。

最後，提出以下兩點建議：一是組織好規劃編製成果的質量評價工作。規劃編製成果的質量評價工作可以由規劃部門自評，也可以委託相關學術組織或諮詢機構等進行第三方評價。同時，還應充分諮詢和聽取相關領域專家和規劃專家的意見，通過廣泛聽取專家意見，修正和完善規劃。二是保障好規劃編製成果質量評價工作。對於規劃編製成果質量的評價工作，各方面都應該給予全力支持。開展評價工作需要提供資金、人力、信息等方面資源的保障。各有關部門和有關人員應當對規劃評價工作獻言獻策，確保得出客觀全面的質量評價結果。

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