土地是财富之母。在土地上种庄稼、“种”房子、“种”工厂，产生了城市和经济。活化土地，是产城发展绕不开的话题。南海区更是早早就意识到了这个问题，广东省的“三旧”改造在2007年从这里起步。
十余年探索
向存量土地要空间
南海区位于珠三角腹地，接壤广州、毗邻港澳，改革开放后南海农民“洗脚上田”兴办实业，工厂比比皆是。一时间“村村点火、户户冒烟”的盛景呈现，大家的腰包鼓了起来，日子红火了起来。然而在经济腾飞的同时，急剧增长的土地需求开始让城市“吃不消”。
从1996年到2007年，南海每增加1亿元工业产值需要新增建设用地113亩，也就是每新增1亩工业用地工业产值仅增加88万元，是深圳的一半。到2007年，南海的建设用地比例已经逼近50%。生态警钟敲响的同时，国家政策让南海区新增用地需求陷入僵局。时任南海区委城镇工作部部长的全洪介绍，当时每年只有约2000亩的新增建设用地指标，对于处在发展快车道的南海来说远远不够。“不改革，无路可走。”全洪说。“三旧”改造，从夹缝中诞生，南海开始尝试向存量土地要空间。
位于广佛国际商贸城中心区的广佛智城。（资料图片）/佛山日报记者周春摄
在国土线工作多年的全洪深知南海土地的根本症结：土地确权、流转和利益分配。2007年底，他着手起草了“三旧”改造第一份政策《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》（又被称为“海六条”），击破“三旧”改造确权障碍，顺德、禅城也曾到南海取经。到了2009年，南海初步构建了较为完整的“三旧”改造政策体系，土地根本症结被破解。政策体系构建后，南海“三旧”改造大范围铺开，大半年时间迎来了井喷状态。相关“三旧”改造政策也受到了省委、省政府的高度肯定，南海被省国土资源厅确定为“三旧”改造试点示范区。
此后，南海的“三旧”改造工作在探索中一路前行。2010年，“三旧”改造行动上升为城市更新。同时南海区推出第一轮城市更新十大示范片区，金融高新区C区、广佛国际商贸城等片区在此轮更新中成长为城市的标杆。2014年，南海区获省人民政府同意，成为全省新一轮深化“三旧”改造综合试点。2017年，举办城市更新项目推介会同时，南海区启动全球创客新都市建设，推进新一轮城市更新十大示范片区打造，“三旧”改造作为新都市建设的一个重要抓手，影响南海在未来相当长一段时期的发展。
“三旧”改造影响是巨大的。南海区国土城建和水务局(国土)副局长周炎坤介绍，“三旧”改造启动以来，南海区已实施改造和正在实施改造的项目达750个，面积约5.1万亩，总投入将近1500亿元，大部分属于社会资本投入，改造资金投入占同期全区固定资产投资约21%，成为拉动经济产业发展的重要抓手。
走进“深水区”
探索连片改造保护产业发展
继续利用“三旧”改造激活存量空间，是南海当前的重点工作。“三旧”改造接下来无论如何运作，保护产业立区都将成为基本准则。今年，南海区以2018年政府1号文发布《佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》，划定24万亩产业用地作为产业发展保护区，其中工业用地不低于21.6万亩。
“工改工”势必要做出突破。近年来，推动连片改造成为一个新趋势。去年，南海区围绕全球创客新都市建设，谋划了新一轮城市更新十大示范片区，其中更是涉及到52个村级工业园的改造。如果单纯的“工改工”项目难以推进，就让以产业为主的连片改造发挥作用。
连片改造包含了一种创新方式，就是探索开展“混合开发”。“要让好吃的肉和难啃的骨头一起消化。”周炎坤点出了其中的深意，南海希望在激发市场积极性的同时保障产业发展空间。探索改造片区以工业产业、2.5产业为主，再搭配一定的房地产项目，房地产开发的收益可以弥补“工改工”回报慢的问题，各方的利益也能够得到保障。这种方式如果成功探索，可以进行复制推广。
村级工业园综合整治是城市升级、城市治理工作的重中之重，也是今年南海的头号工程。在南海18.9万亩的村级工业园中，“三旧”改造是整治的一种形式。当前，南海区财政设立了5亿元的村级工业园改造提升扶持奖励资金，区、镇两级对村级工业园改造的奖励最高达到50多万/亩。
目前南海较为成熟的开发模式包括以公有资产出资、镇村联合、村集体自主改造、村集体与运营企业合作模式、企业自主改造、社会资本参与改造等。这六类改造模式均具有很强的可操作性，可供其它村级工业园改造提升项目借鉴。在已有的33个项目基础上，南海今年又认定第四批改造提升试点项目，试点项目达到60个，面积达到2.4万亩。
今年3月，南海区正式出台文件，在全省率先探索地券制度。土地权利人可以将建设用地按规复垦为农用地，产生的建设用地指标进行交易。“这是市场参与的用地指标增减挂钩，也是异地的‘三旧’改造。”南海区国土城建和水务局相关负责人表示。建设用地指标的流转可以增加土地连贯性，降低改造的难度。
南海“三旧”改造大事记
2007年8月，南海区“三旧”改造协调领导小组成立，编制《南海区三旧改造规划（2007~2015）》，在全省率先启动“三旧”改造。
2008年3月，出台《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》（海六条），击破确权障碍。5份配套文件开始制定，为“三旧”改造打下政策基础。
2008年6月，全市旧厂房改造经验交流现场会在南海召开，“海六条”得到市领导肯定。其后，顺德、禅城到南海学习取经。
2009年12月，时任中央政治局常委、国务院副总理李克强到南海区调研指导“三旧”改造工作，了解农村城市化建设情况。
2010年8月，南海区委第十一届八次全会召开，将“三旧”改造确定为基本区策，“三旧”改造上升为城市更新。
2011年3月，南海区以瀚天、金谷光电等十三大“三旧”改造工业提升示范项目为落脚点，加大对工业提升发展的扶持力度。
2012年7月，南海区举办“三旧”改造项目投资推介会，搭建招商平台。
2013年8月，南海区成立城市更新发展局，统筹全区“三旧”改造工作。
2014年8月，南海区获省国土资源厅批复同意，成为广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点。
2015年12月，南海区出台《关于进一步推进城市更新（三旧改造）工作的实施意见》，加大对村级工业园改造的扶持力度，探索混合功能出让新途径。
2016年6月，南海区出台《关于进一步推进村级工业园综合整治提升工作意见》。
2017年2月，南海区举办建设“全球创客新都市”暨2017年度城市更新项目推介会，推介178个“三旧”改造项目。
2018年3月，南海区举办“聚力一环创新圈建设全球创客新都市”城市更新工作大会暨2018年度项目投资推介会，推出175个城市更新项目。
原标题：南海在全省率先探索“三旧”改造
瞄准存量土地 改出发展新空间
来源|佛山日报
文|记者毛蕾 通讯员张凤欢
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