土地是財富之母。在土地上種莊稼、“種”房子、“種”工廠，產生了城市和經濟。活化土地，是產城發展繞不開的話題。南海區更是早早就意識到了這個問題，廣東省的“三舊”改造在2007年從這裡起步。
十餘年探索
向存量土地要空間
南海區位於珠三角腹地，接壤廣州、毗鄰港澳，改革開放後南海農民“洗腳上田”興辦實業，工廠比比皆是。一時間“村村點火、戶戶冒煙”的盛景呈現，大家的腰包鼓了起來，日子紅火了起來。然而在經濟騰飛的同時，急劇增長的土地需求開始讓城市“吃不消”。
從1996年到2007年，南海每增加1億元工業產值需要新增建設用地113畝，也就是每新增1畝工業用地工業產值僅增加88萬元，是深圳的一半。到2007年，南海的建設用地比例已經逼近50%。生態警鐘敲響的同時，國家政策讓南海區新增用地需求陷入僵局。時任南海區委城鎮工作部部長的全洪介紹，當時每年只有約2000畝的新增建設用地指標，對於處在發展快車道的南海來說遠遠不夠。“不改革，無路可走。”全洪說。“三舊”改造，從夾縫中誕生，南海開始嘗試向存量土地要空間。
位於廣佛國際商貿城中心區的廣佛智城。（資料圖片）/佛山日報記者周春攝
在國土線工作多年的全洪深知南海土地的根本癥結：土地確權、流轉和利益分配。2007年底，他著手起草了“三舊”改造第一份政策《關於理順歷史遺留建設用地使用權確權問題的意見》（又被稱為“海六條”），擊破“三舊”改造確權障礙，順德、禪城也曾到南海取經。到了2009年，南海初步構建了較為完整的“三舊”改造政策體系，土地根本癥結被破解。政策體系構建後，南海“三舊”改造大範圍鋪開，大半年時間迎來了井噴狀態。相關“三舊”改造政策也受到了省委、省政府的高度肯定，南海被省國土資源廳確定為“三舊”改造試點示範區。
此後，南海的“三舊”改造工作在探索中一路前行。2010年，“三舊”改造行動上升為城市更新。同時南海區推出第一輪城市更新十大示範片區，金融高新區C區、廣佛國際商貿城等片區在此輪更新中成長為城市的標杆。2014年，南海區獲省人民政府同意，成為全省新一輪深化“三舊”改造綜合試點。2017年，舉辦城市更新項目推介會同時，南海區啟動全球創客新都市建設，推進新一輪城市更新十大示範片區打造，“三舊”改造作為新都市建設的一個重要抓手，影響南海在未來相當長一段時期的發展。
“三舊”改造影響是巨大的。南海區國土城建和水務局(國土)副局長周炎坤介紹，“三舊”改造啟動以來，南海區已實施改造和正在實施改造的項目達750個，面積約5.1萬畝，總投入將近1500億元，大部分屬於社會資本投入，改造資金投入佔同期全區固定資產投資約21%，成為拉動經濟產業發展的重要抓手。
走進“深水區”
探索連片改造保護產業發展
繼續利用“三舊”改造激活存量空間，是南海當前的重點工作。“三舊”改造接下來無論如何運作，保護產業立區都將成為基本準則。今年，南海區以2018年政府1號文發佈《佛山市南海區產業發展保護區管理暫行辦法》，劃定24萬畝產業用地作為產業發展保護區，其中工業用地不低於21.6萬畝。
“工改工”勢必要做出突破。近年來，推動連片改造成為一個新趨勢。去年，南海區圍繞全球創客新都市建設，謀劃了新一輪城市更新十大示範片區，其中更是涉及到52個村級工業園的改造。如果單純的“工改工”項目難以推進，就讓以產業為主的連片改造發揮作用。
連片改造包含了一種創新方式，就是探索開展“混合開發”。“要讓好吃的肉和難啃的骨頭一起消化。”周炎坤點出了其中的深意，南海希望在激發市場積極性的同時保障產業發展空間。探索改造片區以工業產業、2.5產業為主，再搭配一定的房地產項目，房地產開發的收益可以彌補“工改工”回報慢的問題，各方的利益也能夠得到保障。這種方式如果成功探索，可以進行復制推廣。
村級工業園綜合整治是城市升級、城市治理工作的重中之重，也是今年南海的頭號工程。在南海18.9萬畝的村級工業園中，“三舊”改造是整治的一種形式。當前，南海區財政設立了5億元的村級工業園改造提升扶持獎勵資金，區、鎮兩級對村級工業園改造的獎勵最高達到50多萬/畝。
目前南海較為成熟的開發模式包括以公有資產出資、鎮村聯合、村集體自主改造、村集體與運營企業合作模式、企業自主改造、社會資本參與改造等。這六類改造模式均具有很強的可操作性，可供其它村級工業園改造提升項目借鑑。在已有的33個項目基礎上，南海今年又認定第四批改造提升試點項目，試點項目達到60個，面積達到2.4萬畝。
今年3月，南海區正式出臺文件，在全省率先探索地券制度。土地權利人可以將建設用地按規復墾為農用地，產生的建設用地指標進行交易。“這是市場參與的用地指標增減掛鉤，也是異地的‘三舊’改造。”南海區國土城建和水務局相關負責人表示。建設用地指標的流轉可以增加土地連貫性，降低改造的難度。
南海“三舊”改造大事記
2007年8月，南海區“三舊”改造協調領導小組成立，編制《南海區三舊改造規劃（2007~2015）》，在全省率先啟動“三舊”改造。
2008年3月，出臺《關於理順歷史遺留建設用地使用權確權問題的意見》（海六條），擊破確權障礙。5份配套文件開始制定，為“三舊”改造打下政策基礎。
2008年6月，全市舊廠房改造經驗交流現場會在南海召開，“海六條”得到市領導肯定。其後，順德、禪城到南海學習取經。
2009年12月，時任中央政治局常委、國務院副總理李克強到南海區調研指導“三舊”改造工作，瞭解農村城市化建設情況。
2010年8月，南海區委第十一屆八次全會召開，將“三舊”改造確定為基本區策，“三舊”改造上升為城市更新。
2011年3月，南海區以瀚天、金谷光電等十三大“三舊”改造工業提升示範項目為落腳點，加大對工業提升發展的扶持力度。
2012年7月，南海區舉辦“三舊”改造項目投資推介會，搭建招商平臺。
2013年8月，南海區成立城市更新發展局，統籌全區“三舊”改造工作。
2014年8月，南海區獲省國土資源廳批覆同意，成為廣東省新一輪深化“三舊”改造綜合試點。
2015年12月，南海區出臺《關於進一步推進城市更新（三舊改造）工作的實施意見》，加大對村級工業園改造的扶持力度，探索混合功能出讓新途徑。
2016年6月，南海區出臺《關於進一步推進村級工業園綜合整治提升工作意見》。
2017年2月，南海區舉辦建設“全球創客新都市”暨2017年度城市更新項目推介會，推介178個“三舊”改造項目。
2018年3月，南海區舉辦“聚力一環創新圈建設全球創客新都市”城市更新工作大會暨2018年度項目投資推介會，推出175個城市更新項目。
原標題：南海在全省率先探索“三舊”改造
瞄準存量土地 改出發展新空間
來源|佛山日報
文|記者毛蕾 通訊員張鳳歡
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