經濟觀察報 記者 陳博 深圳羅湖區寶崗路，一排披著綠色防護“外衣”的建築沿筍崗村牌坊分列兩邊。午後3點，四五個農民工蹲在路邊，手邊的白板上，“專業搬家、搬貨”幾個大紅字格外刺目。他們身後，佈滿大大小小的小吃店、水果店、百貨鋪、髮廊……人來人往，十分熱鬧。
這是深圳一個普通的城中村。11月7日，這裡發生了一次群體性事件——部分村民在村內拉起“強烈反對抵制綜合整治，要求城市更新”的橫幅。他們的訴求直白而統一，認為綜合整治會嚴重干擾正常生活，而更隱晦的原因是，拆遷可以拿到實在的賠償。
村民的強烈反饋，距離《深圳市城中村(舊村)總體規劃(2018-2025)》（以下簡稱“《城中村總規》”）徵求意見稿公佈僅隔兩天。
一個星期之後，來自中海、招商蛇口、佳兆業、泰禾、時代中國等80多家開發商的代表，齊聚在深圳福田區某寫字樓的一間會議室裡。他們參會的目標，也都指向這份《城中村總體規劃》。
深圳缺地，但改造空間巨大，作為商業力量，很多房企多年前就盯上了深圳的城市更新改造。但對房企而言，“綜合整治”和“拆除重建”的投入產出模型就完全不是一回事了。城中村整體思路的變化，意味著很多前期已經佈局的公司，整個戰略都必須做出相當大的調整。
從某種程度上，城中村成就了深圳的高速發展，迄今容納了深圳市過半的居住人口，更承載了外來人口建設深圳的夢想。如果簡單地做拆除更新，不僅會大幅提高外來人口的生活成本，也會帶來鉅額拆遷補償壓力。但如果放任不管，土地資源的浪費和環境治安的壓力，也與深圳未來要打造的國際化都市發展路徑相悖。城市管理者目前的思路，還是讓城中村全面進入柔性改造的通道，“鼓勵綜合整治分區內用地開展城中村綜合整治類更新”首次被正式列入《城中村總規》。
就在房企開會的同一天，深圳市城中村綜合整治工作領導小組辦公室一紙覆函下發,決定撤銷深圳龍崗區布吉一村、何格李片區、禾沙坑松元頭塘徑村等3個城中村綜合整治二類項目。這是徵求意見期間政府調整綜合整治分區的首個動作。
在一個城中村居住人口幾乎佔全市2/3的城市裡，有關城中村的任何變化，都牽一髮而動全身。隨著城市化進入新的階段，深圳《城中村總規》試圖解決的問題及其動作後的連鎖反應，或許未來將在越來越多的中國大城市中重演。
村民要舊改，不要整治
從筍崗村牌坊徑直往前大約50米，一塊標註“前方施工，禁止通行”的指示牌攔截了去路。
這條入村的主路，如今塵土飛揚，被一圈紅色的隔離墩、密密麻麻的施工綠網包圍著。
施工一個多月後，村民們積攢多時的怒氣全面爆發。11月7日，一場自發的抵制行動在筍崗村拉開帷幕，數十名村民公然拉起“強烈反對抵制綜合整治要求城市更新”的橫幅。
村民們的訴求相當統一——“不想綜合整治，只要求拆除重建”。
深圳羅湖區城管局相關負責人當天趕到筍崗村，緊急啟動與筍崗村村民的溝通協商會議。在經濟觀察報獲取的會議資料中，一名村民代表直接提出訴求：“能否邀請開發商進場舊改？”
村民們的情緒，歸根結底來源於此前兩天深圳新鮮“出爐”的《城中村總規》（徵求意見稿）。裡面明確提到，2018-2025年規劃期內，鼓勵開展城中村綜合整治類更新，綜合整治分區內的用地不得納入拆除重建類城市更新單元計劃、土地整備計劃及棚戶區改造計劃。
羅湖區城管局相關負責人現場給出的回覆是，不是不讓筍崗村進行舊改，而是根據相關規定，目前筍崗村並不具備舊改資格。
按照《城中村總規》的綜合分區劃定原則，對現狀容積率超過2.5的村屬居住用地應綜合考慮經濟可行性等因素，原則上劃入綜合整治區，以綜合整治為主。據瞭解，筍崗村的容積率已經達到5.0以上。
與其他地方的城中村相比，深圳的城中村密度之高，可謂一絕。上世紀90年代，政府出臺政策引發了幾次農民私房搶建潮，每戶私房加蓋到十多層的比比皆是，樓與樓之間的間隙奇小，遂有“握手樓”之稱。這種高容積率的城中村，改造起來亦面臨高成本困境。
筍崗村只是深圳開展城中村綜合整治的一個縮影。根據《城中村總規》提供的數據，在2018—2025年規劃期內，筍崗村所在的羅湖區，綜合整治分區劃定比例不低於75%。
羅湖區城管局相關負責人所瞭解到的實際情況是，目前區內辦理完城市更新手續、等待開工的城中村已經超過25%。“大家之所以坐在這裡，就是看到最新政策，覺得8年之內更新無望。”上述羅湖區城管局相關負責人說，城市更新與綜合整治是兩回事，深圳城中村的綜合整治由區城管局牽頭，城市更新由區城市更新局負責。與其抱著根本不知道什麼時候才能實現的拆除重建的願望，還不如先通過綜合整治，打造一個安全乾淨整潔的生活環境。
深圳市羅湖區筍崗街道辦事處在回覆經濟觀察報的資料中指出，2017年11月，深圳對羅湖區24個城中村綜合治理進行調研，筍崗村被列為羅湖區第一批實施綜合治理的城中村。
今年10月4日，筍崗村綜合治理項目正式動工，由政府出資實施。整個綜合治理工作為期約3個月，計劃治理的內容包括社區治安、消防安全、用電安全、燃氣安全、食品安全、弱電管線、環境衛生、市容秩序、交通秩序、生活汙水等十項。
目前，已完成村內部分門禁系統安裝，燃氣、消防、雨汙分流等部分管網鋪設及相關前期工作。
但在筍崗村，村民們對綜合整治引發的斷電斷水、租客逃離、商戶生意慘淡等現狀更為敏感。不止一個村民表示，綜合整治嚴重干擾了正常生活，拆遷卻可以拿到實在的賠償。
兩種迥然不同的態度背後，是利益分配與資源佔有不平衡產生的巨大落差。11月13日，經濟觀察報記者以租客名義走訪筍崗村得知，當前村內50平方米左右的一房一廳，租金大約2900元/月，不帶傢俬家電。以此估算，一名擁有一套50平方米房子的筍崗村村民，年租金收益約3.5萬元。
與筍崗村同屬羅湖區筍崗街道辦事處的田貝村，早在2006年就改造成田貝花園，成為2004年深圳出臺城中村改造政策後首個由村民自籌、自拆、自建的舊村改造項目。據瞭解，當前田貝花園在售的62平方米兩房戶型，二手單價約4萬元/平方米。
一旦改造成新房，價格通常會高於二手房。若僅僅按照1：1的拆遷賠償比例，4萬元/平方米的單價來粗略計算，上述筍崗村50平方米的房子如果納入城市更新範疇，村民可獲取的拆遷利益高達200萬元，與綜合整治的年租金收益相差60倍。
萬村的難題
“你們所謂的綜合整治，是不是（準備）將村民所有的樓承包下來租給其他人，是不是要租給萬科，或者讓萬科來包租？”在上述溝通會現場，筍崗村村民關注的另一個焦點是“租給誰”，他們接連拋出兩個類似問題。
筍崗村綜合治理工程的項目代建商為深圳市萬科發展有限公司（以下簡稱“深圳萬科”）。
11月5日公佈《城中村總規》首次對城中村綜合整治類更新的路徑進行細化：政府相關部門應明確城中村規模化改造的要求和流程，通過計劃引導、規劃統籌、價格指導等手段，引導各區在綜合整治分區內有序推進城中村規模化租賃改造，滿足條件的可納入政策性住房保障體系。
羅湖區城管局相關負責人立馬給出了否定的答覆——“絕對不會。這次的目的是提升環境。萬科只是負責這個工程，但綜合治理之後，筍崗村物業歸村民自行處理。”
一名上市房企長租公寓板塊負責人向經濟觀察報透露，進入城中村進行綜合整治的開發商，容易先與村裡建立連接，先入為主。
“如果只有代建沒有統租運營，開發商一般不會幹。”深圳市華勤城市更新研究院院長賀倩明說。他曾長期擔任政府相關部門法律顧問，深度參與深圳城市更新政策立法活動。
顯然，從筍崗村村民角度來分析，房企的進入無疑讓他們快速變現的意願落空。在房企這一方，遭遇村民的抵抗同樣是他們大規模、集中式試水深圳城中村綜合整治的首隻“攔路虎”。
為了與村民達成利益上的平衡，按照萬科此前在富士康龍華園區北門清湖新村的做法，給付村民的租金標準幾乎與當前市場價持平或小幅溢價5%-10%，同時承諾租金漲幅是“3年遞增10%”。
然而，這種動作正在實踐中面臨巨大挑戰，一方面，“資本推高租金”的質疑聲此起彼伏；另一方面，深圳已經在探索建立“一房一價、一年一調、租金年增長率最高不超過5%”的穩租金商品房制度。一旦《城中村總規》與租金管制細則真正落地，房企的收益空間將大大降低。
然而，對經濟指標的預先研判是房企進行城中村綜合整治的首要前提。“綜合整治項目前期對項目的考量指標主要包括承租年限、帶電梯與否、遞增率、免租期、押金比例、付款方式、樓梯本身結構、樓體改造難度等，最終還是要回歸到經濟指標上。”上述上市房企長租公寓板塊負責人告訴經濟觀察報。
收益率的硬指標“如鯁在喉”，“萬村計劃”率先舉起了白旗。與筍崗村村民的抵制行動幾乎同個時間段，深圳萬科被曝出其萬村計劃“目前全面暫停簽約新房源，後續啟動時間待定”。雖然深圳萬科在回覆經濟觀察報時表示，萬村還在研究《城中村總規》，政策對於當前業務的影響正在評估中，目前暫無全面暫停業務的行動。
不過，一名接近萬科的知情人士向經濟觀察報證實，萬村不僅全面暫停簽約房源，還正裁掉一批原本負責統租運營的員工。“之前萬村的統租團隊大概300多人，計劃分批裁掉100多人，目前已經裁了幾十人。”
從2017年7月成立以來，萬村計劃在深圳全市城中村迅速拓展，迄今已經簽下1900多棟農民房。上述知情人士透露，這些農民房的開工率甚至不足20%。城中村業主一旦交房，萬科就要開始付房租，當前每個月僅支付給農民房業主的房租，總計就要1億元，還未算上人力成本以及後期的裝修改造成本。
一邊是整體支出費用的巨大，一邊則是長租公寓行業的利潤稀薄。萬村統租的這部分農民房，在經過改造之後以長租公寓方式對外出租。上述接近萬科的知情人士說，現在利潤主要來源基本是租金差，一旦規模進一步擴張到3000棟、4000棟或5000棟，現金流壓力會巨大。“這種情況下，收入與支出如果不能達到一個平衡，萬村模式肯定難以持續。”
房企與政府
11月14日下午，深圳福田區某寫字樓33樓的會議室裡，一場關於《城中村總規》的解讀會正在進行，來自中海、招商蛇口、佳兆業、泰禾、時代中國等80多家開發商的城市更新代表齊聚一堂。
拋卻收益率的考量，從政府到企業，無疑更加關注這個問題——哪些區域需要綜合整治，哪些區域可以拆除重建。“我們公司在南山有一個片區統籌項目，總面積大約1.53平方公里，本身地塊權屬比較清晰，其中不到三分之一屬於城中村。本來去年準備報批，因為與區裡簽署了戰略框架協議，需要先將大規劃做出來，沒有報單一的城市更新單元，因此在時間上有一個明顯落差。地塊原來在《深圳市城市更新“十三五”規劃》中屬於優先拆除重建，但這次《城中村總規》中又被調整為綜合整治區域。”一名央企城市更新業務負責人站起來發出疑問：這個政策有沒有存在誤傷的可能性？“現在大家看到的政策版本還是徵求意見稿，有意見有訴求儘快反饋，不要等到最後規劃批下來就改不了了。”面對著現場房企們各式各樣的意見，一位要求匿名的政府人士提醒道，房企提出的意見能不能被政府採納，就要看他們的理由、故事講得精不精彩。
事實上，在《城中村總規》出爐之前，深圳市規土委做過大量的調研工作。“過去深圳一些老村容積率很低，連1都達不到。現在城中村平均容積率是1.27，越來越高，越來越密。加上深圳土地確實太少，房企備受約束，只要操作到一個城市更新項目，都會將容積率提得很高，打造地標，但帶來的負面效應也非常嚴重。”上述政府人士說，這一次相關部門將深圳所有的城中村都摸查了一遍，最後才確定綜合整治分區的劃定原則和劃定比例。
然而，自2015年下半年起，越來越多全國性的避險資本和房企湧入深圳，搭著各種關係到各個城中村圈地收購舊改項目。儘管很多項目並不成熟，但房企砸下的往往是巨資。對於一心想以舊改賺暴利的房企而言，拆除重建與綜合整治兩種模式的轉變，意味著房企的整個戰略佈局也必須做出相應的調整。
深圳合一城市更新集團董事總經理羅宇是這場解讀會的組織者，他說，近期深圳出臺的城市更新一系列新政，房企最先被打亂的就是投資計劃。比如，此前“731新政”提出，2018年7月31日前更新單元規劃未獲批准的，或者未獲深圳市規劃國土主管部門或者區政府（含新區管理機構）審議通過並且未完成公示的商務公寓，一律只租不售且不得改變用途。但以往，大量城中村項目以商住混合博高容積率，用住宅來還遷，設立少量住宅+公寓銷售來回收整個投資，略有盈餘，並持有商業辦公持續經營去收穫大的收益。如今，已經立了項但還沒批規劃的公寓不能出售，這個商業模式基本就落空了。“這次《城中村總規》徵求意見稿一出爐，原來房企還抱著幻想，哪怕不能進行拆除重建類城市更新，但還能走土地整備的道路，結果現在這條路也被‘堵死’了。”羅宇稱。
在《城中村總規》中，為提高多方主體參與城中村綜合整治的積極性，提出了一個佔補平衡方案。在調入、調出地塊時，要對調入及調出地塊的具體情況(包括用地規模、空間範圍、現狀建設情況和規劃情況等)從嚴把關，結合項目背景進行必要性及可行性分析。
但在羅宇看來，雖然規劃中期有調整的機會，但佔補平衡意味著你的地塊要調出來，就得有別人的地塊調進去，這是一個非常難的利益博弈過程。
其實，不止《城中村總規》，據統計，今年以來，深圳從市級和區級層面，已經陸續出臺了45個規劃國土和城市更新方面的政策文件。“頻密”、“規範”、“調整”——這是今年深圳城市更新政策方面的關鍵詞。
羅宇的團隊在一線操盤過程中，發現深圳城中村舊改項目目前的變化趨勢——未立項項目的收併購交易冰凍；已立項未過規劃的項目，屬於公寓禁售禁回遷，估值大幅縮水。原深圳特區外區域緩慢推進等待政策放開，原深圳特區內的項目，開始引導村民回遷給商辦物業，否則算不過賬做不下去。而在交易進程中，目前還願意出手購買已批規劃的城中村舊改項目的房企，基本上都要求捆綁拆遷出地，結合整個拆遷進度去交易付款。
保障外來務工人員城市居住權
“房企參與城中村改造的積極性不會因《城中村總規》落地而下降，畢竟深圳不做城中村改造就沒得做。而且村民一旦舊改無門，自然願意放租，這對房企拿房增加選擇面是一件好事。”上述上市房企長租公寓板塊負責人表示，開發商會更加審慎去評估項目的價值和可行性。
這番話的現實背景是，深圳市規土委在最近一次城中村普查中統計的數據顯示，深圳城中村用地達到321平方公里，建設用地佔全市的31%；建築產量35億平方米，佔全市建築總量的43%；城中村人口高達1231萬，居住人口占全市人口的64%，相當於深圳三分之二的人口都在城中村裡居住。
這從一個側面反映出，無論是綜合整治還是拆除重建，在新增土地資源稀缺的深圳，城中村的城市更新是開發商規模擴張的新戰場。而作為移民城市的典型，深圳城中村同樣承載了高房價之下成千上萬外來務工者入深之後的落腳需求。
不僅僅是深圳，國家統計局2016 年的數據顯示，62.4%的進城農民自行租住私人房屋。在平均工資較低、增長緩慢的情況下，農民工群體以“城中村”和“群租房”的居住形式最為普遍。
但伴隨城市化的進程，城中村滋生出越來越多的問題。以深圳城中村為例，城中村的平均人口密度是4萬人/平方公里，是深圳全市平均人口密度的2倍，管理難度很大；城中村居住用地覆蓋率超規範的佔比達69%，佈局無序；而且，深圳城中村規劃未落地的市政設施用地約3平方公里，其中規劃未落地消防站有40處（總佔地規模需15-16公頃），消防隱患突出，教育、醫療、文體、福利設施實施率均低於5成；此外，城中村的產業空間粗放，品質有待提高；同時，深圳城中村權屬清晰的用地比例約29%，截至2016年底城中村內違建總建築面積為4.19萬平方米，違建量較大。
通過拆遷重建現有城中村增加住房供應，是2009-2015年間深圳城市更新快速發展的方向。不過，一個拆除重建類城中村改造項目在經過若干手孵化之後，地價無形中被炒高，終端房價和租金也進一步被推高。
“完全拆除重建模式，是深圳最近幾年城市營商成本和生活成本持續上升的原因之一。我們可以看到的現象是，每一個城市更新項目都要拆除大量城中村、工業園，結果是消滅了一個大面積的低成本居住區。”深圳市人大代表金心異在接受經濟觀察報採訪時舉了一個例子，深圳南山區大沖村原本承擔給深圳高新科技園提供配套低成本居住的功能，但在拆除重建之後，社區租金水平倍增，擠壓了一部分成本敏感型租客外遷。
前述要求匿名的政府人士表示，城中村的綜合整治是必須的。城市是一個生態系統，是生命有機體，不可能所有樓房都是高樓大廈，租金很高。如果把全市城中村消滅了，低收入人群無法在這兒生活，離開這座城市，整個城市生態系統就不完整。必須要給這些低收入人群保留一些空間。
不過，這種城中村綜合整治目前也陷入困境。11月份，香港大學社會學系城市新移民住房保障研究團隊在對深圳、廣州、上海、武漢和蘇州五城進行實地調研後發佈了一份《進城農民工保障政策及居住現況調研報告》。報告指出，在深圳和廣州，品牌公寓的大量房源供應建立在對原先“城中村”、“非正規住房”農民工的迫遷上。這些房源在租賃企業的統一改造和管理下實現“規範化”和“規模化”，但昂貴的租金對農民工具有排除性，並帶動周圍社區的仕紳化，加劇了低收入外來打工者的居住困難。
賀倩明說，城中村的綜合整治其實是政府作為公權力，和房企、村民、租客等私權力之間的一場博弈和平衡。從政府的角度來講，如果要推動綜合整治，除了保護產權利益之外，面臨比較大的利益次平衡就是對現有租戶的利益保障，以及把現有租戶清出去、未來要引入新的租戶進來，即對產權人租金收益的保障。
為了避免重蹈房地產導向的城中村改造對城中村農民工的驅逐，香港大學社會學系城市新移民住房保障研究團隊建議，城中村改造與公共租賃住房建設相結合以解決農民工居住問題的方案。在實際操作上，利用集體建設用地建設公共租賃住房的方案需要政府基於社會公平的有效支持和監督。在改造過程中，政府需在財政上進行投入、確保改造後的房源租金可負擔。
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