1 美國棕地問題興起背景
二戰以後，伴隨美國經濟繁榮和工業迅猛發展的是嚴重的汙染問題，其中最迫切最具體的矛盾體現就是棕地問題。美國棕地問題的興起，一方面是由於傳統產業衰敗與經濟結構轉型，新型產業逐步取代傳統產業的主導地位，使傳統產業逐漸被關閉或廢棄；另一方面是由於城市無序擴張引發相關地區衰落，低密度的郊區化進程導致了城市中心區的離心化和城市空間結構的多元化與分散化發展，即城市蔓延（urban sprawl）。這兩方面原因集中發生於20世紀50年代之後並在時空上交替進行，使得原有城郊廢棄工業地帶變成了城市中心區，並造成廢棄汙染用地的積累。據統計，美國戰後社會經濟轉變期間，汙染增長率超過了國民生產總值（GNP）增長率的十倍之多，同時，工業過程中有毒化學制品的使用量大幅增加。由於技術改良及對效益最大化的追逐，很多機構逐漸拋棄傳統制造裝配流程及場地，加之城市蔓延的進行，這些第一次工業化時期被汙染、廢棄或未充分利用的城市工業舊址就成為了日後的棕地。
為應對城市蔓延帶來的資源環境和經濟社會的負面影響，學者們提出緊湊城市、新城市主義以及復興城市中心區等應對措施，城市中心的用地價值被重新重視，棕地治理被提上日程。棕地概念最初於1980年在美國誕生，美國環保局（EPA）初步統計美國有45萬~100萬塊棕地，這些棕地大多位於城市中對居住、工業及商業發展缺乏吸引力的破敗地區。美國棕地政策的最初目標是將場地汙染和水汙染對公眾健康的威脅減輕到最小程度，然而隨著棕地項目的不斷成熟，棕地修復與再利用在改善城市內部生態環境、控制城市發展邊界、儲備未開發用地、優化產業結構、提供保障性住房、積累社區社會資本、促進公共參與以及更新空間結構等方面的價值開始展現，並逐漸被視為推動城市可持續發展及城市復興的有效途徑。自1980年EPA開始負責監管棕地項目以來，大約有400塊棕地成功地再利用為能源、商業、居住和公共項目，棕地項目已經在全國範圍內創造出90363個工作崗位，使影響範圍內的住宅價值提升5.1%~12.8%。
2 美國棕地治理髮展歷程
縱觀美國棕地治理歷程，總體上是通過聯邦政府與地方政府、公共機構與私人機構的角色變遷及互動響應實現自下而上、逐步精細化的發展過程。根據價值導向的演變，美國棕地治理主要分為三個階段：行政理性階段（administrative rationalism）、經濟理性階段（economic rationalism）和環境公正階段（environmental justice）。行政理性階段主要涉及再開發的政策和監管問題，經濟理性階段形成了棕地經濟復興和房地產開發的框架，環境公正階段主要關心土地汙染和逆工業化對低收入、政治無力（politically disempowered）社區不成比例的環境、社會和經濟影響。
2.1 行政理性階段——聯邦政府主導下的環境保護（1970—1990年）
美國棕地問題的觸發點是1978年的“紐約愛河（Love Canal）汙染事件”，該事件導致大量新生兒畸形以及癌症死亡病例的產生，引發了全國性的汙染廢棄場地的調查並確定了數百處廢棄汙染場地。在1970—1980年代之間，國會通過了一系列旨在控制工業汙染造成的空氣、水、土地汙染的法律（表1），其中對棕地再開發最具影響力的是1980年頒佈的《超級基金法案》（全稱《綜合環境應對、賠償和責任法案》[CERCL: Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act]），該法規定，棕地是一些由於既有或潛在的危險有害物質的汙染而影響其擴展、振興和再利用的土地。與歐洲很多國家在棕地定義上強調空置不同，本階段美國對棕地定義主要強調其汙染性。
表1 1975—2010年美國棕地政策的階段性特徵
當時，聯邦政府意識到州及地方政府缺乏處理棕地的資源及能力，且與防災減災相關的聯邦法律中缺乏與棕地相關的條款，因此希望CERCL能夠迅速應對棕地問題，主要措施有三方面。首先，建立了針對汙染工業的汙染稅（Pollution Tax），由此產生的財政收入用於重大汙染危險場地的清理活動。根據EPA報告，在CERCL實施的第一個五年中，用於支持棕地評估和清理的相關工業部門稅收達16億美元。事實上，1995年之前對石化工業徵收的汙染稅及大公司的所得稅為CERCL的主要資金來源，另有少部分聯邦財政作為補充，兩部分的比例約為7∶1。第二，建立了國家應急計劃（National Contingency Plan）【其本質是一系列用以指導汙染場地再開發的聯邦指導導則】，識別全國有毒場地並對不同風險類型的場地進行追蹤。同時，創建了國家優先治理名單（NPL: National Priorities List）【《超級基金法案》要求對汙染場地進行危害排名系統（Hazard Ranking System）的評估，並制定出一份美國國家汙染場地優先治理清單，被稱為“國家優先治理清單”（National Priorities List）。在“危害排名系統”評分等於或高於28.5分的汙染場地，被視為汙染狀況極端嚴重的場地，將被列入“國家優先治理清單”，並作為“超級基金”制度長期管控下的修復場地】幫助決策者合理分配再開發基金，並使社區環境風險的信息公開透明化。第三個也是影響力最大的措施是CERCL創建的責任認定製度（liability statute），其允許EPA強制命令被評估為汙染極端嚴重場地的“潛在責任方”（potentially responsible parties）【“潛在責任方”包含四大群體 ：土地被汙染期間的所有者和使用者、當前土地的所有者和使用者、與安排有汙染物質的廢棄物處理有關的單位以及將有害物質運輸到場地進行處理的單位】承擔主要清理成本，或EPA利用超級基金進行清理後向相關責任方尋求補償。
本階段的超級基金具有三大典型特徵，即嚴格性、聯合性和追溯性【嚴格性指政府在劃定責任時，只要地塊所有者或使用者造成了場地汙染，不管其是否採用過防範措施或者是否是由自身過錯產生的汙染，均需要承擔修復治理責任；聯合性指同一個場地修復可能涉及多個潛在責任方，若汙染源可以清晰區分，則分別治理，若汙染責任難以鑑定，則由已經明確的少數甚至某一責任方擔負整個清理責任；責任追溯指相關責任方亦需要為《超級基金法案》頒佈前的場地汙染負有責任】，其過於嚴苛的責任認定製度直接導致了開發商和投資部門在城市工業用地項目的撤資，另一方面，由於“超級基金”項目的修復工作通常都採用最嚴格的“永久清理”（permanent cleanup）的環境標準，高額的修復成本和漫長的修復過程難以被責任方和地方政府所承受，實際治理效率極低。
2.2 經濟理性階段——縱向協同治理下的再開發（1990—2010年）
1980年代末，聯邦決策者意識到超級基金沒有達到其原目標，於是頒佈了《超級基金修正和再授權法案》（SARA: Superfund Amendments and Reauthorization Act），試圖轉變一些遏制私人機構的機制。SARA將基金總數擴大到85億美元，同時開始將權利移交到州政府，使聯邦政府權力下放開始成為棕地再開發政策的特徵。另一方面，超級基金法案及其衍生項目的侷限性也迫使州政府開始發展適合本州的棕地項目，其中最主要的形式是志願清理項目（VCPs: Voluntary Cleanup Programs）【在1999年HUD對州立項目的分析中顯示90%的州都發展了各種形式的志願清理項目】，鼓勵私人投資以應對超級基金責任下公共補貼缺乏的困境。這些項目允許私人開發商（通常是與汙染責任不相關的開發商）提交一份清理方案，一旦方案通過，開發商可以根據方案自行開發，使州政府能夠避開強制性清理項目，並與其他參與者進行有效合作。
作為對VCPs的回應，1990年代初至中期，EPA創立了一系列相關計劃和議程（表1），這些項目抵消了一部分州政府和地方政府的治理開銷並提供了長效優惠政策，目的都是促進社會各方力量參與到棕地再開發中。同時，EPA還鼓勵聯邦政府和州政府通過協議備忘錄（MOA）加強協調，以減少開發商對聯邦稅和州稅的雙重擔憂。國會於2002年1月通過了《小企業責任減免與棕地復興法》（Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act），繼續擴大聯邦對州和地方棕地清理和開發計劃的財政扶持，並根據聯邦法律減免了棕地周邊土地所有者及未來購買者的責任。
本階段一系列財政刺激措施使棕地再開發的環境風險和經濟成本不再令人卻步，棕地被視作新的市場前沿，包含了巨大的社區資本潛力。政府試圖平衡棕地的汙染風險和再利用機會，重點從懲罰責任方並曝光相關活動向促進自願清理和再開發轉變。主要措施有兩方面：一是減少責任障礙，棕地購買者若按照協議標準修復場地則不承擔原汙染責任；二是支持地方項目，除了典型的自上而下的運作方式，城市或地方牽頭的自下而上的方式也成為一個選擇。聯邦政府及州政府為私人開發商提供了更多公共資源和財政支持，改變了參與棕地再開發項目者的初衷，地方社區及私人開發機構在棕地再利用中佔據著越來越重要的位置，棕地再利用更加廣泛的經濟和社會效益開始得到認可。據美國環保署發佈數據，當聯邦政府採取一定的稅收刺激措施後，稅收收入減少約3億美元，而這卻能在治理和復興衰落社區的過程中吸引大約34億美元的私人投資，因此而恢復生產能力的棕地多達8000塊。
2.3 環境公正階段——多元主體合作下的綜合規劃（2010年至今）：
隨著棕地問題上行政話語和經濟話語聯繫的日益增長，棕地越來越被視為私人市場的機會，儘管聯邦和州政府決策者也在強調環境公正的問題，但是投入到公平驅動型項目的資源與市場驅動型相比還是微不足道。一些學者批評這種具有政策特權的私營部門的開發方式不利於現有社區發展，懷疑這些以經濟增長為主導的項目能否促進社會公平性。在過去的十年中，棕地政策研究開始迴歸環境公正，認為公共政策應重新定位，將有限的公共補貼投入到“剛進入或略低於再開發門檻”的場地，同時繼續制定公共政策以確保私人投資回報。這種政策轉變將超越“包裹式”發展（parcel by parcel development），涉及將社會公平和社區組織納入社區經濟發展和土地利用規劃，以確保再開發能夠尊重和惠及現有居民，使棕地再開發更接近精明增長的概念。
EPA於2010年啟動了棕地全局規劃（BF AWP: Brownfield Area-wide Planning），通過國家授權競賽為選定的棕色社區提供資金和技術援助（圖1）。本階段棕地項目的主要特徵有四點：（1）項目通常建立在濱河、工業、商業、鐵路走廊以及市中心地區等具有單個大型或多個棕色場地的區域，其整體限制了社區的經濟、環境和社會繁榮；（2）在當地自然、社會、經濟和環境大背景下制定綜合規劃，使相關者能夠確定該地區的優先重點、夥伴關係和一般需求，並能夠進行詳細的機會和約束分析確定實施過程；（3）考慮到目標棕地的潛在影響區域（表2），棕地重建被視為更大範圍願景的組成部分，而不是以快速修復每個獨立棕地為目的；（4）社區參與成為一個重要方面。利益相關方擴大為居民、企業、政府、社區組織、非營利組織和任何潛在的未來合作伙伴，通過諮詢委員會，公共會議，設計討論會和其他方式參與項目，議題包括社區需求分析、增加資金支持以及為社區創造舒適空間等。
圖1 美國EPA棕地全局規劃（BF AWP）框架
棕地政策逐步從激勵融資轉向將經濟發展、社區復興同環境治理相結合為目的，政府機構、公共機構、社區組織、地方或區域資助提供者和私營部門等從投資型合作伙伴關係向社會型合作伙伴關係演進，項目類型也向著多元化發展（表2）。
表2 美國棕地項目階段性類型及特徵
3 棕地治理關鍵因素模式
美國棕地治理過程中影響項目成功的最關鍵因素主要有三方面：責任結構、財政刺激以及社區支持，這幾方面也是我國棕地治理中最需要關注的核心問題（表3）。
表3 棕地治理關鍵因素
3.1 責任認定模式
3.1.1 BFP聯邦責任豁免
1990年代前棕地汙染的責任認定機制是棕地再利用中最大的障礙，為了應對此問題，《小企業責任減免與棕地復興法》確立了針對CERCLA的責任保護機制，包括“毗鄰土地所有人保護”（Contiguous Landowner Defense）和“潛在購買者豁免”（BEP: Bona Fide Prospective Purchaser Exemption）。前者界定了CERCLA責任場地毗鄰地塊的所有者不對汙染轉移負有責任，後者是EPA 1989年來執行的潛在購買者協議項目（PPA: Prospective Purchaser Agreement）的更新方法，向出於再利用目的的棕地購買者提供責任保護。根據PPA，EPA與潛在棕地開發商協議特定的場地解決方案以獲得政府為清理和修復提供的資金。PPA雖然對購買者有效，但是不能為汙染場地的賣方提供保護，且通常耗時且開發成本較高。在PPA基礎上更新的BFP允許購買者“通過現行法律體系下已有的PPA獲得責任保護，而不需再花費時間和資金協商PPA的具體協議內容。”為了符合BFP的資格，潛在購買者需要進行所有適當調查以確定汙染是否存在。為了防止房地產投機者（不打算對場地進行再開發，而是希望持有清理後升值的場地賣家），國會在棕地修正案中通過了意外收留條款（Windfall Lien Provision）。條款規定如果環保局花費的資源超過最初預計清理資源，則允許聯邦政府對場地使行留置權，留置金額只能在當地政府採取具體響應行動提升了場地市場價格的情況下才能執行。
3.1.2 VCPs州責任豁免
除少數達到CERCLA汙染標準的棕地外，大多數棕地需要由州政府負責，州政府通常將注意力集中在汙染最嚴重的場地上，對於汙染程度較低的場地的清理則停滯不前。因此，州政府引入了州立志願項目（VCPs），允許私人部門進行調查和清理，並對滿足標準的地塊頒發證書免於未來CERCLA的責任。
為了使不在NPL上的場地清理更具成本效益，USEPA提供了兩種選擇：使用州範圍內預先建立的通用標準或者確定基於未來使用的風險糾正措施標準（RBCA: Risk-based Correction Action）。RBCA將清理標準與最終用地性質聯繫在一起， 例如工業和商業用地的清理標準低於居住用地的清理標準，同時也允許通過結構性措施和制度控制減少人們在汙染場地的暴露度，以此降低清理標準。以俄亥俄州的VCPs為例，其主要依靠專業認證人員（CPs: Certified professionals）和實驗室來分析環境樣品。CP進入項目不需要經過通知，與OEPA的第一次聯繫可以在代表修復場地所有者提交的無進一步行動（NFA: No Further Action）信函中進行，NFA概述了調查和清理如何滿足VCP的標準。在審查和批准NFA後，OEPA可以發佈不起訴承諾（CNTS: Covenant Not To Sue）。由於VCPs僅處理州立法下的責任認定，EPA試圖利用超級基金協議備忘錄（MOAs）消除VCPs參與者對聯邦責任的顧慮，具體作法是EPA與各州協議確定一個基本標準以此評估州政府實施VCPs的能力，同時，如果州政府在建立和實施VCPs時需要申請聯邦政府的財政資助，也需要接受EPA的評估。協議規定在非重大環境問題發生的情況下EPA避免直接參與州立VCPs項目，且一般不能將州立VCP項目中的場地添加入NPL。在俄亥俄州,MOA與OEPA將VAP重組為雙軌系統，一個是現行的“經典VCPs”，另一個是新的“MOA軌道”。經典VCPs具有高度私有化的性質，由CP和認證實驗室承擔了重要的責任。CP和實驗室的認證需要通過OEPA的要求和程序，其中CP要求有8年以上的汙染物清理專業經驗和相關領域的學位，實驗室需要提供樣本分析程序和質量保證機制的文件，並在認證前接受OEPA的審核。MOA軌道加大了OEPA的監管權，增加的要求包括CP進入該項目的通知，更嚴格的行政審查以及更多的公眾參與等。
2002版《棕地修正案》（Brownfields Amendment）的執行條款要求EPA避免對州立項目採取行政或成本回收（cost-recovery）行動，對於州政府而言，需要“保存了已完成響應行動的場地記錄，表明該場地是否適合不受限制的使用，並確定了修復措施中所有制度控制”，才能免除EPA的強制行動。儘管許多州在2002年前開發了本州的棕地清理和再利用計劃，但是棕地修正案中包含的額外激勵措施促使很多州重新修訂相關法律和項目計劃，促成了州立項目的標準化，為開發商和決策者提供了必要的確定性。
3.2 財稅激勵模式
3.2.1 聯邦政府融資模式
超級基金是聯邦政府參與棕地再開發的主要融資模式，主要承擔無法或暫時無法確認責任者的NPL場地的清理費用，州政府和汙染責任人等都可以申請該基金。2002版棕地修正案基本上編制了EPA現有棕地項目併為其提供了三種類型的資金：（1）環境評估基金；（2）針對州或地方層面棕地項目的循環貸款基金；（3）清理補助金。由EPA確定合格的場地可獲得高達20萬美元的評估和清理補助金，而州和地方政府可以獲得高達100萬美元用以建立地方循環貸款計劃。《小企業責任減免與棕地復興法》規定了州政府獲得聯邦基金的條件：（1）對州內棕地及時調查登記；（2）行使監管和強制權以確保生命環境健康；（3）有意義的公眾參與（包括文件對公眾的開放及行動的事先通知）；（4）有效的方案審核機制及清理工作的確認機制。
超級基金的經費來源相對穩定，但在具體實踐過程中也凸顯出諸多問題：相對於龐大的棕地數量和高昂的清理成本而言基金總額非常有限；申請過程漫長且清理標準嚴苛；對於聯邦政府來講，超級基金的回收週期漫長且難度較大，而政府過大的權利也容易導致尋租行為。
除超級基金外，聯邦政府的多個部門也制定了各種融資專項計劃用於棕地評估、清理與規劃建設。美國環保局和住房部（HUD）的棕地經濟再開發法案包括了幾項資助計劃；商務部、衛兵部隊、衛生和人類服務部以及交通部也提供了很多資源；財政部的棕地稅收激勵計劃（brownfields tax incentive）允許公司免除出於清潔目的的稅收。
3.2.2 州及地方政府融資模式
VCPs是州政府應對棕地再利用中資本缺口最主要的政策措施，投資需求成為引導開發商與金融機構、保險公司和政府機構建立戰略聯盟的重要因素，表4列舉了其他成功的州立政策工具及戰略措施。總的來說，沒有特定類型的公私夥伴關係或單一的融資方法可以滿足所有棕地項目的需要，州及地方政府需要根據實際情況不斷調整融資激勵措施，概括現有激勵模式主要包括以下四種類型。
表4 州立棕地政策工具及戰略措施案例
（1）直接財政支持
州及地方政府棕地再開發資金主要來源於物業稅收（Property Tax Tevenue），同時通過貸款擔保（loan guarantee）、循環貸款基金（RLF: Revolving Loan Funds）、一般責任債券（GOB: General Obligation Bonds）等借貸工具為棕地再開發提供直接財政支持。具體措施包括針對項目流程中特定程序的基金支持，通過提供貸款擔保限制投資方的潛在損失，通過填充資本漏洞或抵消場地清理的前期成本緩解借款人的資金鍊等。
RLF和GOB是最常見的地方融資模式。RLF建立在PPP融資模式基礎上，政府通過向銀行承諾為開發商提供擔保使投資方能夠獲得低息貸款，待棕地清理完成後棕地所有者償本付息，然後政府將資金投入新的棕地項目中。在項目前期，私人開發商便參與到再開發工作中，確定項目的盈利模式和合理回報率，從而能夠在項目後期通過資金回報還本付息；政府在整個項目開發過程中的角色是監督、指導和合作者。這種形式的融資模式能夠形成一個良性循環的資金鍊，有效分散了開發商的風險，鼓勵了私人開發商參與棕地開發項目的積極性。GOB由州或地方政府發行，利率較低，利用項目收入和地方稅收等還本付息。這種融資方式由政府擔保，信譽度高可靠性強，可以籌集長期資金，並能有效擴大融資受眾面，通過將利息支出與項目的穩定收益相匹配，能夠為私人投資者提供固定收益。但同時政府還本付息的財政剛性壓力很大，可能引發政府信用危機。
除了政府財政支持外，當場地汙染後的抵押價值降低或者場地所有者無力嘗還貸款時，一些私人貸款機構可以介入其中。越來越多的商業銀行、房地產投資信託（REITs: Real Estate Investment Trusts）和聯邦住房貸款銀行（Federal Home Loan Banks）為棕地再開發提供融資。環境保險（Environmental Insurance）也越來越多的用於私人開發商，其實際效用主要取決於成本和覆蓋範圍。
（2）稅務優惠激勵
在發展各種融資機制增加棕地再開發項目的吸引力的同時，各級政府也通過多樣化的稅務優惠政策減輕再開發參與者的壓力，主要包括財產稅減免、稅收減免（Tax Credits）和稅務抵免（TA: Tax Abatements）等形式，其中稅收增值融資（Tax Increment Financing）和稅務抵免為兩種主要稅收融資工具。
作為地方政府借款融資的一種方式，稅收增額融資（TIF: Tax Incentive Financing）主要是利用預期增加的財產稅為基礎進行融資，當場地價值提升後，增加的稅收用於支付場地的環境和重建活動成本。稅收減免具體是指政府凍結待評估土地的價值，通過暫時減少財產稅或營業稅、存款稅等稅種，或者豁免特定的房產稅或其他稅收來吸引開發商。稅收減免主要有以下三種途徑：再開發前凍結待評估用地的土地和建築物價值；在一定時期（如5年、10年或20年等）內降低稅率；免除某些類財產的稅收。對於受棕地影響的周邊地區，州政府通常也會特許地方政府行使減稅政策。
（3）土地利用控制
地方土地利用控制影響了蔓延和區域土地利用模式，美國的分區制（zoning）向地方政府提供了地方自治的機會，分區制和其他傳統土地利用規劃促進了蔓延的進程，同時也降低了中心城市和棕地再開發的吸引力。在這種情況下，很多州使用土地補貼（land subsidies）、設置特別服務區/徵稅區（Special Service Areas or Taxing Districts）以及改善基礎設施等措施抵制傳統土地利用規劃對棕地再利用的不利影響。例如，華盛頓州於2013年6月通過的SB 5296法案界定了“再開發機會區”（Redevelopment Opportunity Zones），規定郡、市、縣和港口區域可以將任何棕地面積大於50%的區域制定為再開發機會區，對於港口地區，至少50%的地產由港口擁有。法案允許公共機構將資源集中在這些地區，且這些地區有資格獲得多個旨在促進再開發的優惠政策工具。
對於先天優勢較弱再開發可行性不強的棕地常用的補救措施是土地銀行（Land Bank），其為一個政府實體，專注於將空置廢棄和欠稅的不動產轉換為具備生產用途的土地，在棕地再開發中的應用主要強調其在地方土地利用規劃中體現的功能。
（4）特定程序支持
一些州建立了棕地再開發局（Brownfield Redevelopment Authorities），為向私營部門提供信息和援助的專門聯絡點。威斯康星州的現場評估撥款計劃（SAG: Site Assessment Grant Program）幫助地方政府在受汙染的地點進行初步調查，在第三年授予170萬美元的撥款。這些撥款可以資助第一階段和第二階段環境評估、現場調查、拆除任何結構或建築物、廢棄容器，進行地下有害物質的清除並適當處置石油儲罐。在每個申請輪次中，地方政府可以只提交一份大額撥款申請和一份單一場地的小額補助金申請，但可以為多個毗鄰場地提交申請，申請人不能是造成汙染的責任人。
3.3 公共參與模式
3.3.1 社區收益協議
公共資源的稀缺和基於市場驅動的公共資源分配標準使得在環境和經濟上遭受逆工業化困境的社區最有可能因為現行棕地政策而崩潰。隨著越來越多的公共機構支持參與式規劃和精明增長，開發者也意識到將社區納入規劃討論的重要性，人們呼籲一個新的公平驅動（equity-driven）的方法來設計和資助棕地再開發項目，社區福利協議（CBA: Community Benefits Agreements）在這時進入人們的視線。
CBA是1990年代美國城市再開發過程中出現的一種新的公私合作形式。其要求私人開發商對開發區域的利益相關者做出具有法律約束力的合同，從而強制前者對後者的訴求做出可行的、可物化的應對措施。CBA是一種價值重獲工具，它和棕地再開發項目有著類似的目標：公眾參與、地方經濟發展和精明增長、環境可持續等。具體實施中，開發商通常致力於向社區提供一組獨立的公共產品以換取公眾對開發項目的支持。“支持”不僅指居民對發展計劃的准許，也包括監管許可（regulatory approval）和公共補貼（public subsidies）的投入許可。CBA具有開啟棕地再開發新紀元的潛力，主要有兩個原因，一是其要求更具包容性、協作性和有意義的公眾參與過程；其次，棕地再開發對公共補貼具有依賴性，地方政府通常通過提供競爭性發展補貼來吸引能夠提供長期經濟效益的發展項目，發展項目補貼可能為振興社區帶來就業和收入，但是不能保證證最終產品能夠隨著時間推移惠及現有居民，而CBA將投資機會引入用於社區發展的領域。
通過CBA實現的公共產品包括多種形式，協商的數量和類型主要取決於所涉及的開發項目規模以及擬議項目所在社區的經濟氣候。受歡迎的產品包括社區基金、招聘計劃的首選源地、提供基本生活保障的工作、開發經濟適用房、公共設施、交通基礎設施改善和環境減排措施等。除了公共產品外，CBA通過協商和參與過程促進社區公平的發展，居民不再是被迫坐下來對城市和開發商之間的合同做出反應，而是在制定發展協議和塑造社區未來方面發揮主動作用。
3.3.2 棕地開發區域
新澤西州的棕地開發區域（BDA: Brownfields Deve-lopment Area）倡議是社區參與到州立棕地項目中的典範。2002年成立的BDA方法要求州環境組織——新澤西環境保護部（DEP: Department of Environmental Protection）與包含多個相鄰棕地的社區合作，以便同時為每個棕地項目設計修復和再利用計劃。BDA旨在為某些城市社區提供一個重建框架，這些社區中的棕地由於地理位置和汙染程度尚未吸引足夠的私人開發投資。具體過程的第一步是基於社區的“指導委員會”（Steering Committee）提交申請，解釋為什麼擬議區域符合BDA的要求。在接受和考慮該提案之前，DEP需要更高水平的社區參與申請流程，其中包括來自當地社區成員和社區或公民組織的支持的書面證明文件，以及對BDA區域中棕地再開發的整體社區期望的討論。除了棕地特性外，申請還需要考慮到非宗地特性、其他區域特徵和現有基礎設施的使用。然後，DEP基於申請中的社區支持和參與程度進行仔細的篩選過程，每年指定一定數量的BDA項目。這種方法實現了整個社區的復興和目標，而不是單純的某個場地。新澤西的嘗試以協調的方式將開發商、政府決策者和社區利益相關者聚集在一起，為相關人員帶來有效的修復和經濟利益。
4 美國棕地治理路徑轉變機制及借鑑意義
4.1 路徑轉變機制
縱觀美國棕地再開發策略的演化，最明顯的特徵一是聯邦與州及地方政府的權利變更；二是從懲罰性的監管框架向強調公平、獎勵及社區利益的合作框架的轉變。轉變內因主要是公共行政角色的轉變、對棕地內涵理解的升級以及治理政策的細化。
公共政策往往與占主導地位的公共管理框架相關，棕地政策的重點從監管和執法轉向激勵和法律保護與新公共管理（NPM: New Public Management）的興起相吻合。從早期聯邦政府獨攬大權的超級基金法案，過渡到州政府獨立實施的志願清理項目，並輔以聯邦政府和州政府對相關問題的有效銜接，利用激勵作為政策工具吸引私營公司作為合作伙伴，目前的棕地政策已經從本質上取代了先前的監管政策。聯邦政府從施令者轉換為合作協調者，並不斷擴大合作範圍，包括各層級政府之間的合作以及政府與企業、非盈利組織及公民之間的合作，為各方參與者提供利益表述的平臺。
棕地政策中價值取向的轉變也體現了政府對城市發展價值取向的轉變。早期對於棕地的認識主要集中在其汙染特性，所以主要措施都集中在解決環境問題上；中期效率至上的行政方式將多元化的城市發展目標簡化為單一的管理和經濟效率，棕地再開發一度成為爭取財政收入的“創新融資遊戲”，忽視了其在城市發展中的多重價值和人們對公平性的訴求；後期當棕地政策再度迴歸環境公平，以強調合作性的方式進行綜合治理，政府的價值取向也從追求效率轉變為追求公平。
隨著城市發展向內涵集約模式的轉變，棕地清理活動也由汙染總量控制逐步走向汙染風險評估，政府通過將目標與責任細化、過程分解及關鍵點調控來提升效率，最大限度的降低資源佔用和成本耗費，也保證了修復中各個環節的適宜性和針對性，統籌了修復中的成本與收益，協調平衡了環境、社會與經濟目標及各方利益。
4.2 借鑑意義與方法
4.2.1 平衡全局的風險管理和責任認定機制
我國現有大量棕地是過去的石化、熱電等老國有企業搬遷後形成的，這些國有企業中有些已經關停並轉，無法追溯相關責任，有些雖然存在，卻無法承擔高昂的修復賠付費用。將環境惡化的成本內部化的“汙染者付費”的原則在我國卻很難奏效。美國州立棕地項目表明，適當放寬對責任認定和清理要求的監管能有效激發潛在開發商。所以我國在將“汙染者付費”確定為首要原則的基礎上，需要將汙染成本外部化以平衡執行效率，建立責任等級清晰的“受益者付費”原則，使汙染者—土地所有者—政府的形成三級責任體系，通過擴大相關利益方拓寬融資渠道，以有限的財政投入撬動多方社會力量的投入。政府建立專門機構負責棕地再開發所需資金的籌措，在資金短缺的情況下承擔不足部分；可追溯的汙染企業對棕地治理負擔最主要的環境責任；土地開發商在汙染追溯汙染企業或汙染企業無法承擔責任時，承擔部分或全部費用，並可通過與政府簽訂的協議享受財政優惠政策。
4.2.2 兼顧公平的多元可持續融資機制
美國棕地再開發融資機制的核心是政府直接財政投入與私人機構投資通力合作的模式，政府通過“汙染稅”和財政撥款成立專項基金，採取激勵型的稅收政策通過證券市場和金融市場吸引各相關利益方的投資。我國目前沒有針對土壤汙染造成環境損失徵收稅費法律規定，缺少對汙染源頭的約束手段，也沒有建立針對棕地再開發的專項基金，相關債券、信託市場等融資方式更是無從談起。鑑於我國棕地的形成屬性，傳統“誰汙染誰治理”的原則很難發揮作用，而單純的政府或開發商的投入都面臨巨大的壓力，所以必須建立多元化可持續的合作型融資機制，以有限的政府財政投入帶動私人資本的供給。
美國各級政府提出了TIF、RLF、TA、TC、GOB等創新融資工具，州和地方政府具有很多融資自主權。相比較而言，我國地方政府缺少稅收的立法、稅收減免以及稅率調整等權利，高度集中的中央稅收管理模式成為地方政府調控土地市場的瓶頸，而政府利用財政撥款進行棕地再開發的模式也難以為繼，所以應當適度擴大地方政府對稅收管理的權限，探索以土地價值增值為抵押進行融資的政策工具。同時，政府應積極開展與私人開發商的合作項目，搭建融資平臺，從單一的財政撥款和銀行貸款發展到信託、保險、特別再開發區等多種方式並舉。在打通融資渠道的基礎上，政府還需區分激勵已經具備吸引力的項目和鼓勵再開發性不強的項目，採取更加平衡的方式處理棕地問題，將資源有計劃地投入到私人部門參與意願較低的社區中。
4.2.3 面向實施的公眾利益表述平臺
根據美國的經驗，在棕地治理上政府機構目標與社區目標之間可能存在分歧。對於政府來說，增加就業和稅基的願望依然強勁，然而，在再開發性不強的棕地所在社區中關鍵性問題是再利用能夠滿足現有低收入人群的需求，居民表達出的是對娛樂、文化和其他社區設施以及經濟適用房的渴望。所以在美國後期棕地政策調整中，將對低收入和少數族裔社區的利益考量也作為政府供資重要的考慮因素之一。
在土壤環境保護方面，我國社會公眾的觀念與意識相對淡薄，相關社會團體的發展也比較滯後，缺乏行之有效的公眾參與模式。借鑑美國CBA的經驗，我國也需要建立一套透明、理性的調節開發商與相關居民及團體關係的工作機制。在搭建公共參與平臺時，需要解決的關鍵性問題有：（1）社區福利驅動下的棕地再開發項目成功的政治、經濟和社會條件是什麼？（2）受到再開發影響的居民如何擔負公民責任並真正參與到相關事務中？（3）地方政府如何推進公共參與平臺？
作為公共部門的參與者，規劃師需要明確開發商承諾與社區公眾的訴求及目標的關係，同時建立以當地自然、社會、經濟和環境背景為基礎的計劃，使利益相關者能夠：確定該地區的優先重點、夥伴關係和一般需求；進行詳細的機會和約束分析並開始確定實施資源的過程。這些信息能夠指導社區更明智的分配資源，並幫助推動地方驅動型提案的實施，以發展合作伙伴關係推動社區參與並圍繞共同振興願景達成一致意見。
5 結語
生態環境惡化和用地資源緊缺已經成為阻礙我國城市發展的主要因素，經濟增長方式的轉變使城區汙染場地數量凸顯，成為城市更新的藩籬。生態修復和以存量規劃內涵推動精明發展的雙重要求使得我國棕地修復再利用成為城市規劃和環境保護部門迫切的議題。我國尚未建立針對棕地修復及再開發的有效運作機制，面臨無成熟標準、無可適用技術、無經典案例的的困境。美國具備目前世界上最成熟的棕地治理體系，雖然與我國的立法體系、財稅體系和土地制度及管理體系均不同，但還是可以為我國的棕地治理體制建設提供有效的經驗與思路。從“汙染者付費”到“受益者付費”的責任認定製度、多樣化的財稅激勵措施以及公共參與平臺的實體化建設都體現了美國棕地治理策略的精細化調整。我們需要在明確自身發展階段和地方具體管理體系的基礎上組合優化借鑑，使棕地策略更符合我國政策語境。
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