引言
2008年全球經濟危機之後，自“佔領華爾街”（Occupy Wall Street）開始，以“佔領XX”為口號的反資本主義運動席捲全球。“佔領倫敦”（Occupy London）便是其中一支。從2011年10月開始，佔領者在英國倫敦地標聖保羅大教堂（St. Paul Cathedral）外聚集，抗議資本主義社會經濟不平等，並駐紮帳篷百餘座，至2012年2月底被警方強制清除。其間發展出的另外兩個“佔領倫敦”營地也前後被勒令清除。
佔領運動在世界範圍內的興起不僅吸引了大量公眾與媒體目光，其相關學術議題也引發學界興趣。佔領運動的“線上”部分，即它基於網絡社交媒體的傳播方式激起人們對當今互聯網時代社會運動特徵的討論。其“線下”部分，即以佔領城市空間為主的手段，則引發學者對其“空間性”的關注。典型如對佔領空間權屬尤其是“公共空間私有化”的討論，以及對“佔領”作為空間策略的解讀，如皮克里爾和克林斯基強調佔領打破了空間私有化，並直接反映了資本積累的空間排斥。沙因以“對城市的權利”視角解析佔領運動，認為其中對公共空間的重新佔有（re-appropriation）、建立在使用與棲居（inhabitance）基礎上而非私有產權上的城市理念與列斐伏爾城市權利理論一脈相承。營地本身的物質性也成為研究對象，例如對營地垃圾與廢棄物處理的研究。另外有學者深入到佔領者群體內部，如哈爾沃森分析佔領者的非等級性組織與自治方式，尤里斯等解析佔領者內部的權力與排斥狀況，巴克爾與史密斯分別研究加拿大和美國佔領運動中原住民和無家可歸者的參與，以及佔領者自述研究。再有一類是從政府角度或佔領者與政府的衝突角度的研究。例如弗萊徹結合葛蘭西的國家概念（武力加同意）對政府反應所做的批判性分析；索普以朗西埃政治模型中平等與社會秩序的衝突解讀佔領運動這一“激進民主”實踐；“佔領華爾街”運動中激烈的警民衝突更是引發學者對應對抗議示威的警力管制的討論。
但與“佔領華爾街”或世界範圍內其他抗議運動相比，“佔領倫敦”這一彼時規模最大、持續時間最長的佔領運動中的“零暴力衝突”格外引人矚目。事實上，倫敦城政府（City of London Corporation）對抗議者的處理始終訴諸法律程序，雙方並未出現明顯武力對抗。因此，與之相關的案件與判決，可較真實反映英國土地制度與城市管治制度對於公共權力、私人利益與公眾權利三方關係的制度性安排。但遺憾的是，尚未有深入到案件和法律細節中的研究，這正是本文試圖彌補的遺憾。從法律現實出發，本文視土地而非空間為決定“佔領倫敦”走向的核心要素。相比無所不包的“空間”概念，土地在邊界與法律權限上的確定性使其更宜在此作為分析單元。因此，被佔領土地現今及歷史上的產權狀況將被納入考察。與土地產權之確定性相對的，則是“公共”話語與實踐的模糊性、靈活性和可能性，這也正是文章針對佔領者與城市政府間衝突所做的另一分析重點。
作者曾在佔領運動期間造訪“佔領倫敦”三處營地，本文對佔領活動的細節描述多為這一過程中的參與式觀察和訪談所得，佔領者自媒體記載和大眾媒體報道也幫助梳理和還原了整個事情經過。對土地產權與城市管治的分析則主要來自“佔領倫敦”涉及案件的庭審辯詞和判決、相關法律條文及相關土地產權協議。歷史信息部分，則主要來自作者於倫敦大都會檔案館（London Metropolitan Archives）查閱的檔案資料和向英國地產登記局（Land Registry）申請公開的土地登記與交易紀錄。
文章首先介紹“佔領倫敦”事件經過。第二部分從“佔領倫敦”最令人矚目的兩個節點事件入手，即最終判定清除佔領者的“倫敦城訴佔領者”一案（City of London -v- Samede and Others）和初始時高等法院以禁令封鎖帕特諾斯特廣場（Paternoster Square）一事，分析不同主體在不同產權類型土地上的影響。第三部分討論城市公共空間的產權困境及城市政府的“公共性”缺陷。第四部分詳述佔領者的公共性實踐。第五部分為總結和討論。
1 佔領倫敦運動始末
2011年10月15日，數百名抗議者響應社交網站臉書的召集，欲佔領位於倫敦帕特諾斯特廣場的倫敦證券交易所（LSX: London Stock Exchange），抗議大型金融機構把持下的全球經濟不平等。由於倫敦證券交易所事先得知佔領計劃，故以帕特諾斯特廣場是私有財產為由，向英國高等法院請求禁令，使警察封鎖廣場出入口（圖1）。不得進入的抗議者轉移到鄰近的聖保羅大教堂西側空地並駐紮百餘座帳篷，引發空前關注。而英國民眾習以為常自由穿行的帕特諾斯特廣場竟是隨時可將公眾排除在外的私有財產的事實，則引發有關公共空間私有化的激烈爭論。
圖1 被封鎖的帕特諾斯特廣場
轉至大教堂外的帳篷營地所佔土地部分屬於英格蘭教會（Church of England），部分為城市步道。不同訴求的抗議者自帶帳篷、睡袋、標語等物品，在此抗議、活動並且過夜 （圖2）。聖保羅大教堂副主教隨即聲明教會不支持武力驅逐抗議者。但由於聚集大量人群，大教堂被迫暫停開放一週，這在二戰結束以來尚屬首次。隨後大教堂副主教和主教迫於壓力先後辭職。
圖2 “ 佔領倫敦”聖保羅大教堂營地
由於抗議團體不斷集結，大教堂外已駐紮200多個帳篷，並且發展出類似“微型城市”的機能（圖3）。營地核心是帳篷城大學（Tent City University），有圖書館、會客廳，供活動者閱讀、工作、討論、講座等；門戶是信息中心帳篷（Info Tent），對外發布20多個小組的工作情況和活動信息；另有公共廚房作為餐飲區並接受物資捐贈；且每晚在大教堂外臺階舉行全體集會（General Assembly）……為滿足過夜需求，佔領者還租來發電機和移動廁所（圖4）。城市警察24小時巡邏，以防暴力衝突和火災。
圖3 “ 佔領倫敦”聖保羅大教堂營地及周邊環境平面圖
圖4 “ 佔領倫敦”主要帳篷及功能區：信息中心（左上）；帳篷城大學（右上）；帳篷城大學內部（左下）；圖書館（中下）；垃圾桶與移動廁所（右下）
除了聖保羅營地，“佔領倫敦”還發展出另外兩個據點。10月22日在倫敦城（City of London）北緊鄰的芬斯伯裡公園（Finsbury Park）空地上出現另一帳篷點（圖5），以及11月18日附近漢克尼區（Hackney）屬於瑞士聯合銀行（UBS: United Bank of Switzerland）的一所空置大樓也被抗議者佔領，取名為“創意銀行”（The Bank of Ideas），收容無家可歸者並組織室內活動（圖6,圖7）。與此同時，倫敦城政府也開始訴諸法律程序應對抗議者駐紮。
圖5 “ 佔領倫敦”第二處營地：芬斯伯裡公園營地
圖6 “ 佔領倫敦”第三處營地：瑞士聯合銀行大樓（UBS）
圖7 “ 創意銀行”內部：被佔領第二天，佔領者試圖利用辦公大樓剩餘物品和外界捐助將一樓大廳轉換成公共辦公空間和流浪者中心
寒冬過後仍有150餘座帳篷在聖保羅大教堂外，是當時全球佔領運動中營地最大和佔領時間最長的一個。直到2012年2月28日，得到高等法院授權的倫敦城政府，命警察將聖保羅營地帳篷移除。在此之前，抗議者被給予申訴和自行離開的時間。佔據瑞士聯合銀行大樓的“創意銀行”，因其毫無爭議的私有財產身份，抗議者早在1月30日就被清除。而管轄政府財力與權力都較弱的芬斯伯裡公園營地則直到2012年6月14日才被移走。整個過程均未發生武力衝突。
2 “佔領倫敦”中的土地產權與公共權力
“佔領倫敦”先後涉及兩個重要城市空間：一是帕特諾斯特廣場，在運動初始它作為私有土地被法院封鎖，阻止抗議者進入這一過去被視為公共空間的城市空間；另一個是聖保羅營地，佔據屬於城市和教會的土地，最終被政府起訴移除。佔領者先後面對兩種不同類型的土地與產權人：擁有私有土地的私人主體和擁有城市土地的公共主體，但卻遭遇類似的命運。佔領者究竟是被哪些具體土地權益排斥的呢？這是本節回答的核心問題。
2.1 聖保羅營地清除與城市政府的辯詞：公共權力維護公共權利
首先關注聖保羅大教堂營地的移除。“倫敦城政府訴佔領者”一案被認為史無前例、意義非凡。“佔領”作為新型抗議方式，不同於短暫的街道遊行或以“缺席”為手段的罷工，它是長時段的駐紮和有目的的持續在場，它所造成的土地“佔用”（occupation）挑戰了傳統的“佔有”（possession）理念和事實，同時也構成對“合法集會”這一公民基本權利之限度的試探。雖無先例，案件卻完全依法律程序和條文處理，因而可反映英國法律制度對政府公共權力、土地產權人權益和公眾公民權利三者在特定權屬空間中的關係設置。
法庭陳述中，倫敦城政府伸張它兩個身份的權利與權力，一為“公有”土地所有者，即被抗議者帳篷佔領的“公”路（public highway）部分，屬倫敦城所有；另一為城市土地管理者，主要涉及三項職責，即它作為規劃當局、地方政府和道路主管部門的三重角色，其授權分別在1990年《城鄉規劃法》，1972年和2000年《地方政府法》和1980年《公路法》中得到規定。最終，與帕特諾斯特廣場因土地私有而禁止抗議者進入不同，倫敦城政府是藉助它作為城市管理者而非土地所有者的身份，得到法律支持，將抗議者帳篷從城市公有土地的道路和教會所有的戶外空間中移除。
倫敦城政府辯護其作為城市管理者的權力皆與公共利益相關。依其辯詞，抗議者破壞了法律規定的公眾權利與政府維護它們的公共職責。政府方證人之一，倫敦城建成環境部門一官員稱，清除城市道路交通阻礙、垃圾、塗鴉是政府職責，政府以公共支出維持交通用地，而現在營地佔用了公共交通步道，影響政府履行“清潔街道、巡查和維護”的職責。另外，帳篷佔據交通要道，影響通行，而教堂因此關閉和園地被佔則進一步妨害了“道路使用的公共權利”。1980年《公路法》第130條規定了公眾使用道路的權利和政府保障此權利的職責，第143條則規定政府有權移除影響通行的任何障礙。據此，政府作為道路交通主管部門可下令將帳篷移除。此外，規劃控制上，將此公共區域用作營地涉及土地使用性質變更，當申請規劃許可，而抗議者並未申請，據1990年《城鄉規劃法》政府有權申請禁令阻止違反規劃控制的行為；與此同時，一名規劃官員強調，營地還影響周邊商業、宗教和公園等用地性質的正常使用，而它們的權利應被規劃系統保護。另外，一位巡警稱，據《公共衛生法案》，帳篷區治安隱患和衛生狀況也妨礙了其他人的權利與自由，強調地方政府在此負有責任。
儘管法庭明確說明相關土地權屬，其中城市道路部分為城市所有，但政府並未強調其作為城市土地（代理）所有者的權利，而是一再申訴它作為公權力的城市管理者的身份與職責。私有產權強調的是排他，而公權則是讓一切各歸其位。據此，公共財政支撐的城市政府理應維護法定公共利益，讓公路成為公路，公園成為公園，商業區成為商業區。政府管理權力的實現就是對市民公共權利的認可，這一邏輯貫穿政府人員所有法庭陳述。倫敦城政府藉此獲得高院支持，清除掉同樣主張代表公眾與公共權利的佔領者。
2.2 帕特諾斯特廣場的封鎖與私有化：（私有）產權作為（公共）制度安排
帕特諾斯特廣場的封鎖是另一重要事件節點。如果說政府移除聖保羅營地是以主持公共利益為由，那麼法院封鎖私有的帕特諾斯特廣場以排除抗議者進入則主要是維護私有產權人權益。這一舉動也將“私有公共空間”（privately owned public space）話題再次帶入大眾視野。
在這之前，城市空間的私有化已多有關注。如凱登系統梳理了紐約500餘個私人所有但公眾依法可達的“私有公共空間”。類似的統計在並不強制性註冊土地產權的英國難以達成【英國僅強制在土地交易時登記土地所有權，鼓勵但不強制產權人登記土地所有信息】，但安娜·明頓也早有描述，英國城市中的“公共”空間越來越多是私有空間，甚至街道都被私有集團買下，如利物浦一號（Liverpool One）佔據覆蓋34條街道的45 h㎡土地，被格羅夫納地產公司從利物浦市政府手中購得。明頓認為公共空間私有化同時削弱了城市公共性和民主政治，例如曾被城市街道容納的流浪者和抗議活動如今都被豪華商場排除在外。
本研究把目光投向土地私有化背後：如果城市公共空間對公民權利和民主制度意義重大，那這些空間，如帕特諾斯斯特廣場，這個長期被“誤以為”公共的廣場是何時變作私有的呢？它只是私有力量在城市中土地擴張的戰利品嗎？
事實並非如此。帕特諾斯特廣場屬於大公司、財團的歷史並不長。廣場名稱paternoster是拉丁語“天父”的意思，顯示出其與教會的關聯。這裡的確很早便為教會所有。附近曾居住許多教士，也有民宅和商鋪。廣場前身是中世紀就有的帕特諾斯特道（Paternoster Row，意為“天父道”），是大教堂神職人員每日往返大教堂必經之路。二戰德軍對倫敦的轟炸致使倫敦城1/3夷為平地，大教堂周圍尤其嚴重，聖保羅在廢墟中的屹立不倒令它更加成為英國精神的象徵。福利國家理念和戰爭影響令20世紀上半葉的英國政府強力干預社會各方面，但僅在戰後重建時才出現大規模土地“國有化”。據1944年和1947年《城鎮與鄉村規劃法》，倫敦被戰爭破壞部分被劃作戰後重建區（declaratory areas）而被政府有償徵收，程序按戰後新頒佈的1946年《土地收購（授權程序）法》進行。就帕特諾斯特地塊而言，整個被劃為重建區意味著政府有“強制購買權”（compulsory purchase power），即有權從私人業主手中強制收購土地並統一規劃重建。由於聖保羅大教堂擁有附近大部分土地的永久業權（freehold），政府委託統一管理教會不動產的英格蘭教會不動產委員會（Ecclesiastical and Church Estates Commissioners for England）代為收購、處置這片土地。檔案顯示，在土地收購中，針對三戶不同意的產權人，政府下達“強制購買令”（Compulsory Purchase Order）獲取土地並轉交給教會（圖8）。60年代教會將土地整體打包，長期租賃（long lease）給中央電力局進行建設，但開發並不成功以致空置嚴重。之後帕特諾斯特又幾經轉手，英國地產登記局記錄了這些交易（圖9）。產權屢次重置後，1999年新規劃通過並再次重建。如今的帕特諾斯特廣場於2003年完工，倫敦證券交易所為入駐成員之一，這一地帶也從此成為倫敦金融中心的象徵，也因此成為佔領者的首要目標。
圖8 倫敦城政府針對帕特諾斯特地塊的兩處房產簽發的土地強制徵收令（左：強制徵收令地圖；右：強制徵收令文本首頁）
圖9 帕特諾斯特地塊產權變遷圖示（1948—2003）
由此可見，帕特諾斯特廣場先後經歷“公有化”“再私有化”而落入大公司手中，這一過程並不是私人主體相互爭奪的自然結果，而是由關鍵時刻政府權力的強行干涉所致。劃定戰後重建區和簽發土地強制徵收令，這其中體現出的國家與城市政府作為公權力的強制性，及其短時間內即可啟動的改變性力量，私人集團遠無法企及。即便是如今已經私有的帕特諾斯特廣場，它的封鎖也絕不會單憑“私產”這一性質便可自然達成。警察封鎖帕特諾斯特廣場入口，是藉助司法完成的。另一營地佔領的瑞士聯合銀行大樓也是私有業主上訴後才依法在警察協助下將建築收回的。可見，現實中對私有業主土地產權的排他性保護，並不直接發生在一個私人主體與另一個私人主體之間，而是經由公共權力作為中介的。產權是一種（公共）制度安排。如同羅伯特·黑爾（Robert Hale）所說，所有權不是兩個人之間的直接關聯，而是兩個人同國家之間的關係。於是，即便對私有產權而言，國家仍舊是其制度安排的核心。
3 “公共”空間的產權困境
3.1 倫敦城政府的公與私
儘管倫敦城政府確曾以其公權力促成土地產權變遷，但行政權力和法律制度也的確維繫著私人權益和公共利益的平衡。例如帕特諾斯特廣場及周圍建築確屬於私人集團所有，但市民擁有對廣場和步行道的“通行權”（right of way），令這一私有公共空間的“公共”之處在法律上有跡可循。此通行權並不僅是作為慣例存在，而是倫敦城政府代表全體市民與有永久業權的教會和有租賃權的各大公司之間的法律協議。
在此有必要解釋下倫敦城政府作為城市政府的特殊性。倫敦城政府通常稱City of London Corporation，Corporation of London或The City Corporation【為避免與大倫敦政府混淆，2006年倫敦城政府官方名稱從之前一直沿用的Corporation of London改作City of London Corporation】。指代政府的corporation一詞，有“公司”“法團”的意思，可指營利性集團，也可指代被法律承認的私人聯合體。其直譯為“倫敦城市法團”，它是倫敦城（City of London）的自治組織和地方政府，也是倫敦城的法人代表。在“倫敦城訴佔領者”一案中，便是倫敦城政府作為城市法人代表起訴抗議者。倫敦城政府全稱為“倫敦城的市長、團體與市民”（The Mayor and Commonalty and Citizens of the City of London），亦可見它的整體性身份。倫敦城政府所管理的是面積很小的倫敦金融城【常簡稱為The City，或The Square Mile，即所謂的“1平方英里”】，曾經是被城牆圍合的區域，如今則是作為國際金融中心的“倫敦”核心所在。它有時也被譯作“倫敦市”或“倫敦金融城”。本文皆以“倫敦城”指代，以便與通常被叫做“倫敦”的大倫敦（Greater London）相區分，後者包含已連成一片的倫敦城及其他32個市鎮（borough），其管轄政府稱“大倫敦政府”（Greater London Authority）。倫敦城歷史悠久，但大倫敦卻很晚才出現【由於倫敦城（City of London）擴張並同其他的市鎮連成一片，整個區域變得更有必要統一管轄。於是1963年先成立“大倫敦議會”（Greater London Council），1965成立“大倫敦郡”（County of Greater London），但被“新自由主義”導向的撒切爾政府於1985年廢除。直到1994年大倫敦才重新成為一個行政區，並於2000年成立今日的大倫敦政府（Greater London Authority）和選舉第一任市長。大倫敦市長稱“Mayor of London”，而倫敦城市長稱“Lord Mayor of London”】。
“倫敦城市法團”意味著倫敦城是一個法律意義上的整體，而倫敦城政府對這一稱謂的壟斷性使用則表明現有制度下，城市（公眾）的公共利益須藉由有法人承擔能力的城市政府達成。帕特諾斯特廣場的市民通行權便是例子。倫敦城政府在1973年和1975年分別與擁有這塊土地永久業權的英國教會、擁有土地租賃權的中央電力局及帕特諾斯特開發公司之間達成權利出讓協議，確定倫敦市民擁有地塊中人行道的“通行權”。與此類似，倫敦城政府與教會在1974年達成協議，將教堂前的臺階也確定為“人行道”（walkway），從而在法律上確保所有市民而不僅是神職人員和教徒享有對這一空間的使用權。除通行權以外，市政府還分別在1998年和2001年與產權人簽訂了陽關與空氣共享權（mutual rights of light and air）和其他地役權（easement）的協議。
然而，城市政府所代表市民簽下的通行權並未在“佔領倫敦”中幫助佔領者自由進入這片土地。在私有業主申請禁令之時，政府並未以通行權做出反駁（佔領者也未能抓住此癥結）。甚至相反，政府利用它的管理職能將駐紮在城市公有和教會所有【在名義上“政教合一”的英國，教會的公有團體身份以及其土地的公私屬性一直是一個未有定論的爭議話題】的土地上的營地移除。在政府說辭中，這是在履行其公共職能、維護公共利益。而在佔領者那裡，卻認為這是政府之偏私，是倫敦城政府與金融機構之合謀。的確，倫敦城政府始終是一個飽受爭議的特殊存在，除作為公權力機構，它還同時擁有私有身份與功能：資金上，8個世紀以來倫敦城政府始終持有相當比例的私有資金，即“城市資金”（City’s Cash），主要來自房地產和其他投資回報。超過1萬h㎡的戶外空間、倫敦城市長活動、及若干市場和學校是由“城市資金”而非公共財政支出的【“佔領倫敦”發生後，有學者發郵件給倫敦城政府請求公開倫敦城內所有城市政府擁有的公共空間的信息，政府拒絕了這一請求。理由之一便是倫敦城政府不僅作為地方政府，也作為普通私有產權人持有某些土地。由於這部分資金並不來自稅收，所以可免於公共監督】。其次，倫敦城政治制度架構也與其他城市不同，倫敦城政府是英國最後一個保持企業選票（business votes）的政府，其企業選票（24000多張）在數量上完全壓倒居民選票（9000張左右），倫敦城因此被指責超越整個英國民主制度之上。倫敦城內大量的國際金融機構和跨國公司被認為不能代表市民利益，甚至威脅國家利益，如中國人民銀行入駐倫敦城時就引發是否應給予它企業投票權的爭論。
由此可見城市政府作為代表“公共利益”的“公共權力”的可疑之處。城市政府的複雜身份與土地制度現實共同構成城市“公共空間”之困境：在法律上沒有真正的、完全的“公共空間”，所有的城市土地都有其歸屬者，而其歸屬者都必有“公共性”缺陷。歸於私人的當然可能被私營業主壟斷使用，或形成消費排斥。若是作為公權主體的政府所有，仍有可能被封閉使用，如政府大樓和軍事基地；而對於開放的廣場和街道，監控與管制也會始終存在，這正是聖保羅營地的遭遇。並且，政府也有其“特殊利益”，並不天然具備公權力所被期待的理想的、全然的公共屬性。於是，現實城市中或私有、或政府代理所有的城市空間的“公共性”始終面臨著私有產權排他性和政府權力強制性的雙重威脅，法律上和現實中都不存在完全的“公共空間”。既然如此，人們對“公共空間”之公共性的理想從何而來呢？自由無主、完全包容性的“公共”土地是否存在過？這便牽扯到“公共”中“公”與“共”的差別。大陸法和英美法歷史都揭示了這種不同。“共有”與“公有”的區分可作為理解當前公共空間困境的一種思路。
3.2 “公有”與“共有”之別
羅馬法將物分為三種：私有的（res privatae），公有的（res publicae）和共有的（res communes）。僅前兩者被視作財產（property）。公有和共有物的區別在於公有物是那些由政權投入建設或擁有的用以公用的東西，如公共建築、道路、橋樑，而共有物則是那些所有人共享的自然物，如空氣、水和野生動物。這一劃分反映出羅馬人樸素的分類觀念：有一些事物先於政權存在，為人所共享。而在習慣法的英國，中世紀則有著名的“共有地”（the commons）。共有地在領主莊園管轄以外，為全體村民共享，可用於放牧、狩獵、種植玉米、撿柴火等。1215年《大憲章》規定森林和自然漁場為全體人“共有”，國王和領主不可特許或賣予他人。但是這一共有地傳統被臭名昭著的“圈地運動”瓦解：14、15世紀莊園主已經不斷把共有地圈為己用，16、17世紀資本主義的發展更令地主貴族從圈佔共有地發展為圈佔農民的份地和租地。這一“共有土地私有化”與今天的“公共空間私有化”似有某種呼應。共有地在城市也留下痕跡：大倫敦南部如今仍有一處大面積開放綠地叫做“克拉珀姆公地”（Clapham Common），名字中的common表明它曾經的共有地身份——它曾是兩個教區的共有地，由於倫敦的擴張在1878年轉為公園。
“共有”與“公有”是不同的。一些學者認為土地“共有制”而非“公有制”才是社會改革者們孜孜追求的理想。就現實制度而言，可以認為，土地公有是存在的，例如中國城市土地國有，英國國家和城市政府也同樣掌握著許多土地——撒切爾政府私有化政策前某些大城市政府所有土地比例甚至超過私有。但公有土地的合法產權人是政府，這與共有地習慣上屬於全體人所有不同。而公共空間，儘管被稱作public space，但其中所蘊含的對空間公共性和開放性的追求，其理念價值與共有地的“共有”傳統更相符合。
如果以此檢視倫敦現存的“非私有”公共空間，會發現它們大多並不來自這一傳統，而更接近“公有”或“國有”。公園作為典型的公共空間最初是由原先的皇室狩獵場和花園轉化而來的，如海德公園、攝政公園、聖詹姆士公園等，如今仍被稱作“皇家公園”（Royal Park），由國家政府公共財政維持。除前皇室領地，倫敦還有一些綠地廣場附屬在教堂周邊，屬於教會所有，帕特諾斯特廣場的永久業權就屬於聖保羅大教堂。另外地方政府也建設並擁有一些公園與廣場，城市道路則全部歸城市所有。如今，私人集團開發城市公共空間也變得普遍，如在倫敦國王十字車站（King’s Cross Station）附近的工業區再開發中，政府要求開發商必須建設一處城市廣場供公眾使用。
因此，英國最常見的城市公共空間並不是“共有的”。現有法律下，土地只能或者私人所有（包括私有公司），或者公共組織所有（如教會、某些信託機構），或是中央或地方政府所有。公共產權（public ownership）雖會被使用，但並不是嚴謹的法律術語。曾依賴習俗和傳統而存在的“共有地”在城市中早已不在。城市空間既是時刻面對經濟資本的待圈之地，也是不得不處於政權罩護之下的非自治之所，這是試圖挽救城市“公共空間”的學者不得不面對的法律與現實難題。
4 公眾之公共：佔領者的“公共性”實踐
然而，雖然“公共空間”在法律和產權上並不能得到保障，但“公共”仍舊是有影響力的話語。雖無理想的公共空間，但公共性仍是某些城市空間的品格和追求。而“公共”作為公眾之集合的涵義——正如commons除了“共有地”涵義外，還意味著共有的那些人，即平民群體（commoners）——無論他們是否合法共有某些土地，仍然在城市政治中起到真實的力量。這一節我們將從佔領者的話語和行動檢視他們的“公共性”。
佔領者起初就宣佈其作為公眾、維護公共利益的立場，從而在與私人集團對立的同時，也向同樣宣稱代表公眾和公共利益的政府發起挑戰。和全球其他反資本主義佔領運動一樣，“佔領倫敦”最重要的口號是“我們是那99%”（We are the 99%），旗幟鮮明地宣佈作為大多數的立場（圖10）。對立的1%是他們認為掌握社會絕大多數經濟財富和政治權力的富豪與權貴階層。政府權力被認為是全球財富分配極端不平等的幫兇。抗議者“初始聲明”稱，公眾應“拒絕為銀行業危機買單”，政府須獨立於它所監管的經濟部門，民主制度應當代表公共利益而非公司利益，佔領運動是在現有“不公平和不民主”的制度之外另尋它路。
圖10 “ 佔領倫敦”海報：“我們是那99%”
如何另尋他路呢？抗議者佔領城市公共空間並以更具“公共性”的方式組織活動。“倫敦城政府訴佔領者”一案中，當政府指責佔領者阻礙交通道路，是“公共妨害”（public nuisance），市政府必須維護“公眾權利”和“公共利益”的時候，佔領者回應道，“‘佔領倫敦’所創造的帳篷城大學和創意銀行為真正的公共討論和參與對公共利益至關重要之事提供了空間”，因此佔領者非但沒破壞公共利益，還提供了“最重要的一項公共服務”。在日常組織中，抗議者採取同資本主義和政府體系都不同的、更“公共”的方式。與資本主義以資本積累為動力的生產消費體系不同，營地運轉依賴自願、自助和互助：物品、資金、食物來自於路人與機構捐贈；參與者自己佈置空間、沏茶做飯、清潔打掃、維護治安，並在自願基礎上互助、協調（圖11）。也與政府的垂直性等級結構不同，抗議者的組織十分扁平化。佔領者沒有名義上的領頭人，活動分20多個小組並行，各組把安排寫在“信息中心”的白板上（圖12）。決策採取“直接民主”，每晚在聖保羅大教堂前臺階上有“全體大會”，進行總結、討論與推進（圖13）。另外，由於倫敦是一個人口混雜、移民眾多的國際化大都市，於是規則設計上也儘可能包容。“帳篷城大學”作為營地核心公共空間和交流中心，入口處對語言使用的說明令人印象深刻：由於參與者來自不同階層、不同教育水平、不同國家或族群，請大家在交流中儘可能使用簡單英語並放慢語速。
圖11 公眾捐贈的二手辦公器材，志願者負責維修調試
圖12 佔領者分組與活動信息板
圖13 每晚佔領者在聖保羅大教堂前舉行“全體大會”
以上可見佔領者力圖維護的“公共”價值。這一意圖與“佔領”一處城市空間結合——此前這些空間或被私有集團商業化圈佔或面臨政府的嚴格管控，“佔領倫敦”宣稱自己的行為恰是在找回已經失去了的城市公共空間。在內梅特和施密特（Németh & Schmidt）對城市空間公共性的闡釋中，“使用與使用者”是與“空間所有權”和“空間管理”並行的另一個衡量公共性的維度。而空間使用的靈活性、多樣性、可能性，並不完全符合或受制於所有者和管理者的想象，使用者可以創造新的公共性。這正是佔領者使用這一步道與綠地空間的價值，也是它帶給土地所有者和城市管理者的挑戰。被佔據、使用的空間並不在產權上屬於他們或者被全體市民“共有”，但佔領者的身體聚集本身形成某種“公共”。佔領者稱帳篷營地為“帳篷城市”（tent city）。他們的確在某種程度上正像是萌芽中的城市【可以在此做一下並不嚴謹的類比：佔領者集結在特定地點，對外宣佈共同的口號、原則，某種程度上就像中世紀的倫敦市民以共同宣誓結盟成城市共同體；佔領者試圖基於自願、平等、互助組織，從而不依賴於國家資本主義體制，亦如曾經的英國城市（City）因享有自治從而脫離封建秩序並與王權抗衡】。佔領者在他們的營地建立自己的組織制度、經濟來源、電力設施、大學、安全巡檢、外交人員等等，發展出相對複雜的機能，他們似乎已不只是創造公共空間那麼簡單，他們已然是（另一種）城市。這樣的“自治”飛地或新的結社（incorporation）已是對國家和城市政府（the Corporation）的根本挑戰。如此看來，它最終難逃被清除的命運也就不足為奇了。
5 總結與討論
繼討論“佔領倫敦”牽涉的土地產權狀況，並闡述政府作為公權力和佔領者作為公眾之間的“公共性”之爭後，本節將更理論化地從城市土地的所有、管理和使用三個維度總結全文並作引申討論。
首先，土地所有權限定了“佔領倫敦”中各方“所有者”的基本權利尺度，但也暗含了不同主體間的潛在衝突 。土地私有的帕特諾斯特廣場和政府所有的道路與教會所有的園地，都在所有權上排斥或限定佔領者行為。但所有權並非鐵板一塊，而是被不同主體持有的多種權利。如帕特諾斯特廣場有三層產權人，即擁有永久業權的英格蘭教會、擁有長期租賃權的三菱地產（250年）和擁有建築租賃權的多家公司。但與此同時，廣場和步道的通行權則通過協議讓渡給城市；不同政府職能部門也通過協議獲得各種地役權。因此，廣義的所有權主體既有私人主體也有公共主體。但是，那些本應為全體市民所有的“公共權利”在法律上只能通過具有團體法人身份的城市政府代理完成，即“共有”被“公有”替代。這在某種程度上反映了德姆塞茨所說的共有產權困境：一個共有權利的所有者不可能排斥其他人的分享，而所有成員聯合達成一致最優行為的協議成本高到無法承受；於是現實中往往是具有超級理性能力（hyper-rationality）和高執行效率的科層政府代理佔有和執行這些權利。這維持了私有產權人權利和政府代理的公共權利之間的共存，卻也為公民伸張其空間權利增加了難度。佔領者遭遇的封鎖和移除正緣於此。
其次，儘管土地所有權構成各方權利之基本限定，但是它們絕不是“神聖不可侵犯”的絕對權利，國家權力始終懸劍其上，時刻具備重置土地所有事實的可能。在過去“英國所有土地名義上歸王室所有”，而如今則有土地強制徵收權這一至高權力（美國稱eminent domain，最高支配權）。國家權力保障產權，但它對土地所有權的入侵和再分配的可能，又令所有土地權利成為相對。現代國家體系下任何一寸土地首先是國家的領土（territory），是國家主權（sovereignty）棲息的地方。帕特諾斯特地塊的戰後經歷印證了這一點。另外，所有城市土地都處於國家和城市政府的管理權限之下。這種管治權不屬於產權，但卻對產權影響巨大。如戰後英國政府立法將“土地發展權”收歸國有，令任何私人土地使用變更都必須申請規劃許可，這一“規劃權”支持了對聖保羅營地的移除；再如“佔領倫敦”的臨時帳篷被勒令留出“防火通道”以符合防火規範，可見城市管治具體而微至各個角落。這一政府作為“管理者”的具體權力及其背後抽象的國家權力，其細微與巨大令它完全有可能以公權力之名為特殊利益服務，這也正是倫敦城政府在佔領運動前後始終 遭受的質疑。
再次，有能動性的空間使用者——無論他們是否在是土地權利的合法享有者，都構成著私有或公有土地利用的重要環節。卡爾莫納認為“感知”會從社會文化認知角度影響城市空間的公共性。如此，空間使用者對一個空間是“公有”或“私有”的感知與活動，與“所有權”從法律角度的認證可能並不相同。如帕特諾斯特廣場雖為私有，但過去始終被視為可自由進入的公共空間。事實上，對私有的帕特諾斯特廣場及周邊商鋪而言，其商業價值也依賴於人群作為消費者的進入與使用；而對政府所有的城市步道和綠地而言，公眾使用更是這些空間存在的合法性來源。當然，公眾作為消費者或市民都被期待以特定的方式使用這些空間；但能動的人未必遵守規範，作為行動者他們會創造性地使用或破壞這些空間，並可策略性地使用“公共性”話語為其行為謀求正當性。如拉梅蒂所言，產權實現總依賴其他人配合，或至少是不干預的“消極義務”。“佔領倫敦”的挑戰恰在於它是抗議者以某種積極主動的方式介入城市空間，從而打破了原先基於法律規定的土地權利平衡，也挑戰了政府對城市的 空間管治。
除此之外，佔領運動的特殊性還在於它是持續的“佔領”。而長時間的“佔領”會導致向“佔有”的事實延伸，後者在英美普通法傳統中有可能從“非法律”的佔有事實躍入佔有權狀態，而佔有權通常被認為是所有權確立的第一步。這是土地佔用會對土地所有權造成的根本性的逆向影響。在英國2002年《土地登記法案》之前，如果一個人擅自佔用（squat）某處土地或房產超過12年便可合法擁有它，相應地原主人失去所有權，這被稱作“逆權侵佔”（adverse possession）。它不僅適用於那些無主空地，也同樣適用於被原有產權人空置、棄用或忽略的建築與土地。2002年後由於對註冊土地的保護使得以侵佔方式獲得產權更為困難。佔領者“創意銀行”營地佔領瑞士聯合銀行大樓就引發對“擅佔者權利”（squatter’s right）的討論。佔領者並不否認他們在非法使用這一空間，但他們試圖遊說政府立法將此類長時間閒置的土地與房產收歸公共使用（數百個房間的銀行大樓在被佔領時已空置超過十年）。由此可見，“佔領”或“佔用”作為事實狀態有可能延伸至法律狀態，這正是“佔領倫敦”在法律上對現有產權秩序構成的威脅。
綜上，“佔領倫敦”反映了特定土地產權制度與城市管治制度下產權人（所有者）、城市政府（管理者）、佔領者（使用者）之間的衝突與政治，也體現了公眾與作為公權力的政府之間對城市“公共性”的不同理解與搶奪。這一分析不僅有助於我們瞭解遍及全球的佔領運動在特定社會與制度下涉及土地產權的法律與政治問題，也有助於我們思考在土地“公有”、所有權與使用權分離的中國城市，可如何通過細化、完善城市土地制度以保障私人權利並促進公共利益，以及如何通過城市規劃、設計與管理等手段塑造更健康良善的公共空間。
感謝李志剛教授、黎斌博士和李耕博士對本文初稿的意見，也感謝三位審稿人對論文修改給予的中肯建議，這些對完善本文至關重要。在此特致謝忱，惟文責仍由作者自負。
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