城市興建地鐵門檻大幅提高，你的家鄉還有機會嗎？

城市興建地鐵門檻大幅提高，你的家鄉還有機會嗎？

胡文

7月13日，中國政府網公佈了《國務院辦公廳關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，這一文件的公佈與許多有意興建地鐵的中等城市密切相關（名單附後）。

意見指出，城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分，是城市公共交通系統的骨幹。《國務院辦公廳關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）印發以來，城市軌道交通規劃建設管理的意見交通總體保持有序發展，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優化城市空間結構佈局、改善城市環境起到了重要作用。但同時，由於城市軌道交通投資巨大、公益性特徵明顯，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過於集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅決打好防範化解重大風險攻堅戰，促進城市軌道交通規範有序發展，經國務院同意，現提出以下意見。

意見明確提出，統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，按照高質量發展的要求，以服務人民群眾出行為根本目標，持續深化城市交通供給側結構性改革，堅持補短板、調結構、控節奏、保安全，科學編制城市軌道交通規劃，嚴格落實建設條件，有序推進項目建設，著力加強全過程監管，嚴控地方政府債務風險，確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應，實現規範有序、持續健康發展。

該意見提出了四個原則——

量力而行，有序推進。堅持實事求是，從實際出發科學開展前瞻性規劃研究工作，以城市財力和建設運營管理能力為實施條件，合理把握建設規模和節奏，切實提高城市軌道交通發展質量，確保與城市發展水平相適應。

因地制宜，經濟適用。堅持近遠期結合，統籌考慮交通、環境、工程等各方面因素，選擇適宜的軌道交通系統制式和敷設方式，宜地面則地面、宜地下則地下，合理確定建設標準，著力提高綜合效益。

銜接協調，集約高效。堅持多規銜接，加強城市軌道交通規劃與城市規劃、綜合交通體系規劃等的相互協調，集約節約做好沿線土地、空間等統籌利用，發揮軌道交通對城市交通運輸發展的支撐引導作用。

嚴控風險，持續發展。堅持底線思維，牢固樹立安全發展理念，強化城市政府主體責任，加強安全生產和運營管理，加大防範化解地方政府債務風險工作力度，進一步推動城市軌道交通建設、運營模式創新，增強可持續發展能力。

在完善規劃管理規定方面，提出新的要求。

嚴格建設申報條件。城市軌道交通系統，除有軌電車外均應納入城市軌道交通建設規劃並履行報批程序。地鐵主要服務於城市中心城區和城市總體規劃確定的重點地區，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。引導輕軌有序發展，申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區生產總值在1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低於每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整。

強化規劃銜接提高建設規劃質量。城市政府根據城市總體規劃、土地利用總體規劃、城市綜合交通體系規劃，合理制定城市軌道交通線網規劃，確定城市軌道交通近期建設線路，加強對居民區、商業區、交通樞紐等客流密集區域的覆蓋，做好城市軌道交通規劃線路沿線土地預留和控制，防止其他建設對城市軌道交通走廊空間的侵佔。

嚴格建設規劃報批和審核程序。省級發展改革部門會同城鄉規劃主管部門、住房城鄉建設部門進行城市軌道交通建設規劃初審，按程序向國家發展改革委報送建設規劃。城市軌道交通首輪建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部組織審核後報國務院審批，後續建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部審批、報國務院備案。國家發展改革委、住房城鄉建設部要會同有關部門按照職責分工嚴格審核把關，未達到城市軌道交通建設申報條件的建設規劃一律不得受理；對符合申報條件的建設規劃，要認真審核規劃建設規模及項目資金籌措方案，確保建設規模同地方財力相匹配。省級政府有關部門要進一步強化初審責任，確保城市財力、負債水平、建設規模、建設方案、項目時序等符合相關規定和規劃要求。

強化建設規劃的導向和約束作用。已經國家批准的城市軌道交通建設規劃應嚴格執行，原則上不得變更，規劃實施期限不得隨意壓縮。在規劃實施過程中，因城市規劃、工程條件、交通樞紐佈局變化等因素影響，城市軌道交通線路功能定位、基本走向、系統制式等發生重大變化的，或線路里程、地下線路長度、直接工程投資（扣除物價上漲因素）等較建設規劃增幅超過20%的，應按相關規定履行建設規劃調整程序。建設規劃調整應在完成規劃實施中期評估後予以統籌考慮，原則上不得新增項目。原則上本輪建設規劃實施最後一年或規劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。

在有序推進項目實施方面，該意見提出——

規範項目審批。城市軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發展改革部門根據國家批准的城市軌道交通建設規劃，按照相關程序審批（核准），未列入建設規劃的項目不得審批（核准），嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅遊線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。已審批（核准）建設城市軌道交通項目的城市要合理把握建設節奏，著力優化項目設計，合理控制工程造價，有效降低工程總投資。城市政府和相關企業不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期，對前期工作未完成、建設條件不具備、遇有特殊工程地質災害且不能保證施工安全的項目，應根據實際情況暫緩實施，建設工期可相應順延。有軌電車項目由省級發展改革部門負責審批（核准），並做好與相關規劃的統籌銜接。

強化項目建設和運營資金保障。城市政府應建立透明規範的資本金及運營維護資金投入長效機制，確保城市軌道交通項目建設資金及時足額到位。除城市軌道交通建設規劃中明確採用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低於40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命週期的支出責任，保障必要的運營維護資金。支持各地區依法依規深化投融資體制改革，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目，鼓勵開展多元化經營，加大站場綜合開發力度。規範開展城市軌道交通領域政府和社會資本合作（PPP），通過多種方式盤活存量資產。研究利用可計入權益的可續期債券、項目收益債券等創新形式推進城市軌道交通項目市場化融資，開展符合條件的運營期項目資產證券化可行性研究。

在“強化項目風險管控”方面，該意見提出——

嚴控地方政府債務風險。進一步加大財政約束力度，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，嚴格防範城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。

堅守安全發展底線。把安全作為發展城市軌道交通的生命線，落實城市政府和企業安全責任，嚴格安全准入，強化勘察設計，強化源頭管控。建立健全施工企業和業主企業安全生產管理制度，加強安全生產標準化建設。落實企業的人才培養主體責任，深化產教融合、校企合作，提升從業人員素質。強化城市政府安全監管執法，逐步形成覆蓋城市軌道交通項目建設運營全過程的風險管理機制，堅決防範重特大生產安全事故發生。

總體來說，這個意見大幅提高了城市地鐵建設的門檻，以此防止城市在地鐵建設上過於超前，從而加劇地方債務風險。在申報條件上，將地鐵和輕軌作了嚴格區分，分別設置了前提條件，提高了申報建設地鐵和輕軌的相關經濟指標。相比2003年的國辦81號文的申報標準，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入、地區生產總值分別由100億元、1000億元調整為300億元、3000億元。也是說，在當年一般公共財政預算收入、地區生產總值分別達到100億元、1000億元的城市，按照最新的意見，連輕軌都沒有資格申報。此外，新的意見要求，除城市軌道交通建設規劃中明確採用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低於40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。可見，新的要求十分嚴格，防範金融風險的力度和指向十分明確。

該意見的發佈，無疑讓聯想到了2017年被叫停的包頭地鐵項目。

“財新網”去年11月13日報道：今年8月初，中央代表團參加內蒙古自治區70週年大慶。領導人轉達中央意見，包頭地鐵建設所需資金達300多億元，投資額較大，與包頭市財政收入不匹配，建議把地鐵工程停下來，節省資金用於支持企業發展。此後，包頭市緊急叫停了正在建設的地鐵項目。

包頭是繼呼和浩特之後第二個修建地鐵的內蒙城市，動工時間是2017年5月21日，“央廣網”當時報道：包頭市地鐵項目規劃6條線路，共182.5公里，全網共設車站125座。今年開工建設1號線和2號線一期，建設期是五年，其中1號線工程西起包鋼，東至包頭機場，2號線一期工程南起沼潭南，北至新賢城。遠期將建設3號線和4號線；遠景將建設5號線、6號線和2號線二期，形成三橫三縱格局，基本將城區主幹道全部覆蓋，形成包頭“半小時經濟圈”。

據稱，包頭近期地鐵建設項目的總投資就達到了305.52億元。其中，資本金佔40%，計122.21億元，由包頭市財政資金籌措，其他資金通過國內銀行貸款等融資方式解決。

但根據包頭統計公報，2016年“一般公共預算收入”為271.2億元，支出為415.2億元，本來就是赤字財政，僅靠轉移支付維持。當年包頭GDP為3868億元，常住人口為286萬。

這就是說，包頭地鐵在動工3個月之後就被叫停了，且是在自治區大慶70週年之際。這說明，高層對地鐵導致的地方債務十分警惕。而事實上，在包頭地鐵叫停後，一些大城市的地鐵項目審批都受到了一些影響。

依然以包頭為例，2017年統計公報顯示，其GDP按可比價格計算比上年增長5.5%。當年末常住人口287.8萬人，比上年末增加2萬人。全年一般公共預算收入137.6億元，全年一般公共預算支出330.3億元，依然為赤字財政。如果按地鐵建設新的申報標準的話，儘管GDP是達標的，但財政收入相去甚遠，連輕軌申報標準尚未達到。

此前媒體報道，為了拉動經濟發展，國家先後批准了相當一批“三線城市”修建地鐵（含輕軌）。下面是規劃中、或已獲准修建地鐵（含輕軌）的“三線城市”的不完全名單：

廣東：中山、珠海、江門、汕頭、惠州、湛江；

廣西：柳州、桂林；

福建：泉州、漳州；

浙江：湖州、嘉興；

江蘇：揚州、徐州、常州；

山東：淄博、煙臺、濰坊、濟寧、臨沂；

河北：邯鄲、秦皇島、唐山、保定、張家口、廊坊；

黑龍江：大慶；

山西：大同；

河南：南陽、開封、新鄉、焦作；

安徽：淮南、馬鞍山、蚌埠、安慶；

江西：贛州、九江、上饒；

湖北：宜昌、襄陽、荊州、黃石；

湖南：常德、株洲、湘潭；

四川：綿陽、瀘州、宜賓；

陝西：寶雞、咸陽。

新意見的發佈，對上述城市都有一定影響。當然，也不可一概而論。比如一些中等城市相鄰國家中心城市或者大城市，依然有可能興建地鐵。比如與西安緊鄰的咸陽，與上海一體的嘉興，與北京相鄰的廊坊以及與深圳相鄰的惠州，適應一體化和協同發展的需要，興建地鐵仍有機會。這與臨近廣深、近乎同城或一體化的佛山和東莞興建地鐵的道理是一樣的，當然佛莞和蘇州一樣，本身實力就十分之強。

一個結論是，如果一座城市的經濟實力達到一定標準，那麼修建地鐵自然沒有障礙。但如果不能到達申報標準，就看有沒有與周邊大城市協同發展的機會，這是這一類城市的最大可能性。

閱讀更多 文過是非 的文章

關鍵字: 城市規劃 投資 地鐵