城市兴建地铁门槛大幅提高，你的家乡还有机会吗？

城市兴建地铁门槛大幅提高，你的家乡还有机会吗？

胡文

7月13日，中国政府网公布了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，这一文件的公布与许多有意兴建地铁的中等城市密切相关（名单附后）。

意见指出，城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干。《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）印发以来，城市轨道交通规划建设管理的意见交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进城市轨道交通规范有序发展，经国务院同意，现提出以下意见。

意见明确提出，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照高质量发展的要求，以服务人民群众出行为根本目标，持续深化城市交通供给侧结构性改革，坚持补短板、调结构、控节奏、保安全，科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应，实现规范有序、持续健康发展。

该意见提出了四个原则——

量力而行，有序推进。坚持实事求是，从实际出发科学开展前瞻性规划研究工作，以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，合理把握建设规模和节奏，切实提高城市轨道交通发展质量，确保与城市发展水平相适应。

因地制宜，经济适用。坚持近远期结合，统筹考虑交通、环境、工程等各方面因素，选择适宜的轨道交通系统制式和敷设方式，宜地面则地面、宜地下则地下，合理确定建设标准，着力提高综合效益。

衔接协调，集约高效。坚持多规衔接，加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，集约节约做好沿线土地、空间等统筹利用，发挥轨道交通对城市交通运输发展的支撑引导作用。

严控风险，持续发展。坚持底线思维，牢固树立安全发展理念，强化城市政府主体责任，加强安全生产和运营管理，加大防范化解地方政府债务风险工作力度，进一步推动城市轨道交通建设、运营模式创新，增强可持续发展能力。

在完善规划管理规定方面，提出新的要求。

严格建设申报条件。城市轨道交通系统，除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。以上申报条件将根据经济社会发展情况按程序适时调整。

强化规划衔接提高建设规划质量。城市政府根据城市总体规划、土地利用总体规划、城市综合交通体系规划，合理制定城市轨道交通线网规划，确定城市轨道交通近期建设线路，加强对居民区、商业区、交通枢纽等客流密集区域的覆盖，做好城市轨道交通规划线路沿线土地预留和控制，防止其他建设对城市轨道交通走廊空间的侵占。

严格建设规划报批和审核程序。省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审，按程序向国家发展改革委报送建设规划。城市轨道交通首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。国家发展改革委、住房城乡建设部要会同有关部门按照职责分工严格审核把关，未达到城市轨道交通建设申报条件的建设规划一律不得受理；对符合申报条件的建设规划，要认真审核规划建设规模及项目资金筹措方案，确保建设规模同地方财力相匹配。省级政府有关部门要进一步强化初审责任，确保城市财力、负债水平、建设规模、建设方案、项目时序等符合相关规定和规划要求。

强化建设规划的导向和约束作用。已经国家批准的城市轨道交通建设规划应严格执行，原则上不得变更，规划实施期限不得随意压缩。在规划实施过程中，因城市规划、工程条件、交通枢纽布局变化等因素影响，城市轨道交通线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化的，或线路里程、地下线路长度、直接工程投资（扣除物价上涨因素）等较建设规划增幅超过20%的，应按相关规定履行建设规划调整程序。建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。

在有序推进项目实施方面，该意见提出——

规范项目审批。城市轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批（核准），未列入建设规划的项目不得审批（核准），严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。已审批（核准）建设城市轨道交通项目的城市要合理把握建设节奏，着力优化项目设计，合理控制工程造价，有效降低工程总投资。城市政府和相关企业不得不顾条件提前实施项目、随意压缩工期，对前期工作未完成、建设条件不具备、遇有特殊工程地质灾害且不能保证施工安全的项目，应根据实际情况暂缓实施，建设工期可相应顺延。有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相关规划的统筹衔接。

强化项目建设和运营资金保障。城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。支持各地区依法依规深化投融资体制改革，积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度。规范开展城市轨道交通领域政府和社会资本合作（PPP），通过多种方式盘活存量资产。研究利用可计入权益的可续期债券、项目收益债券等创新形式推进城市轨道交通项目市场化融资，开展符合条件的运营期项目资产证券化可行性研究。

在“强化项目风险管控”方面，该意见提出——

严控地方政府债务风险。进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。

坚守安全发展底线。把安全作为发展城市轨道交通的生命线，落实城市政府和企业安全责任，严格安全准入，强化勘察设计，强化源头管控。建立健全施工企业和业主企业安全生产管理制度，加强安全生产标准化建设。落实企业的人才培养主体责任，深化产教融合、校企合作，提升从业人员素质。强化城市政府安全监管执法，逐步形成覆盖城市轨道交通项目建设运营全过程的风险管理机制，坚决防范重特大生产安全事故发生。

总体来说，这个意见大幅提高了城市地铁建设的门槛，以此防止城市在地铁建设上过于超前，从而加剧地方债务风险。在申报条件上，将地铁和轻轨作了严格区分，分别设置了前提条件，提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标。相比2003年的国办81号文的申报标准，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元。也是说，在当年一般公共财政预算收入、地区生产总值分别达到100亿元、1000亿元的城市，按照最新的意见，连轻轨都没有资格申报。此外，新的意见要求，除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。可见，新的要求十分严格，防范金融风险的力度和指向十分明确。

该意见的发布，无疑让联想到了2017年被叫停的包头地铁项目。

“财新网”去年11月13日报道：今年8月初，中央代表团参加内蒙古自治区70周年大庆。领导人转达中央意见，包头地铁建设所需资金达300多亿元，投资额较大，与包头市财政收入不匹配，建议把地铁工程停下来，节省资金用于支持企业发展。此后，包头市紧急叫停了正在建设的地铁项目。

包头是继呼和浩特之后第二个修建地铁的内蒙城市，动工时间是2017年5月21日，“央广网”当时报道：包头市地铁项目规划6条线路，共182.5公里，全网共设车站125座。今年开工建设1号线和2号线一期，建设期是五年，其中1号线工程西起包钢，东至包头机场，2号线一期工程南起沼潭南，北至新贤城。远期将建设3号线和4号线；远景将建设5号线、6号线和2号线二期，形成三横三纵格局，基本将城区主干道全部覆盖，形成包头“半小时经济圈”。

据称，包头近期地铁建设项目的总投资就达到了305.52亿元。其中，资本金占40%，计122.21亿元，由包头市财政资金筹措，其他资金通过国内银行贷款等融资方式解决。

但根据包头统计公报，2016年“一般公共预算收入”为271.2亿元，支出为415.2亿元，本来就是赤字财政，仅靠转移支付维持。当年包头GDP为3868亿元，常住人口为286万。

这就是说，包头地铁在动工3个月之后就被叫停了，且是在自治区大庆70周年之际。这说明，高层对地铁导致的地方债务十分警惕。而事实上，在包头地铁叫停后，一些大城市的地铁项目审批都受到了一些影响。

依然以包头为例，2017年统计公报显示，其GDP按可比价格计算比上年增长5.5%。当年末常住人口287.8万人，比上年末增加2万人。全年一般公共预算收入137.6亿元，全年一般公共预算支出330.3亿元，依然为赤字财政。如果按地铁建设新的申报标准的话，尽管GDP是达标的，但财政收入相去甚远，连轻轨申报标准尚未达到。

此前媒体报道，为了拉动经济发展，国家先后批准了相当一批“三线城市”修建地铁（含轻轨）。下面是规划中、或已获准修建地铁（含轻轨）的“三线城市”的不完全名单：

广东：中山、珠海、江门、汕头、惠州、湛江；

广西：柳州、桂林；

福建：泉州、漳州；

浙江：湖州、嘉兴；

江苏：扬州、徐州、常州；

山东：淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂；

河北：邯郸、秦皇岛、唐山、保定、张家口、廊坊；

黑龙江：大庆；

山西：大同；

河南：南阳、开封、新乡、焦作；

安徽：淮南、马鞍山、蚌埠、安庆；

江西：赣州、九江、上饶；

湖北：宜昌、襄阳、荆州、黄石；

湖南：常德、株洲、湘潭；

四川：绵阳、泸州、宜宾；

陕西：宝鸡、咸阳。

新意见的发布，对上述城市都有一定影响。当然，也不可一概而论。比如一些中等城市相邻国家中心城市或者大城市，依然有可能兴建地铁。比如与西安紧邻的咸阳，与上海一体的嘉兴，与北京相邻的廊坊以及与深圳相邻的惠州，适应一体化和协同发展的需要，兴建地铁仍有机会。这与临近广深、近乎同城或一体化的佛山和东莞兴建地铁的道理是一样的，当然佛莞和苏州一样，本身实力就十分之强。

一个结论是，如果一座城市的经济实力达到一定标准，那么修建地铁自然没有障碍。但如果不能到达申报标准，就看有没有与周边大城市协同发展的机会，这是这一类城市的最大可能性。

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