農村低保制度在基層的實施一直面臨著一些困難和問題。2015年底筆者在河南幾個縣市調研時，發現基層治理中矛盾最多的就是低保指標分配。河南省設計了很多複雜的基層治理制度，如鄧州市發明的“四議兩公開”制度，重點就是要解決低保指標分配的問題。2016年河南全省進行了農村低保大清查大整頓，效果並不樂觀。2017年暑假我們到河南K縣調研，關注了K縣農村低保制度的實踐。
K縣農村低保的清理2017年5月，K縣進行精準扶貧“再回頭看”活動，對貧困戶情況進行了再次的精準識別，借這個機會，K縣對低保領域存在的問題進行了系統清理，最重要的是通過“四議兩公開”按程序和政策要求進行了低保戶的評定，並在K縣歷史上第一次對評出低保戶進行了公示。佔到低保名額接近一半的關係保、維穩保、公益保、失地保得到徹底清理，全縣農村低保人數由5萬下降到2.8萬。過去低保領域中群眾存在的不滿和怨氣消失了。相反，雖然清理出去接近一半的低保人口，卻幾乎沒有發生上訪。公平公正公開評低保戶第一次在K縣真正落實，無論是縣民政局還是鄉鎮和村幹部都對2017年精準扶貧“再回頭看”時清理低保持相當正面的評價。
K縣此次低保評定有兩種方式，一種方式是推倒重來，之前的低保名單作廢，再按程序重新評定低保;第二種是以之前的名單為基礎，按程序進行甄別。因為要經過民主程序及結果公示，不符合標準的低保戶就自然被清除出去了。
K縣南湖街道是推倒重評的典型。重評低保戶有兩個重點，一是掌握標準，二是嚴格履行程序。K縣乃至河南省強調的程序，在村一級主要是“四議兩公開”，因為鄉鎮民政辦人數很少，以及縣民政局力量有限，縣鄉兩級幾乎不可能進行有效的低保入戶調查，基本上都會以村一級確定低保名單為最終名單，最多隻是通過大數據比對將少數不符合條件的低保戶剔除。
農村最低生活保障制度是從救助特殊困難群體演化而來，納入低保戶的唯一標準是人均家庭收入是否低於當地最低生活保障線，並按實際收入距最低生活保障線的差距進行“補差”。因為計算農戶收入十分困難，且如果完全以實際收入是否超過當地最低生活保障線來決定能否成為低保戶，K縣夠進入低保戶的農戶可能不超過1%，而重新評定低保戶之前，K縣低保人口占農村人口之比為5%。
實踐中進入低保戶的情況則要複雜得多，大體來說，K縣低保戶有以下幾種：第一類是“三無”家庭和人員。“三無”即無法定贍養人、無固定收入、無經濟來源。主要是孤寡老人和孤兒。不過，國家有專門的特困人群救助政策。第二類是爹死娘改嫁的兒童。第三類是重病大病戶，病人個人進入低保。第四類是一、二級殘疾。第五類是艾滋病人家庭。第六類是其他低收入農戶。
南湖街道過去有低保戶2400人，推倒重評後只評出700個低保人。全街道2.25萬人，過去低保率超過10%，清理重評後只有3%左右。全縣清理之前的農村低保率為5%，清理後為2.8%。南湖低保清理重評後，低保率與全縣相差就比較小了，而之前低保率明顯高於全縣平均水平。其中原因是南湖街道有兩個艾滋病村，艾滋病人進入低保增加了南湖街道的低保人數。
2012年河南省民政廳出臺《關於做好重度殘疾人生活救助工作的通知》，要求將一、二級殘疾人納入低保，很快在河南就引發了辦殘疾證的狂潮。此次清理低保中最重要的一件事就是對辦有一、二級殘疾證的人進行人證合驗，結果，竟有一半以上是假殘疾。
相對於南湖街道推倒重來，多數鄉村是通過甄別剔除不符合條件的低保戶來進行清理的，黃樓鎮H村過去有150多個低保人口，經過清理剩下110人，被清理出去的主要是假殘疾。
K縣農村低保實踐中存在的問題
從以上K縣低保實踐情況來看，低保實踐存在著兩個方面的問題，一是低保不公開、不公平、不公正，且能上不能下，存在一些腐敗;二是低保制度承擔了大量遠非低保制度所應承擔和所能承擔的功能。
先討論第二個問題。被清除出去的低保人員大體有兩種類型，一是關係保，一是作為治理資源的低保。
關係保即在低保實施過程中，各種權力介入進來，將不符合低保條件農戶納入低保，這些權力既有村幹部，又有縣鄉幹部。村幹部在評定低保時優親厚友，縣鄉幹部通過打招呼將自己關係戶照顧進低保，甚至自帶指標將村莊不符合條件低保戶納入到低保中。
還有一種關係保，就是艾滋病人入低保的情況。因為賣血造成K縣20世紀90年代嚴重的艾滋病交叉感染。艾滋病人集結起來持續到北京上訪，迫於壓力，衛生部、財政部等部委下發文件對艾滋病人“四免一保障”，為了緩解艾滋病人家庭困難，河南省同意艾滋病人及其配偶、喪失勞動力父母和未成年子女一起納入低保。實踐中變成艾滋病人全家進低保，一個農戶家庭只要有一個艾滋病人，這個農戶家庭就全家進低保。荒唐的是，為了獲得更多低保資源，艾滋病人家庭出現了普遍的不分戶，甚至女兒出嫁了，不僅戶籍不遷走，而且女婿和所生子女都留下來以吃低保，結果就是艾滋病人家庭人口普遍有10人以上，且一旦進了低保就不再退出。
與艾滋病人全家進低保略有不同，K縣重病大病進低保，如果家庭條件比較好，則只是病人個人進低保，而不是全家進低保。重病大病個人進低保主要是為了享受醫療報銷上的好處。K縣要求，對於低保戶和貧困戶，合理醫療費百分之百報銷，這個醫療費報銷的利益遠比每月142元低保“補差”大得多。
與“關係保”有所不同的是“維穩保”，即有村民上訪，縣鄉不勝其煩，因此許諾給一個低保以安撫上訪戶，由此形成了“維穩保”。
一旦低保可以用來解決麻煩，低保指標就成了縣鄉村各級的治理資源。比如，村民小組長沒有誤工補貼，為調動他們的積極性，就可能給一個低保指標。村中應派義務工清掃垃圾，沒有人願出義務工，就給一個低保指標換取農戶清掃垃圾，這個叫做“公益保”。為了讓農民增收，K縣與新疆生產建設兵團簽約輸送勞動力撿棉花，農民不願去，就許諾凡是去新疆撿棉花就給一個低保指標，叫做“勞務輸出保”。修建公共工程佔農民土地，給低保指標叫做“佔地保”等等。在鄉村治理資源稀缺的情況下，鄉村兩級往往打低保主意，將低保當作治理資源。
無論是“關係保”，還是將低保作為治理資源，都遠遠偏離了低保制度的本意，這樣暗箱產生的低保名單當然也是不可能公開的。即使2016年河南省全省進行低保大清理大整頓，也只是清退了很少村幹部的親屬，並且也沒有公示。只有經過2017年5月的清理，評出低保名單才敢公示，也公示了。
低保戶與低保人制度
經過嚴格程序評出的低保，應該說在公平公開上面都做得不錯，最重要的表現就是群眾滿意。全縣有接近一半低保人員重評後被清除，全縣竟然幾乎沒有上訪，與此形成鮮明對照的是，往年評低保期間，找關係和上訪的農民擠滿了各級政府部門。
儘管如此，K縣低保實踐仍然與低保制度設置的本意有很大偏差，最重要的是當前K縣乃至整個河南仍然實行低保人制度而非低保戶制度。
按農村低保制度設計的本意，是要對農村缺少基本收入的無力解決溫飽問題的特困農戶進行救助，這個救助是按最低生活保障來安排的。
最低生活保障體現在各地確定的低保線，比如河南省2016年最低生活保障線是2960元(月人均補助142元)，即從理論上講，河南省人均收入低於2960元的農戶家庭就應當納入到低保戶，並享受低保“補差”。
但是，K縣乃至河南省在執行低保制度時納入了三個非收入方面的因素，使得以戶為基礎實施的低保制度變成了低保人制度。這三個因素一是大病，二是殘疾，三是艾滋病人。
按照中央醫療救助制度的規定，對低保戶本身就有降低醫療報銷門檻、提高醫療費報銷比例的政策優惠，初衷是為了讓比較貧困的低保戶也看得起病，這顯然是有合理性的。不過，在實踐中，河南(以及全國大多數省區)卻變成得大病農戶就應當納入低保戶，以讓得病農戶可以得到更好醫療。K縣低保實踐中，諸如癌症等大病病人一律納入到低保戶，甚至主管扶貧的縣人大副主任講，扶貧中幹部工作作風硬不硬的一個標誌就是在發現癌症病人之後，能否在最短時間將他納入到低保戶和貧困戶中。如果沒有納入，第三方評估就會作為漏評，是要扣分的。但實際上，判斷是否為貧困戶的“兩不愁、三保障”只是強調基本醫療保障，並不要求將所有得大病農戶納入到低保戶或貧困戶。
之所以在實踐中普遍將大病重病病人納入到低保戶，一個關鍵原因是得重病農戶希望減少醫療費支出，增加醫療報銷比例。既然低保戶比一般農戶可以享受更低醫療報銷門檻和更高醫療報銷比例，這些得病農戶無論家庭條件如何，就都希望得到作為低保戶的醫療特權的優惠，因此要求成為低保戶。現在的問題是，既然所有重病病人都為了降低醫療報銷門檻、提高醫療報銷比例而進入低保戶，成為低保人，那為什麼不可以直接對所有大病病人規定同樣的醫療優惠?為什麼非得利用低保這個渠道?之所以對低保戶提高醫療報銷比例，是因為低保戶經濟收入太低，看不起病。一般農戶本來有合作醫療，也可以申請大病救助，經濟收入不低，現在再進入低保以提高醫療報銷比例，就不僅對那些沒有進入低保農戶不公平，而且衝擊了低保制度本身，違反了低保制度的本意。
將得大病農戶納入低保以讓他們獲得更高醫療報銷比例的做法不妥，是與低保制度初衷完全違背的，也將低保制度與合作醫療、大病保險、大病救助制度人為混淆起來，最終衝擊了合作醫療制度、大病保險制度、大病救助制度，搞亂了低保制度，並將低保戶變成了低保人。
河南不僅在將大病病人納入到低保戶成為低保人上存在政策偏差，更糟糕的是《關於做好重度殘疾人生活救助工作的通知》要求“將由父母或兄弟姐妹撫養(扶養)的重度殘疾人納入最低生活保障救助範圍，按照當地城鄉低保最高補差予以救助;對享受最低生活保障待遇後生活仍有特殊困難的殘疾人家庭，應當採取其他措施保障其基本生活”。即凡是一、二級殘疾一律納入低保。低保本來只是最低生活保障，是以戶為單位的，一、二級殘疾人卻可能有高的家庭收入，生活水平遠遠超過最低生活保障水平，這樣將一、二級殘疾人納入低保就偏離了低保制度的本意。通知發出後，河南各地都出現了農民買殘疾證以入低保的怪象，併成為加劇河南農村低保亂象的重要推手。如果要對殘疾人進行幫助，可以另外出臺殘疾人幫扶政策，而不要也不能綁架低保制度。
K縣艾滋病家庭低保就更值得商榷。關鍵是，對艾滋病人的照顧不能衝擊低保制度，不然低保就會被這種種好意沖垮。
以上討論的大病入保、殘疾入保和艾滋病人入保，就造成了當前K縣低保實踐中普遍存在的低保人的情況，這與低保制度的初衷是完全違背的。
K縣民政局負責同志講，河南省低保實踐堅持“實事求是，以戶為主，人戶結合”的原則，其中重點又在“人戶結合”上。所謂“人戶結合”，就是強調“低保人”的合理性。實踐中，只要是大病、殘疾、艾滋病就都無條件地納入到低保戶中，甚至在評定貧困戶必須退出的“九有”人員也可以納入到低保戶，開小車吃低保也因此有合理性了。
低保實踐中的平均主義傾向
當前評定低保的標準大概有兩條，一條是收入標準，一條是條件標準。收入標準就是農戶家庭收入低於2960元/年，這顯然是以戶為單位的，條件標準則是生大病、一二級殘疾、艾滋病人，這是以人為標準的。從完善低保制度本身的角度來看，作為條件標準的大病、殘疾、艾滋病造成了對低保制度的衝擊，應當剝離。
從農民群眾的角度來看，比起一項制度的本意，群眾更關心這項制度是否公平。國家劃定最低收入保障線來為無法解決溫飽問題農戶“補差”，農民群眾是認可的，是滿意的。將得大病農戶、一二級殘疾和艾滋病人納入低保以享受醫療上的好處，農民群眾也是認可的，因為沒有誰願意得病，且得病花錢多。但如果將得大病病人全家都納入到低保，農民群眾就會覺得不公平，就會不滿意。因此出現了全國普遍存在的“人戶結合”的低保實踐。
低保制度以及任何一項制度的實踐，要想讓農民群眾滿意，就必須公開公平。農民群眾是“不患寡而患不均”的。如果做到了公平，即使這項制度實踐偏離了本意，農民群眾也會認可。還是以低保為例，2017年暑假筆者在晉西北一個鄉鎮調研發現，自2014年起，為改變之前低保評定中存在的各種矛盾，全鄉規定所有60歲以上老年人和癌症病人享受低保，其他人一律不得享受低保。如此規定顯然違反了低保制度的初衷，卻受到農民群眾的歡迎，因為這樣不僅公平而且公開。縣民政局本來認為這樣評低保不符合政策，卻因為這樣評定低保後農民一改之前大量上訪為無訪，而默認了這種做法。同樣在2017年暑假到甘肅河西走廊調研發現，過去農村也普遍存在將60歲以上老年人自動納入低保戶的做法。上級要求必須評出低保戶，不再允許按年齡進低保。村莊評定低保戶時雖然也按上級規定評出低保戶，實際上每個低保戶的低保補差收入要在一定範圍均分，低保戶與其他農戶平分所領低保金，這個意義上，低保戶不過是代全村領取了全村均分的低保金。低保戶的好處是看病時可以享受到優惠，因此被村民評定為低保戶的大都是有病人的農戶。2017年暑假我們團隊在福建某縣農村調研同樣發現，在低保戶評定時也不可能只讓少數幾戶得低保好處，村民達成默契，低保戶每兩至三年輪一次，每個低保戶最多吃低保不超過三年。
這些都反映出了農戶在低保實踐中的平均主義傾向。
之所以在全國低保實踐中普遍出現了平均主義的傾向，其中重要原因是當前農村低保指標遠遠超過了絕對貧困戶的數量。雖然說低保是應保盡保，不設指標，實際上，自上而下每年下達的低保經費是相對穩定的，且自低保制度實施以來，農村低保範圍不斷擴大，投入資金也是不斷增加的。到了地方，低保評定一般都是“應保盡保、動態管理”，這個動態管理大體就是要以上一年低保數為基礎進行管理，既不可以大幅度增加，又不可以大幅度減少。
農村低保制度改革的方向
解決當前低保制度中存在問題的辦法有以下兩條：
第一，要大幅度減少低保名額，真正做到“應保盡保”和“不應保不保”。嚴格按照農戶收入來評定低保，要強調低保的初衷就是要為農村特困戶提供最低生活保障。根據我們的調研經驗，在全國絕大多數農村，農民家庭收入低於最低生活保障線的大概只佔農戶總數的1%，且集中在沒有勞動力的家庭。最低生活保障就是要保證這些沒有勞動力、沒有固定收入來源農戶的最低生活保障。這一部分農戶與其他農戶之間有一個巨大的收入鴻溝，按農民的話講，就是這些農戶家庭是赤貧的，其貧困是眾所周知的，其家庭情況與一般農戶沒有可比性，他們獲得低保，其他農戶沒有任何異議。相反，超過這個1%的農戶進入低保，這些農戶的收入就與其他農戶相差不多，就必然引起異議，甚至對鄉村治理造成衝擊。
第二，當前農村的各項社會政策、救助制度多且複雜。存在的問題是，本來是不同的制度要解決不同問題，卻被人為集中起來使用，從而造成了諸如低保戶與貧困戶特權化的傾向。社會政策應當各就各位，各自歸位。低保、扶貧、合作醫療、大病救助、義務教育、危房改造、殘疾救助等數十項涉農社會政策應當各自就位，而不能在諸如扶貧、低保的運動中籠統使用，相互混淆。
(作者單位：武漢大學社會學系)
閱讀更多 鄧州市張村鎮信訪 的文章
