□ 桑百川 张彩云
加工型外资和内需型外资是我国吸收外资的两个主要组成部分,不同时期各有侧重。当前,应重新认识加工型外资在中国经济中的重要地位,坚持加工型和内需型外资两手抓、两手都要硬,构建“加工型+内需型”双轮驱动的外资格局。
近日,国务院印发《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》,这是我国在一年半时间内发布的第三份点题外资的国务院文件。当前,我国国民经济正从高速增长阶段转向高质量发展阶段,而外部经济环境也发生了明显的变化。如何更加有效地利用外资,是摆在国民经济面前的一个重要问题。
应该认识到,中国吸引外商直接投资(FDI)的传统优势已经变迁。经济增速放缓替代了高速增长,高企的要素成本替代了廉价生产要素,选择性引资取代了“超国民待遇”,产业结构升级替代了工业化加速扩张,逆全球化暗流涌动替代了经济全球化加速发展。在此背景下,中国传统加工型外资企业经营困难、利润微薄。同时,越来越多的外资瞄准中国市场,逐步将高附加值、高技术含量的产品技术与生产基地转移到中国,直接服务于庞大的中国市场,使得在华外资向内需型倾斜。这使得中国利用外资的总体格局呈现出一些新特点:投资结构由制造业向服务业转变,投资区域由东部沿海向内销比例高的中部地区和西南地区转变,产业分布由纤维纺织、服装玩具加工等传统劳动密集型产业向食品、化学、医疗、运输机械等内需型产业转变,国内市场开拓型外资企业绩效好于出口导向型企业绩效等。
在这种新形势下,内需型外资逐渐成为了中国利用外资的“压舱石”。在中国吸收FDI传统优势弱化的同时,潜在的引资新优势正在积聚,新的引资竞争优势正在形成:新一轮改革开放的制度红利释放、庞大的消费市场不断升级扩张、产业配套能力明显增强、基础设施趋于完善、劳动力资源优势正在转化为人力资源优势、经济结构转型升级伴生新的投资机遇。从跨国公司全球生产布局来看,中国庞大的国内消费市场将成为跨国公司的重要目标市场。调研显示,韩国新增在华企业主要集中于食品、医疗、教育、美容、金融等行业,在华新增日资企业聚焦食品、化学、医药和运输机械设备等内销型产业,马来西亚企业在华投资优势产业为酒店、金融、保险、清真食品行业等。总体上,“国内消费增长”成为企业制定战略的关键因素。
与此同时,必须明确,加工型外资对于中国经济仍有重要意义。加工型外资作为中国加工型产业的推动力,不仅过去为中国带来了经济从弱到强、技术从无到有、国际竞争力从小到大的积极效应,更能够为中国当前和未来稳增长、调结构提供战略支点。与此同时,由于拥有庞大的人口规模、高效的加工制造体系,以及由于中国工业化进程远未结束,就业压力始终存在,在未来较长时期,加工制造在中国的存续和拓展既有必然性也有必要性,加工型产业仍存在巨大的发展空间。这具体表现在如下几个方面:
中国的资源禀赋决定了加工型制造业在相当长时期内将保持比较优势。劳动力成本并非是制造业企业的唯一考虑因素,与一般的发展中国家相比,中国仍然在人力资源、基础设施、零部件配套、物流商业环境等方面保持着综合竞争优势,为中国发展加工型制造业、吸引加工型外资创造了优越的基础条件。
许多地区仍然具有发展加工型制造业的条件。中国作为发展中大国,存在着双重二元经济结构,传统产业部门与现代产业部门并存,发达地区与中西部和沿边落后地区并存,工业化和城镇化的双重任务远未完成。当沿海发达地区和中心城市要素成本优势明显弱化的同时,中西部和沿边地区要素成本虽然也已明显上涨,但与周边国家和地区相比,综合成本仍具有竞争力,其拥有发展加工型制造业的强烈愿望和条件。随着“一带一路”建设的推进,沿线国家高铁网络形成,内陆地区发展加工贸易的条件也将逐渐改善。
加工型制造业是创造就业的基本保障,对于像中国这样的人口大国不可或缺。加工型制造业产业链条长、人力资本要求低、吸纳劳动力多,有利于解决中低层就业问题,尤其是解决大量农村劳动力的就业问题,正好可以与高技术、高附加值产业实现优势互补。
加工型制造业是中国产业结构的重要组成部分,对防止产业空心化,促进产业协调发展意义重大。当前,中国经济虚拟化程度加深,总体呈现产业重心向服务业转移、传统制造业向海外转移、高技术产业培育尚不完善的特征,产业空心化趋势日益显现。因此,在没有足够强大的核心科技作支撑、足够充实的高端人才作储备、同步的产业结构作基础的条件下,应放缓产业外移的脚步,尤其是减少政策引导下的产业外移。总体来看,“世界制造基地”是中国参与国际分工、推进工业化进程的有效途径,也是中国建立国际竞争力的基础。未来,发展的关键并不在于要不要加工型制造业,而在于该如何保持国际竞争力。
因此,为了更好地利用外资,中国需要两条腿走路,重塑“加工型+内需型”双驱动外资格局:既要提升加工型外资吸引力,又要释放经济结构升级、消费市场扩大的市场机会,吸引内需型外商投资。这就需要重点做好如下几点工作:
推动加工型外资提高国际竞争力。首先,采取实质性减税措施。虽然政府先后出台减税政策,但企业仍然感到税负较重。在美国强减税背景下,中国有必要出台更大幅度的减税措施,以保证中国招商引资的国际竞争力。其次,改革出口退税制度。出口退税本是符合国际规则的制度,体现了增值税中性原则、间接税属地原则和WTO规则,也是国际上应用较为广泛以提高一国外贸竞争力的税收措施,中国需进一步弱化行政层面对出口退税的主导,放宽退税对象范围,简化退税率档次,统一征收率与退税率。第三,最大程度地减少行政审批成本。要提高行政审批效率,集中审批权利,精简审批环节,压缩审批时间,降低行政收费。强化市场在资源配置中的决定性作用,加强质量、环保等方面的法律约束,让企业按照市场原则决定投资生产,消除行政手段控制加工型外资企业投资和发展命运的现象。
抓住内需型外资新契机,推动消费升级和产业升级。首先,进一步放开市场准入限制。现行负面清单在金融、保险、教育、医疗、养老、培训等服务领域还存在较多限制,部分投资者认为,负面清单还不够解渴。因此,中国应从顶层设计开始,制定主动开放时间表和路线图,在内外开放上推出更大举措。其次,降低进口产品综合税费,推动中国消费升级。中国现行税收制度下,进口设备、进口日用品以及高档消费品等进口产品不仅要征收高额的关税,还需要缴纳多个税种。以化妆品为例,需要征收30%的消费税、10%的关税和17%的增值税,即使实行降低关税政策,综合税费仍然高昂,国内销售价格与国外售价差距依旧很大。因此,需要在降低进口关税的同时,打造与国际接轨的税制结构,以此扩大内需市场,满足国内消费升级需求。第三,以市场开放倒逼、引导国内产业升级。从制造业开放的经验来看,利用外资,通过技术溢出效应、市场竞争效应,可推动国内产业升级。这一经验可以复制到新的产业开放领域,应鼓励推动相关产业国内企业学习、吸收、创新,逐步实现价值链升级。
把优化营商环境置于利用外资政策的优先地位。首先,重新审查和设计中国的外资管理制度。目前,中国外商投资行政管理资源在一定程度上是分散的,统筹协调不够,容易引发部门间政策的差异或矛盾,使需要决策的事务进展缓慢,影响投资环境。未来有必要整合现有外商投资准入审批、监管的职能,做到一个窗口对外。其次,完善外商投资法律体系。系统收集和梳理与外资相关的法律法规,通过人大立法修订和统一制定新的外资基础型法律。凡是同国家对外开放大方向和大原则不符的法律法规或条款,要先期废止或修订。外资企业准入后按照公司法依法经营,要在法律上平等对待。第三,营造各市场主体公平竞争的环境。吸引外资、留住外资并不是说还要给外商企业超国民待遇,而是要做到公平对待,包括营造公平的法治环境、创建公平的政策环境、提供公平的竞争机会、构建规范的市场监管体系等。与此同时,中国要完善知识产权保护相关法律法规,提高知识产权审查质量和审查效率,加快新兴领域和业态的知识产权保护制度建设,加大对违法侵犯知识产权行为的惩治力度。
(作者单位:对外经济贸易大学国际经济研究院)
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