理性·建設性
此次修訂21號文備受關注的兩處，一是10%的“紅線”是否會有變化，二是“政府性基金預算作為PPP財政承受的一部分”是否會被寫入。
已經實施了三年多的財政部21號文，目前正在修訂中。
21號文，即2015年4月7日，財政部印發給各地方財政部門的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號文件）。
據經濟觀察報瞭解，5月24日，財政部PPP中心在中央財經大學召開會議，對21號文的修訂工作進行了部署，按照章節分了幾個編寫組，將任務分給了中央財經大學、中投諮詢、大嶽諮詢、地方財政部門的PPP領域人士。
在北京清控偉仕諮詢有限公司總經理劉世堅看來，21號文是整個PPP行業的基本遊戲規則之一。他認為，現在PPP行業遊戲規則可以用三個“兩個”來概括：“兩個部委、兩個文件、兩個論證”。兩個部委是指財政部和發改委，兩個文件是國發60號文和國辦發42號文，兩個論證是財政承受能力論證（21號文）和物有所值評價（167號文）。
劉世堅認為，這六個要素是構成了現行PPP的基本框架。現在21號文的修訂主要關注點有：“10%紅線”的問題、地方政府的PPP項目中已經到10%上限的怎麼處理，針對不同的地域，怎麼防止“一刀切”？
按照21號文第25條的規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，並報財政部備案，同時對外公佈。
兩個關注點
10%的支出比例被稱為“紅線”。2017年8月，時任財政部副部長史耀斌在進一步推進PPP規範發展工作座談會上的講話中，明確提出要重點把握好PPP工作的“四條線”，第一條就是要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區，要進行風險預警。
劉世堅認為，要是把基金預算作為10%的基數，這樣就縮小了基金預算對PPP的支撐作用，因為基金預算是以收定支，這樣作為指出預算的基數不太合適。所以基金預算不要和一般公共預算作為基數，這就需要對基金預算的列支科目單獨做一些改革，算是對財政承受10%上限的一個優化。但是總體上PPP在預算支出裡還是需要一個上限約束。
張笛也認為不少地方政府的負債率高，各項剛性支出責任也很大。突破10%會有很大的風險，所以一般預算突破10%沒有必要，可以對基金預算進行調整來支撐PPP項目。
為什麼修訂？
其實，財政部對於修訂21號文早有跡象。
2017年7月7日，在回覆十二屆全國人大代表李建春提出的關於調整PPP項目財政承受能力論證方式的建議時，財政部表示：“近年來我們制定了《PPP項目財政承受能力論證指引》、《PPP項目財政管理暫行辦法》等一系列制度規範，明確要求統籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，每一年度需要從一般公共預算安排的PPP項目支出責任不超過一般公共預算的10%，將符合條件的PPP項目的財政支出責任納入預算管理，並由上級財政部門對下級財政部門進行監管，從而對政府履行合同義務形成有效約束，對財政風險加強管理。10%的紅線，是在參考借鑑國際通行標準（6-7%）的基礎上、結合我國城鎮化發展實際需要、經過反覆論證最終確定的‘上限’。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，並不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。”
財政部還表示按照中央經濟工作會議“防風險”主基調，為推進PPP持續健康發展，已將修訂完善《PPP項目財政承受能力論證指引》列入財政部2017年PPP重點工作。2017年上半年，財政部已啟動前期專家論證工作，並擬通過召開座談會等形式聽取各方意見，結合實踐情況加快修訂完善。
同時，該專家坦承，10%的紅線指標修訂的可能性不大。史耀斌在上述會議中還提出現在PPP不規範的四個問題，其中之一就是支出上限“虛化”問題。對於PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流於形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。
一直關注環保領域的E20研究院執行院長薛濤建議，此次修訂21號文應對政府性基金在PPP合規使用及限制方面給予更詳細的規定，同時，對未來一般公共預算的增長和全口徑PPP支付的計算範圍也應給出詳細規定。
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