在長達 320 年的宋朝統治時期，宋先後與遼、西夏、金、元等少數民族政權共存，政治鬥爭異常尖銳，民族矛盾與階級矛盾錯綜複雜，軍事鬥爭極其頻繁。
在這樣一種特殊的歷史環境下，宋與周邊各政權間的間諜活動在以前各代發展的基礎上，進入了全面發展時期，成為中古時期的一個高峰，在間諜手段、間諜水平和間諜理論等方面都有了全新的發展。
宋朝皇帝直屬的情報機關是“皇城司”。
皇城司，宋初號武德司，太平興國六年（981 年）改為皇城司。
按《宋史·職官志》的記載：“皇城司：幹當官七人，以武功大夫以上，及內侍都知押班充，掌宮城出入之禁令。凡周廬宿衛之事，宮門啟閉之節，皆隸焉。”
根據《宋史》所載，皇城司的主要職掌應該是保衛皇城，但實際上卻並非如此。除去作為天子的直屬機關擔任保衛皇城的職務外，它還是一個擁有專職偵察人員，具有偵察權力的機構。
關於皇城司的探事職能，史籍中這樣記載 “皇城使在內中，最為繁劇，祖宗任為耳目之司。勾當官四員，多差親信有心力人”。“人物偽冒不法，則譏察以聞”。
顯然，皇城司是具有探事職能的，今人的研究也證明了這一點，皇城司是“天子的耳目、爪牙，也就是作為特務偵察機關，不僅稽查官吏、軍人的非法、陰謀活動，而且有時還緝捕盜賊”，“皇城司是宋代的情報機關”。
皇城司中主管探事的是皇城司探事司，它隸屬於皇城司。職掌是派遣親事官於京師中偵探流言蜚語與圖謀不軌者，近似於便衣偵察機構。具體的探事人員稱為邏卒，即皇城司探事司親從官，也被稱為察子、親事卒、武德卒。
皇城司最初被賦予探事職能，是因為“祖宗開基之始，人心未安”，各割據政權還未蕩平，國土還未統一，天下還未太平，宋太祖 “恐有大奸陰謀無狀，所以躬自選擇左右親信之人，使之周流民間，密行伺察”。
希望可以通過這種方式及時掌握各方動態，將各種不安因素消滅於襁褓之中。
為了更有效地進行偵探工作，宋太祖於乾德三年（965 年）設立了專職的情報機關：“蜀平，以參知政事呂餘慶知益州，餘用選人以輕其權，而置武德司刺守貪廉。”
這實際上就是一種防止新佔區反叛的防禦措施。史載，宋太祖“採聽明遠，每邊閫之事，纖悉必知”，這很大程度上要歸功於皇城司的探事職能。 皇城司探事的內容無所不包。
《宋會要輯稿·職官》載：“皇城司每遣人伺察公事民間細務，一例以聞。”
也就是說，皇城司的探事內容已經細化到了民間的突發性瑣碎事件。
皇城司的探事職能有兩項很重要的組成部分，那就是對內刺探、緝捕外國間諜，阻止其刺探本國情報；對外監察本國使者、接伴使，防止其洩漏國家機密。
在對內收捕外國間諜方面，因為皇城司的活動範圍主要集中在京城一帶，所以其大部分針對的也只是活動於京城的間諜。
宋朝的京城是全國的政治、經濟、文化中心，聚集了全部重要政府機構，是最接近中樞首腦的地方，具有很高的情報價值。因此，這裡也成為了各國間諜最為親昧之地。
時人感慨：“輦轂之下，豈無外國諜人？”
康定元年（1040 年）正月，宋政府下詔：“募京城內外捕索元昊刺事人，獲一名者賞錢三十萬，公人仍轉兩資，百姓優與廂鎮。而知不告者，法外重誅之，其妻孥仍配廣南編管。”
同年六月又下詔：“元昊刺事人自今獲一人者，賞錢百萬，補班行；其容匿者，家長斬，妻子配流；所在失覺者，重劾其罪。”
慶曆元年（1041 年）十月詔：“令捕諜人之在京城者。”
熙寧八年（1076 年），“詔：‘外國刺事人，令都亭驛、開封府密遣人跡捕。告獲一人，賞錢千緡，仍與班行；即居停知情人能告首，原罪外亦與酬賞。’時北人泛使將至，慮有奸人竊覘中國也”。
通過宋政府所發出的詔令來看，京城一帶應該是外國間諜活動頻繁區，知制誥王存就對此表示過擔憂：“遼人覘朝中事頗詳。”
那麼，為了防止外國間諜的刺探與破壞，作為負責皇城警備的皇城司毫無疑問的要肩負起搜捕外國間諜，保護國家安全的重任。
真宗時期，皇城卒曾“告賈人有為契丹間諜者，捕系皇城司按劾”。
仁宗天聖三年（1025 年） “東上閤門使、會州刺使王遵度領皇城司，遣卒刺事。有沈吉者，告賈人張化為契丹間諜，即捕系本司獄，所連逮甚眾”。
可見，皇城司不僅擔負著刺探外國間諜的職責，還擁有直接緝捕、鞫獄的權力。
皇城司的對外監察，主要體現在陪同外交大臣出使外國。兩宋時期，除了對外戰爭頻繁之外，國與國之間使者往來也極為頻繁，為了刺探對方的情報和監視出使大臣，防止他們洩漏本國機密，導致政治被動，皇城卒理所當然的擔負起了陪同任務。
一般大臣出使，身邊都會有皇城司的人相隨，人數為兩人。“故事，奉使契丹者，遣皇城卒二人與偕，察其舉措”。
蘇轍在其《欒城集》中也記載了此事，“臣等近奉使北朝，竊見每番人從內，各有親從官二人，充牽櫳官”。
這種政策還一直延續到了南宋。
宋高宗紹興十四年（1144 年）曾下詔：“應差生辰正旦非泛輩使並接送伴官，合差國信所指使譯語親從官，及皇城司親從官，並仰依祖宗舊法，聽審使副問答語言及見聞事件，兼覺察一行人，務於令整肅，可剳與主管往來國信所，今後遇差奉使等官，令檢坐條法指揮官報，常切遵守，毋致滅裂。”
在這份詔書中清楚地指明瞭親從官的任務：伺察奉使使副的言行，防止他們的舉止過失和洩漏國家機密。乾道以後，則完全繞開了朝臣直接以幹辦皇城司擔任接伴金國使臣職務。
在今人的研究中，對於皇城司陪同外交大臣出使的職掌，多是持否定態度，認為這是宋朝對外軟弱退讓，以消極防禦作為國防方針的表現。同時，也說明了皇帝對於大臣的極端不信任。
這種說法有其可取之處，但是，筆者認為除去這種做法所帶來的消極影響，它也從一個側面反映出宋朝統治者強烈的情報保護意識。
讓皇城卒與大臣共同出使或接伴，並非是某一皇帝的心血來潮，而是出於政治、軍事安全的考慮。
如遼興宗時，向宋索要關南之地，宋朝政府為此特地遣富弼使北進行交涉，並授以五書，各書所載增幣數額不同，富弼留二書於宋境雄州，只持三書前往契丹，但由於遼國事先知道了富弼持有三書的信息，因此在談判過程中，富弼“徐出一書，遼人意未厭，復出一書，至於三，遼人密探文忠篋中止有三書，遂從約”。
這裡探得富弼持有三書的人，應該是遼之接伴使。在遼方佔主動的情況下，出使的結果是宋朝歲增幣二十萬予遼國。
同宋使負有刺探對方情報的職責一樣，對方的使臣也同樣肩負著刺探情報的重任。
《遼史》記載：“耶律虎古使宋還，言宋人必取河東，合先事以為備”，後“宋人果取太原”。
可見，大臣在出使或接伴的過程中，如果稍不謹慎，就有可能洩漏國家機密，對國家的政治、軍事行為造成不必要的損失，嚴重者還可能造成無法估量的後果。
因此，為防止情報外洩而採取一些措施是很有必要的，派遣皇城卒偕同出使、接伴的目的就在於減少或避免以上情況的出現。
兩宋時期，宋朝雖然在經濟、文化上遠遠領先於周邊民族，但在軍事上則無法與之相抗，相對於剽悍的遊牧民族來說，宋朝無疑是弱者。
作為弱勢一方，為了在與強者的對抗中，不處於被動挨打的地步，除了加強自身的實力外，還必須詳細地瞭解對方的一舉一動，提前做好必要的準備，做到有備無患。
而要達到這一目標，有兩點要求是必須做到的：一是主動進攻，獲取對方情報；二是積極防禦，保護自身機密不被竊取。
皇城司的職掌明顯的偏向於第二點要求，在刺探外國間諜的同時，嚴密監視與外界接觸緊密的官員，防止本國機密從內部洩漏，招致政治、軍事上的不利。從情報保護角度而言，皇城司的做法是無可厚非的。
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