四个月前，一位《中国应急管理报》的编辑老师问我，“你到政府办工作后，视角更全面了，那现在基于政府工作全局的视角，是如何看待安全生产的？”当时，我只是大致说了些模糊的感觉。经过这段时间的思考，我把它梳理、总结成这篇文章。而在《“生产安全”还是“安全生产”？这是个问题》文章中，我已论述，相较于“安全生产”，表述为“生产安全”更能代表我们所开展工作的实质，达到防止和减少生产安全事故的目的，故本文均以“生产安全”进行分析。
基于政府工作的全局视角看“生产安全”，相当于用“整体”的视角看“部分”。可等价于，判断该“部分”在“整体”中居于何种位置？这是一个相对抽象的问题，我们可以通过《政府工作报告》使之具体化。
《政府工作报告》是对上一年度政府工作的全面概述和总结，同时也对下一年度政府工作的目标和计划进行部署，因此，可作为“整体”理解。通过分析“生产安全”在《政府工作报告》中居于哪个标题板块，工作内容是如何总结的，就能较为准确的回答，当前“生产安全”在政府工作全局中所处的位置问题。
为分析结果更具代表性和时效性，时间上，我们选择2017-2019年；空间上，按照东部、中部、西部；层级上，按照省、市、县，选择九份地方政府工作报告进行分析。
通过总结、归纳可以发现，标题、章节上，“生产安全”基本是属于“社会治理”“公共服务”这一部分；内容上，以“安全生产形势总体稳定，深入实施安全生产大排查大整治，事故起数和死亡人数双下降”此类总结为主。与之并列的是教育、医疗、养老等民生事业，以及食品安全、药品安全、扫黑除恶（治安管理）等涉及公众安全感的工作。
基于这样的行文思路，可以得出，目前，生产安全在政府工作全局中是属于社会治理、公共服务中的一部分，其工作成绩主要体现在“事故起数、死亡人数的下降”上。之所以会这么写，可能是基于以下两个方面的考量：
一是将“生产安全”看做是一种“公共服务产品”，与教育、医疗、卫生、养老保障等民生事业并列；二是从公众的“安全感”出发，将生产安全与食品安全、药品安全、治安等合并同类项。
这么写当然无可指摘，那么，是否可以换一种角度，重新评估“生产安全”在全局中的位置呢？
01
从公共服务的角度分析
1.覆盖面
公共服务，既然有“公共”二字，可以看出其覆盖面是全民的，是不受人的年龄、职业、学历、性别、收入等因素影响，教育、医疗、养老保障、殡葬等民生事业，可以说贯穿于一个人的生命始终，即“全覆盖”。
生产安全，其核心要义在于“从业人员的人身安全”。也就是说，其覆盖面主要是“从业人员”。所有的从业人员都属于人民群众，但并非所有的人民群众都是从业人员。
2.主体责任
公共服务产品的供给，或者通俗的说，教育、医疗、养老等民生事业的发展更多的是由政府所主导的，民间则是参与。因为考虑到公共服务产品的公益性、均等性，尤其是基础的教育、医疗、养老服务起着兜底作用，影响着社会稳定，必然需要政府承担主体责任。
生产安全，根据安法第三条，企业承担生产安全的主体责任，政府则起监管作用。政府不能代替企业去做事故隐患的排查和消除，不能代替企业去给从业人员做安全教育培训，而是要监督和服务企业去做好这些事情。
3.权利和义务
公共服务的“公益性、均等性”决定了其更偏向“权利”。可以说，享受基础的教育、医疗、养老保障等民生产品是公众生而为人的“权利”。除了交学费、医药费、保险费，公众几乎不用再额外的付出什么（义务教育阶段已经可以不交学费、医保对医药费也有报销），就能得到政府所提供的这些公共服务。
生产安全，安法第三章详细规定了从业人员的权利和义务。在强调从业人员享有“了解作业场所、工作岗位存在的危险因素，拒绝违章指挥和强令冒险作业，受到损害时获得赔偿”等权利的同时，还规定其必须履行“严格遵守本单位安全规章制度和操作规程，服从管理，接受教育培训”等义务。对不履行义务，造成事故的，还要依法追求其责任。即，生产安全的“义务”强制性、不履行义务的后果严重性与公共服务相比，有显著差异。
02
从公众安全感的角度分析
1.覆盖面
食品安全、药品安全、治安，依然是覆盖全民的。民以食为天，任何一个人都必须吃饭，都可能生病，都可能被暴力伤害，不受年龄、性别、职业、学历等因素影响，且不受时间、空间的限制。可以说，
生产安全，主要覆盖的依然是从业人员。生产安全事故的发生，在时间上，一般限制在生产活动开展期间；空间上，一般受限于厂区、作业区等相对封闭场所。这也是为什么生产安全事故的发生具有季节性、阶段性的特征。
需要特别注意的是，从业人员对生产安全的安全感与从业人员的职业（或者说，所处的行业）、人员本身的知识素养等因素息息相关。结合实际可知，第二产业的从业者与生产安全关系相较于一产、三产更为密切。建筑工地、化工园区、各类矿山的从业者与银行、金融、互联网从业者对生产安全的关注及受其影响度是极为不同的。（我曾做过一个问卷调查，调查结果发布在《你好，安全生产大侠》）
因此，社会公众关于生产安全的安全感是间接的、有差异的。比如，某地一年内发生了十起一般生产安全事故，每次死亡一到两人，都属于建筑工程领域，但对普通群众而言，几乎感受不到其安全受到了威胁，甚至都根本不知道发生了这些事故。因为在大部分一般生产安全事故中，事故的破坏力都被限于作业区的“围墙内”，死亡的基本都是一线的从业人员。只有在重特大事故中，事故的能量可能会冲破“围墙”，对“围墙外”的普通群众的生命安全造成威胁。
2.事故的舆论影响
食、药品安全事故、恶性伤害事件等，一旦发生，其在各类新闻媒体上的曝光率甚高，原因就在于此类事故所具有的“全覆盖、无差别攻击”属性，故能引起广泛关注。
与之相对。据统计：2018年一季度，全国共发生各类生产安全事故8490起、死亡6329人，其中：
重大事故发生4起、死亡43人
较大事故发生135起、死亡558人
一般事故发生8351起、死亡5728人
以上数据中的一般事故在如今这个信息爆炸的互联网时代，往往不过是一则几十字甚至十几字的新闻报道，其能引发的社会关注可谓微乎其微。虽然事故调查报告都会依法公开，但除了利益相关人员，一般社会公众有几人会去政府官网上查看调查报告？而重大、特别重大事故在短期内会占据各类新闻媒体的头条，其舆论效应才会影响到一般公众的“安全感”。
那么，重特大事故主要集中在哪些行业？结合实际可知，以危险化学品行业最为突出，如天津港事故，3·21响水事故等，损失惨重，教训深刻，影响深远。这也是为什么危化品安全尤其受人关注，需要专门制定一部法律来予以规范的原因了。
03
从历史发展趋势的角度分析
教育、医疗、养老等公共服务与食品安全、药品安全、治安的核心都在于人，且只要是人，就必然会面临教育、医疗、养老等问题，所以这些工作必然是政府工作的重要组成部分。无论未来科技如何发展，受教育的、被治疗的，需要养老的都不可能“无人化”。也就是说，“教育、医疗、养老等公共服务，食药品安全、治安”此类概念，在人类时代发展的历史长河中，会一直存在。
生产安全的核心在于生产活动中从业人员的人身安全，但生产活动并不一定要有人。随着科技进步，生产活动越来越趋向“无人化”，无论是农业生产、还是工业生产，甚至于某些服务业，如送快递、餐厅服务（点单、上菜）、厨师烹饪、银行柜员办理存取款等，都开始呈现机器代替人的趋势。
由于“生产安全”的概念是建立在“人处于一线生产环节，直接参与生产过程”的基础上
综上，公共服务（民生事业）、食药品安全、治安等工作，是涵盖所有人的全部人生的工作，在《政府工作报告》中，放在同一章节叙述是易于理解且非常符合其工作实质的。
生产安全工作则是伴随着经济发展（或更为准确的说，是工业化发展）而出现的，是因为工业化、机械化的生产方式可能造成群死群伤，导致生产效率、利润的降低，影响企业家的利益，影响经济社会发展，所以人们才开始重视这个问题，才以“防止和减少生产安全事故”为目的，制定了安法、《生产安全事故报告和调查处理条例》等一系列法律法规。
我们非常明确的是，要“牢固树立安全发展的理念，发展不能以牺牲人的生命为代价。”基于此价值理念和思想，“生产安全”工作在《政府工作报告》中，放在“高质量发展”或展示经济发展成就的章节是否更为贴切呢？
有的人或许觉得，生产安全在《政府工作报告》中居于何种位置是个无关紧要的问题。实则不然，写文的思路其实就是工作思路的一种体现，反映了该“部分”在“全局”中，是居于何种位置？是如何衡量其工作价值的？
比如，环境保护工作同样是随着工业化的发展而产生的。大部分大气污染、噪音污染、水污染问题都和工业化生产有关。从19年“3·21”响水特别重大爆炸事故可以看出，生产安全和环保问题是相伴相生的。“环境保护”越来越受到人们重视，作为政府工作全局中的一个“部分”，在我所看过的所有《政府工作报告》中，其都是作为一个独立章节来叙述的。
因此，思路决定出路，不可不慎啊。
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