《土地管理法》修订和土地制度改革的方向
夏柱智 贺雪峰
（武汉大学社会学院）
全国人大常委会审议通过了《土地管理法》的修订案，表明土地制度改革取得了新成果，它将为下阶段的新型城镇化和乡村振兴提供基本的制度框架。结合通过的《土地管理法》，本文分析修法的逻辑、修法所揭示的土地制度改革的方向及重大意义。 本文认为，此次《土地管理法》修订经历了多年的土地制度改革试点的经验支撑及理论上的辩论，保持了相对稳健的土地制度结构，有利于我国现代化的快速推进。
一、修法的逻辑和背景
《土地管理法》是一部重要的法律，其形成和修订有强烈的问题意识，深嵌于中国现代化的进程 。《土地管理法》的前身是1982年形成的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》。在严格土地管理的背景下，《土地管理法》在1986年颁布以来经历过1998年全面修订，形成了现代化的土地制度。这部法律确立了以土地公有制为基础的、耕地保护为目标、用途管制为核心的中国特色的土地管理制度。
二十多年的实践表明，这部法律是基本符合我国国情的，在保护耕地、维护农民利益、促进工业化和城镇化快速发展方面均发挥了重要作用。1998年之后，中国经济社会加速现代化，由此引发了新一轮土地制度改革，《土地管理法》又面临修订。主要解决两个矛盾，如何在快速的城镇化、工业化进程中更严格地保护耕地资源，及如何更好地保障农民权益。
对此大体有两种观点：一种观点立足于西方（以私有财产为基础的）产权理论 ，认为应该大修土地管理法，改变征地制度及在此基础上形成的政府主导的城镇化模式，赋予集体及农民更大的土地开发权力。现有征地制度的优势是政府主导城市，快速推动经济发展，其弊端是“以地谋发展”，被征地农民不能够直接分享工业化、城镇化带来的好处。另一种观点则相反，从中国土地制度的历史和实践出发，认为应当继续保持现行征地制度和城市化模式，通过加强土地管理和完善土地制度，解决土地管理及农民权益保障问题。相对于前一种激进的观点，后一种较为稳健。
为了有更多的经验支撑，此次《土地管理法》修订立足于多轮土地制度改革试点。在十八届三中全会之前，原国土资源部在全国各地部署了多项改革，主要涉及征地制度改革、集体建设用地流转，积累了诸多经验，一些经验已经上升为政策。如2004年，国务院28号文引入区片综合地价，用于解决地方政府征地补偿过低及不规范的问题。在一些发达地区，地方政府探索形成了多元化的征地补偿方式，加入了失地农民社会保障、留地安置等内容。2013年的十八届三中全会之后，为了审慎稳妥，中央加强顶层设计，在全国33个县市部署三项土地制度改革试点，包括征地制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，明确试点服务于《土地管理法》修订，要求形成“可复制、可推广、利修法”的制度成果。经过二次延长试点期限，三项土地制度改革试点终于收官，已经持续多年的《土地管理法》修订也在2019年相应完成。
二、土地制度改革的方向
总体来说，舆论关注的焦点是“城乡统一的建设用地市场”如何在法律上得到体现。的确，新修订的《土地管理法》取消了集体土地的使用权不得进入市场的法律规定，初步建立了“城乡统一的建设市场”，然而这绝不是说集体土地可自由进入市场。对土地制度的认识要从整体出发，防止陷入二元对立、非此即彼的思维模式。作为城乡建设用地市场的构成部分，征地制度和集体经营性建设用地的适用条件完全不同，要解决的土地资源配置问题也完全不同，不能相互混淆。
征地制度改革是土地制度改革的核心。在三项土地制度改革试点中，征地制度改革主要围绕缩小征地范围、完善征地程序和完善补偿方式三方面内容展开。核心又是如何缩小征地范围。从通过的《土地管理法》来看，主要改革举措是完善征地的公共利益要件，列举公共利益的情形。根据第四十五条第五款规定，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，···组织实施成片开发建设需要用地的”纳入公共利益的范围。由于土地非农使用主要在城镇范围内，因此“缩小征地范围”仍然没有实质性进展。缩小征地范围改革推不动，地方政府没有积极性，改革没有实质性进展，也是经验。其背后的逻辑是征地制度的合法性和有效性，征地使地方政府主导城市化和工业化，获得巨额的土地财政收入投入城市建设，有利于实现中国现代化的赶超。另外“公共利益”本来是难以界定的概念，公共利益不等于“公益性用途”。在快速城镇化的阶段，中国的土地的开发利用完全不同于已经完成城市化和工业化的发达国家，城镇连片开发本身就是“公共利益”。如果盲目缩小征地范围，实行集体土地自由入市供给土地，那么这将极大地损害中国现代化。
此次修法最大的突破是“破除集体经营性建设用地入市的法律障碍”，对此要放在土地制度的整体中分析。 依据1998年《土地管理法》第六十三条，农村集体土地原则上不得进入非农建设用地的市场，只有“例外”情形下可以入市。现在在法律的支持下，村社集体具有了和政府同等的通过市场配置土地资源的权利。然而需要注意依据修订后的《土地管理法》第六十三条，可入市的集体经营性建设用地有严格前提条件的，限于“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。” 结合法律的整体解读，集体经营性建设用地入市有三个严格限定，第一，入市对象必须是符合规划的并依法登记的集体经营性建设用地，第二，入市用途限于工业和商业，不得用于经营性的房地产开发，第三，结合征地条款，入市范围主要在城镇规划区之外，城市规划区外原则上适用征地制度。这实际上完善了十七届三中全会关于集体经营性建设用地入市的政策规定，将之上升为法律。全国人大常委会通过的另一部重要法律《城市房地产管理法》的修订也佐证了这一点。该法第九条延续了之前的规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权才可有偿出让。”并加入了一个例外条款，“但法律另有规定的除外”。这可以理解为在城市规划区范围内保持征地制度不变，同时为了法律的一致性，开辟一条城市建设用地供给的新途径。这是为了解决农村工业化时期的土地历史遗留问题。
宅基地制度改革本来和征地制度、集体经营性经营性建设用地入市没有关系。宅基地是一块农民居住保障用地，然而宅基地具有“建设用地”的属性，被认为有很高的财产性价值，从而被卷入土地制度改革中。修订后的《土地管理法》关于宅基地制度的主要突破是第六十二条，“国家允许进城落户的农村村民自愿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。从扩大入市集体土地的规模来看，一种观点认为最应该突破宅基地制度，法律要允许宅基地“入市”。宅基地占农村建设用地的主要比例，如果允许宅基地“入市”，那么可以入市的集体建设用地就达到2亿多亩。那么就可以配合缩小征地范围，填补预留出来的城乡建设用地供给缺口。从《土地管理法》及相关政策来看，盘活闲置宅基地也是有严格前置条件的，反映了提高闲置宅基地利用效率和保持宅基地制度稳定之间的矛盾。其制度具有探索性。最近，接棒宅基地管理的农业农村部的发出的《关于进一步加强宅基地管理的通知》提出了更为具体的规范，防止工商资本下乡可能引起的土地管理混乱。一些地方试点为了盘活宅基地开始探索宅基地“三权分置”，同时为工商资本下乡经营宅基地建立规范性制度，在租赁期限、用途、利益分配方案等。也就是说，为了提高宅基地利用效率，修订后的《土地管理法》提供了一定的制度空间，然而原来基于集体土地所有制形成的福利性的宅基地制度仍然保持稳定。
总之，《土地管理法》的修订表明土地制度结构的稳定，同时又充分汲取了行之有效的试点经验，从法律层面最大程度上完善了土地制度。由此看来，城乡统一的建设用地市场主要是内在管理规则层面的，城乡土地配置仍然具有“二元性”。一方面，从主导城市化的土地制度的角度，征地制度依然具有合法性，而在广大的农村，法律允许通过经营性建设用地入市配置土地资源，完善了农村土地市场的制度体系。另一方面，相对于国有土地原则上通过市场进行配置，而划拨（通过行政配置）是例外，农村集体建设用地原则上是不允许进入市场的，即占绝大多数的宅基地是去商品化的。农村集体经营性建设用地的市场化则是“例外”。。
三、《土地管理法》修订的重大意义
修订的《土地管理法》通过之后，将为下一阶段各项土地制度改革提供法律的框架。这将对经济社会各个层面都会产生很大的影响，具有重大的意义。下面从三个层面进行阐释。
其一，维护了土地的社会主义公有制。我国宪法明确规定实行土地的社会主义公有制，同时也在改革开放和发展社会主义市场经济的背景下引入土地市场。用法治的方式维护社会主义土地公有制，促进中国现代化，是《土地管理法》的基本任务。这包含通过合适的制度方式构建土地市场。此次《土地管理法》的修订经历了激烈的争论过程。面对争论，国家采用底线思维的方式，明确坚持土地制度改革的三条底线，“土地公有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”，其中最根本的就是要坚持土地公有制。用我们的话来，这就是“中国土地制度的宪法秩序”。在这一要求下，关于征地制度、集体经营性建设用地入市及宅基地制度的修订都有了大前提，那就是土地是作为公有生产资料，是服务于中国现代化的，不是私人（或者团体）占有经济发展剩余的工具。完全打破征地制度，要求集体土地自由入市，就是取消土地制度的宪法秩序。
其二，完善了土地管理的制度安排。《土地管理法》的形成和修订直接动因是实践中的土地管理困境。由于巨大经济利益的激励和滞后的土地管理能力，土地管理一直以来是国家治理的重点难点。在耕地保护的基本国策下，守住耕地红线是政治任务。这就要求通过法律的手段严格规范土地非农化，标志性的成果是1998年全面修订的《土地管理法》形成了用途管制的基本制度，近期修订的《土地管理法》则进一步完善了这一制度。在改革开放初期早期农村工业化蓬勃发展的背景下，由数十万个村社集体主导的分散土地开发短时间占用了大量的耕地资源。在九十年代以来经济发展逐渐转为以城市为中心的背景下，国家通过严格的用途管制限制分散的农村工业用地，并从法律层面关闭了集体土地进入市场的制度通道。然而面对农村经济社会迅速的发展，国家又有必要完善农村建设用地制度，一定程度上开辟集体土地进入市场的空间。这就为建立内在规则统一的、严格管理的城乡统一的建设用地市场提供了依据，也为乡村振兴提供了土地制度的基础。
其三，保障了农民基本权益。处理好农民和土地的关系是土地制度改革的一条主线。不断改革土地制度，使农民利益得到有力的保护。随着经济社会发展，征地补偿不断提高，征地补偿方式也在不断完善。在发达地区，征地补偿早已突破原来的30倍上限，通过修订《土地管理法》取消了这一上限，提出“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则，更好地保障被征地农民利益。在集体经营性建设用地入市中，《土地管理法》不仅要求签订正规的书面合同，而且要求入市要经过村庄内部充分的民主决策，防止“委托-代理”问题。主张集体土地自由入市，包括宅基地自由入市，有利的是少数农民、是工商资本，而事实上损害大多数农民的利益。城镇建设是“公共利益”，因为城镇建设是经济快速发展、农民实现城镇化的前提条件，通过政府统一征地快速推动城镇建设有利于大多数农民的利益。在广大农村，宅基地是农民基本居住条件的保障用地，通过法律的方式规范宅基地配置及闲置宅基地流转，最大程度上保障了村社集体和农民的主体性，防止工商资本下乡侵蚀农民利益。