最高法判例：債權人針對行政機關對債務人所作行政行為提起訴訟的原告資格判斷

☑ 裁判要點

1.《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十三條規定：“債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。”由債權的相對性所決定，在一般情況下，債權人不具有基於其債權針對行政機關對債務人所作的行政行為提起訴訟的原告資格。上述規定中關於“行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外”屬於有限地承認債權人原告資格的例外情形。

2.《最高人民法院關於審理房屋登記案件若干問題的規定》第四條規定:“房屋登記機構為債務人辦理房屋轉移登記，債權人不服提起訴訟，符合下列情形之一的，人民法院應當依法受理：（一）以房屋為標的物的債權已辦理預告登記的；（二）債權人為抵押權人且房屋轉讓未經其同意的；（三）人民法院依債權人申請對房屋採取強制執行措施並已通知房屋登記機構的；（四）房屋登記機構工作人員與債務人惡意串通的。”據此，

☑ 裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行再24號

抗訴機關:中華人民共和國最高人民檢察院。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：十堰市中達建築安裝工程有限公司。住所地:湖北省十堰市茅箭區人民北路**。

法定代表人：張權輝，該公司總經理。

委託代理人：王長江，湖北武當律師事務所律師。

委託代理人：陳麗娟，北京市京師（武漢）律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：十堰市自然資源和規劃局。。住所地：湖北省十堰市北京北路**

法定代表人：汪正義，該局局長。

出庭行政機關負責人：劉旺才，不動產登記局局長。

委託代理人：王曉東，十堰市自然資源和規劃局工作人員。

委託代理人：姜榮，湖北博理律師事務所律師。

再審申請人十堰市中達建築安裝工程有限公司（以下簡稱十堰中達公司）與被申請人十堰市自然資源和規劃局（原十堰市房地產管理局，以下簡稱十堰市房管局）房屋行政登記一案，不服湖北省高級人民法院(2014)鄂行再終字第00006號行政裁定,向湖北省人民檢察院申請監督。最高人民檢察院於2018年4月9日提出抗訴。本院於2018年9月20日作出（2018）最高法行抗1號行政裁定提審本案後，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。抗訴機關最高人民檢察院指派檢察官楊冬梅、檢察官助理楊滄海出庭。再審申請人十堰中達公司法定代表人張權輝及委託代理人王長江、陳麗娟，被申請人十堰市自然資源和規劃局出庭負責人劉旺才及委託代理人王曉東、姜榮到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

湖北省高級人民法院經再審查明：1994年至1997年間，十堰中達公司承建現已破產企業十堰市特種鑄鐵廠（以下簡稱十堰特鐵廠）的鑄二車間、廠區道路、地、地磅房工程同約定1996年竣工。2004年7月5日，十堰特鐵廠申請破產，尚欠十堰中達公司部分工程款未支付。同年7月26日，十堰中達公司向破產清算組申報債權247萬餘元並主張優先受償。10月18日，清算組在破產清算債權人大會上告知十堰中達公司，其債權不享有優先受償權，十堰中達公司對此向清算組提出異議。2007年4月28日，破產清算組以書面形式通知十堰中達公司，確認其債權數額為247萬餘元，但依法不享有優先受償權。主要理由是：合同約定的工期是1996年，而十堰中達公司申報的債權在1997年已辦理工程決算，且在2003年4月曾對該款進行催收，其行使優先受償權超過了6個月的法定期限；另外，十堰中達公司主張享有優先受償權的相關證據即《鑄二車間暫停施工的通知》經查證系偽證。2007年5月28日，十堰市中級人民法院裁定宣告終結十堰特鐵廠的破產程序，未得到清償的債權不再清償。

1999年11月23日，十堰特鐵廠向十堰市人民政府書面報告稱，該廠因資產剝離辦理房產抵押過程中，由於只有建築工程臨時許可證，不能辦理房產證，請市政府批示房管局先辦理房產證，有關手續下一步補辦。十堰市房管局審批意見：“根據市政府會議決定，目前工行系統成立華融公司對不良資產進行處置，是全國性的優惠政策，企業急需搭車，同意發證”。次日，十堰市房管局向十堰特鐵廠頒發十堰房權證張灣字第××號、30××26號、30××27號房產證。其中，十堰中達公司承建的鑄二車間、廠區道路、地磅房登記在30××25號房產證項下。其後，第30××25號房屋所有權證所對應的房產辦理多次轉移登記，現產權人是十堰長潤機械製造有限公司。第30××25號房屋所有權證已於2007年12月28日被十堰市房管局收回作廢。

2008年12月3日，十堰中達公司獲知30××25號房產證登記信息後，以十堰市房管局違法給十堰特鐵廠辦理房屋所有權初始登記，侵犯了該公司對十堰特鐵廠享有的工程價款優先受償權為由，向十堰市張灣區人民法院提起本案訴訟，請求撤銷十堰市房管局對十堰特鐵廠作出的第30××25號房屋所有權初始登記。

2009年5月，十堰市張灣區人民法院作出（2009）張行初字第1號行政裁定，駁回十堰中達公司的起訴。2009年9月，十堰市中級人民法院作出（2009）十行終字第50號行政裁定，駁回十堰中達公司的上訴，維持原裁定。2011年8月，湖北省高級人民法院作出（2011）鄂行申字第14號行政裁定，指令十堰市中級人民法院另行組成合議庭對本案進行再審。2011年12月，十堰市中級人民法院作出（2011）鄂十堰中行再終字第6號行政裁定，維持該院（2009）十行終字第50號行政裁定。2012年12月，湖北省高級人民法院作出（2012）鄂行申字第00061號行政裁定，撤銷十堰市中級人民法院（2011）鄂十堰中行再終字第6號行政裁定、（2009）十行終字第50號行政裁定和十堰市張灣區人民法院（2009）張行初字第1號行政裁定，指令十堰市張灣區人民法院審理本案。2013年6月，十堰市張灣區人民法院作出（2013）鄂張灣行再初字第00015號行政裁定，駁回十堰中達公司的起訴。2013年9月，十堰市中級人民法院作出（2013）鄂十堰中行再終字第00003號行政裁定，駁回十堰中達公司的上訴，維持（2013）鄂張灣行再初字第00015號行政裁定。十堰中達公司仍然不服，向湖北省高級人民法院申請再審。

湖北省高級人民法院（2014）鄂行再終字第00006號行政裁定認為，十堰中達公司作為普通民事法律關係債權人，其對債務人十堰特鐵廠享有的是債權。本案被訴房屋初始登記行政行為，只是將其房產登記在十堰特鐵廠名下所有，而未改變該房產所有權歸屬，房產仍屬十堰特鐵廠所有，並不影響十堰中達公司對該廠債權的實現，十堰中達公司仍可通過拍賣或變賣該房產等方式獲得對價以實現對十堰特鐵廠的債權。十堰中達公司與十堰市房管局為十堰特鐵廠核發房屋所有權證的初始登記行政行為之間無法律上的利害關係，不具備行政訴訟原告主體資格。十堰中達公司在本案中以享有建設工程價款優先受償權為由主張原告主體資格缺乏法律依據。十堰特鐵廠破產程序中，破產清算組已確認十堰中達公司依法不享有優先受償權，且十堰市中級人民法院其後已裁定宣告終結民事破產程序，十堰中達公司應否享有優先受償權及是否得到實際清償，應在當時的民事破產程序中尋求救濟，亦不屬本案行政訴訟審查範圍。該院（2011）鄂行申字第14號行政裁定及（2012）鄂行申字第00061號行政裁定，認定十堰中達公司一直享有建設工程價款優先受償權且十堰市房管局為十堰特鐵廠辦理房屋行政登記的行為與十堰中達公司建設工程價款優先受償權的實現具有法律上的利害關係不當，應予糾正。原審法院裁定駁回十堰中達公司起訴正確，十堰中達公司申請再審的理由不能成立。據此，經該院審判委員會討論決定，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項、第二項、《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第七十四條、第七十八條之規定，裁定：一、撤銷該院（2011）鄂行申字第14號行政裁定及（2012）鄂行申字第00061號行政裁定；二、維持十堰市張灣區人民法院（2013）鄂張灣行再初字第00015號行政裁定和十堰市中級人民法院（2013）鄂十堰中行再終字第00003號行政裁定；三、駁回十堰中達公司的再審申請。

最高人民檢察院抗訴認為，湖北省高級人民法院（2014）鄂行再終字第00006號行政裁定關於“十堰中達公司債權不能實現，與建築房產的所有權登記不具有直接關聯性，即十堰市房管局為十堰特鐵廠辦理產權初始登記並頒發所有權證的行為對十堰中達公司主張建築工程款的權利不產生實際影響，十堰中達公司不具備原告主體資格”的認定，缺乏證據證明，進而作出駁回十堰中達公司起訴的裁定，適用法律確有錯誤。十堰市房管局為十堰特鐵廠涉案房產辦理產權初始登記並頒發所有權證的行政行為缺乏事實依據，違反法律法規規定。根據《城鎮房屋所有權登記暫行辦法》第一條關於“本辦法適用於城市、縣城、建制鎮和工礦區範圍內的所有房屋。包括全民所有制行政、軍隊、企事業單位的房屋；集體所有制房屋；私人房屋；宗教團體房屋等”、第十條關於“新建房屋，應於竣工後3個月內申請辦理所有權登記”的規定及《城市房屋權屬登記管理辦法》第十六條關於“新建的房屋，申請人應當在房屋竣工後的3個月內向登記機關申請房屋所有權初始登記，並應當提交用地證明文件或者土地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證、房屋竣工驗收資料以及其他有關的證明文件”的規定，新建房屋辦理所有權登記需要先辦理竣工手續,並且需要提交相應的有關證明文件。十堰特鐵廠在申請辦理涉案房屋產權證書時，沒有提交建設工程規劃許可證、施工許可證及房屋竣工驗收資料等相關文件，十堰市房管局在十堰特鐵廠未提交符合規定的文件資料的情況下，僅根據市政府的批示即為十堰特鐵廠辦理相關房屋產權證書，系作出的行政行為缺乏證據證明，違反法律法規規定。十堰市房管局為十堰特鐵廠違法頒證的行為影響了十堰中達公司債權的實現，十堰中達公司與該行政行為具有法律上的利害關係。雖然清算組在破產清算債權人大會上正式告知十堰中達公司，其債權不享有優先受償權，十堰中達公司的工程款債權為普通債權，但因十堰中達公司承建的建設工程已經由十堰市房管局違法進行了初始登記，之後該建設工程被辦理了抵押登記，屬於抵押財產，抵押權人具有優先受償權，最終直接影響十堰中達公司工程款債權的實現。對此，十堰市房管局作為登記頒證機關對其違法頒證行為可能造成的影響他人合法權益實現的法律後果，應當考慮和有所預見。因此合法權益受十堰市房管局為十堰特鐵廠違法頒發房產證的行為直接影響的十堰中達公司，其與十堰市房管局作出的違法頒發房產證的行政行為具有法律上的利害關係，十堰中達公司具有對該行為提起訴訟的原告資格。

十堰中達公司同意檢察機關的抗訴意見，請求依法撤銷湖北省高級人民法院（2014）鄂行再終字第00006號行政裁定以及十堰市張灣區人民法院（2013）鄂張灣行再初字第00015號行政裁定、十堰市中級人民法院（2013）鄂十堰中行再終字第00003號行政裁定，確認被訴房屋所有權初始登記行為違法，十堰市自然資源和規劃局賠付其工程款損失2472657.92元以及利息，賠償訴訟、上訪、申訴費用及律師費用等。

十堰市自然資源和規劃局辯稱，十堰中達公司既非訴爭房屋登記行為的相對人，也非利害關係人，故不具備本案行政訴訟的原告資格，且其起訴已超過起訴期限，申請抗訴所依據的（2011）鄂行申字第14號行政裁定及（2012）鄂行申字第00061號行政裁定已被撤銷。請求駁回十堰中達公司的再審申請。

再審期間，十堰中達公司向本院提交以下證據：1.國家企業信用信息公示系統網頁截圖，用以證明十堰中達公司因承建十堰特鐵廠項目投入工程款未受償，目前停止運營；2.現場照片，用以證明十堰特鐵廠廠房仍是當年十堰中達公司未完工程的狀況。因上述材料均不屬於《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條規定的“新的證據”，本院不予接納。

本院對湖北省高級人民法院再審查明的基本事實予以確認。另查明:自2016年3月22日起，十堰市城區實施不動產統一登記，不動產登記工作由十堰市國土資源局負責實施，十堰市不動產登記中心(市國土資源局直屬事業單位)負責具體辦理不動產登記有關業務工作。2019年，根據十堰市機構改革方案，組建市自然資源和規劃局，不再保留市國土資源局。

本院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款關於“行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告”的規定，十堰市自然資源和規劃局是本案的適格被申請人。

關於十堰中達公司是否具有本案原告資格問題。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十三條規定：“債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。”由債權的相對性所決定，在一般情況下，債權人不具有基於其債權針對行政機關對債務人所作的行政行為提起訴訟的原告資格。上述規定中關於“行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外”屬於有限地承認債權人原告資格的例外情形

關於十堰中達公司主張的建設工程價款優先受償權問題。十堰中達公司作為十堰特鐵廠的債權人，在十堰特鐵廠破產程序中已經申報債權並主張優先受償。但破產清算組以其行使優先受償權超過了6個月的法定期限、相關證據系偽證為由，未認可其享有優先受償權。十堰特鐵廠的破產程序現已終結，若十堰中達公司仍主張其享有優先受償權，應另尋法定途徑救濟。

綜上，湖北省高級人民法院（2014）鄂行再終字第00006號行政裁定認為十堰中達公司與十堰市房管局核發房屋所有權證的初始登記行政行為之間無法律上的利害關係，不具備行政訴訟原告主體資格，認定事實清楚，適用法律正確。本案尚未進入實體審理程序，關於被訴房屋所有權初始登記行為是否違反法律規定以及一併提出的行政賠償請求是否成立均屬案件實體審理問題，不屬於本案現階段審查範圍。最高人民檢察院的抗訴理由不能成立。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，裁定如下：

維持湖北省高級人民法院（2014）鄂行再終字第00006號行政裁定。

本裁定為終審裁定。

審判長 　於　泓

審判員 　李智明

審判員 　楊科雄

二〇二〇年五月十三日

法官助理 王琪璟

書記員 周 琳

關鍵字: 行為 原告 裁定