近期《廣州市城市總體規劃(2017-2035)》草案已經編制完成並處於公示期。到目前為止，國內重點城市中，北京和上海2035版城市總體規劃均得到國務院批覆並公佈，深圳和杭州仍處於草案編制過程。因此，本文就已經公佈的北京、上海和廣州三個城市總體規劃進行比較分析 。
逃不出的框架——城市總體規劃：城市總體規劃作為我國法定城鄉規劃編制體系中的重要層面，在全國的城市發展和建設中起到了重要的作用。
世界級的願景——城市定位和目標：北京、上海、廣州均在世界範圍內找到了自己的定位，三個城市在世界範圍、國家內部、產業佈局以及城市能級等方面既有分工也有競爭。
發展的雙刃劍——城市規模：在新一輪規劃中，作為超大型城市，北京、上海、廣州三個城市的總體規劃中均將人口規模作為未來18年城市發展首先的約束條件，提出控制人口規模的目標，但具體目標和空間有較大差異。另外，對土地規模也進行了嚴格約束。
同城化的時代——城市戰略協同：北京、上海和廣州三個超大城市代表著中國發展水平最高的區域已經正式進入了城市群發展的階段，並開始參與到世界級城市群的競爭當中。
不一樣的煙火——城市未來：從北京、上海、廣州三個城市2035版城市總體規劃可以看出，三個城市各自承載了不同的任務，未來將共同支撐中國實現十九大所確定的階段性目標。
目錄
逃不出的框架——城市總體規劃
世界級的願景——城市定位和目標
…………戰略定位錯位競爭
…………目標體系和批覆文件展現發展路徑
發展的雙刃劍——城市規模
…………人口規模調控因城施策
…………土地規模全面嚴控
同城化的時代——城市戰略協同
…………方向一致階段不同
…………京津冀：雄安新區基建投資蓄勢待發
…………長三角：上海自由港引領沿海區域全面開放
…………珠三角：大範圍高密度人口為基礎，粵港澳催化釋放巨大發展潛力
不一樣的煙火——城市未來
近期《廣州市城市總體規劃(2017-2035)》草案已經編制完成並處於公示期。到目前為止，國內重點城市中，北京和上海2035版城市總體規劃均得到國務院批覆並公佈，深圳和杭州仍處於草案編制過程。因此，本文就已經公佈的北京、上海和廣州三個城市總體規劃進行比較分析。
逃不出的框架——城市總體規劃
城市總體規劃作為我國法定城鄉規劃編制體系中的重要層面，在全國的城市發展和建設中起到了重要的作用。隨著我國市場經濟的不斷深入和利益主體的日益多元，城鄉發展所涉及的問題也日益複雜。作為應對，中央政府多個部委紛紛出臺政策和規劃，以圖加強對空間資源的管控。例如，發改部門為了使原來的“計劃”適應新的經濟體制並繼續發揮效用，自“十一五”起將每5年一個週期的“國民經濟和社會發展計劃”改稱為“國民經濟和社會發展規劃”；以往的發展計劃並不涉及空間領域，為了加強新的發展規劃的統領作用，國家發改委於2010年主導編制了主體功能區規劃，使得發展規劃向空間領域延伸。此外，從20世紀90年代末開始，出於對土地規模管控的要求，由國土資源部門主導的土地利用總體規劃開始興起，並很快奏效；此外還有環保部門主導的環境保護規劃，農林部門主導的農林發展規劃等。多個部門規劃並存，難免會產生相互不協調甚至“打架”的問題。由此，2014年11月，國家發改委、國土資源部、環境保護部、住建部聯合發佈了《關於開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號），所謂的“多規合一”便提上了議事日程。
在現行體制下，與城市發展最為密切相關的規劃主要有3個，分別是國民經濟和社會發展規劃，土地利用總體規劃和城市總體規劃。國民經濟和社會發展規劃為城市的社會和經濟發展提出了目標，實現規劃的期限通常為5年。土地利用總體規劃期限尚無明確規定，從實踐看約定俗成為15年。城市總體規劃的期限在《城鄉規劃法》中有明確規定為20年。三個規劃各自規劃對象不同、期限不同、縱向規劃層次不同、其相互約束力也不同，但三個規劃都在城市和地區發展中共同發揮著作用。從城市發展角度看，城市總體規劃的工作是將其另兩個規劃及環境等其他專項規劃所確定的目標落實在具體的城市空間載體上，因而重要性不言而喻。三個規劃的密切聯繫在法律中也有明確闡述，《城鄉規劃法》第五條明確闡明， “城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，並與土地利用總體規劃相銜接”。
從法律層面看，城市總體規劃有著國家《城鄉規劃法》的明確界定和賦予的法律地位。從規劃技術性層面看，城市總體規劃處於區域性規劃之下的城市規劃編制工作的第一層級，是城市建設和管理的框架性依據；其編制涉及對城市空間佈局、土地利用、基礎設施建設等的綜合部署和統籌安排，因而是一項戰略性和綜合性的工作。從實際操作中的情況來看，城市總體規劃的編制和審查內容既包括宏觀尺度的市域行政轄區的全域城鎮體系規劃，也包括中觀和微觀尺度的中心城區用地規劃，因此城市總體規劃在城市發展的方向和細節等各方面都發揮著至關重要的作用。
圖表1. 三大規劃主要區別
種類
特徵
內容
規劃編制
規劃審查和批准
國民經濟和社會發展規劃
第十一個-國民經濟和社會發展五年計劃更名為“國民經濟和社會發展規劃”
對城市發展、重大基礎設施建設佈局、工業園佈局、環境保護、公共服務建設、農業佈局等在空間上作出總體安排。社會發展的概念不斷充實、完善和系統化，關注貧富、城鄉和區域差異擴大和社會和諧發展
縣級以上地方人民政府
主管部門
同級人民代表大會
土地利用總體規劃
以約束性指標和年度計劃控制進行規劃編制和管理
圍繞人口、資源、環境和經濟協調發展，改變經濟增長方式和土地利用方式，使原來土地利用單一要素規劃向滿足經濟、社會與資源環境相互協調發展的多目標轉
變，規劃內容也更加綜合
地方人民政府主管部門
或土地利用規劃編制機
構
省、自治區、直轄市，省、自治區人民政府所在地的市、人口在
100 萬以上的城市以及國務院指定的城市報國務院批准，其他採取
逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批准，鄉(鎮)土地利用總體
規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批准
城市總體規劃
2006年開始施行《城市規劃編制辦法》提出“城市規劃是政府調控城市空間資源的重要公告政策之一”
為了滿足城市快速發展和大產業園區發展，以及為項目配套基礎設施和社會設施尋找新的發展空間，增加了城市發展的全球視野，重視全球城市、國際城市和物流園區建設
專業城鄉規劃編制機構
直轄市、省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市
的總體規劃報國務院審批，其他報省、自治區人民政府審批
資料來源：中銀證券
世界級的願景——城市定位和目標
戰略定位錯位競爭
城市總體規劃中最為重要的是對城市戰略定位的判斷，城市戰略定位具體定義是城市根據自身條件、競爭環境、需求趨勢等及其動態變化，在全面深刻分析有關城市發展的重大影響因素及其作用機理、複合效應的基礎上，科學地確定城市自身在時間、空間、影響力範圍等多維角度的目標位置。城市戰略定位一旦確定，其他工作均需要與其協調和銜接，例如城市的服務保障能力需要同城市戰略定位相適應、人口資源環境及承載能力需要同城市戰略定位相協調、城市佈局需要同城市戰略定位相一致。
通過對北京、上海、廣州三地新一輪城市總體規劃中城市戰略定位的比較，我們可以看到三個城市在世界範圍、國家內部、產業佈局以及城市能級等方面既有分工也有競爭。
北京：減法中求精。北京較上一輪規劃相對更多強調國在國內佔有核心地位的首都功能，在保持全國政治中心、文化中心的基礎上，僅增加國際交往中心和科技創新中心，近十年城市發展中熱炒的金融、會展、旅遊等帶有產業導向傾向詞語未被採用。在城市能級上，唯一使用“國際”之處也是與首都功能緊密相關，另外，目標願景中反覆強調的“都”字也進一步明確了北京在國際國內的首要職能和定位。結合通州和雄安新區的建設，可以預見未來20年的北京將在產業功能上進一步“減負”，通過分流和分散佈局的方式把北京首都的城市功能打造得更加明晰和突出，這也為北京解決長久以來的大城市病提供了契機。
上海：對標最高能級。上海上一輪規劃已將現代化“國際大都市”和“四個中心”的遠大的抱負框架初步表明，如果說上海的初步目標更多體現在產業功能塑造和形成全球資源配置能力探索方面的努力，那新城市總體規劃則展現了上海奪取全球頂級城市桂冠的野心。上海在上一輪規劃期間取得初步成果後新一輪城市總體規劃中進一步增加了“科技創新中心”和“文化大都市”兩個世界頂級人才集聚城市必備的功能，開始全方位發力參與全球城市競爭。在能級上，上海在戰略定位和目標願景中毫不掩飾地全部採用“國際”、“全球”等詞語。結合十九大到2015年“我國經濟實力、科技實力將大幅躍升，躋身創新型國家前列”的階段性目標，上海展現了在其中擔當領頭羊的雄心。
廣州：能級全面升級 。廣州在規劃文字上較為穩健，較上一輪城市總體規劃僅增加“科技產業創新中心”一項目標，為全國創新型國家建設集聚資源。在能級上，雖然在城市戰略定位前使用了“國際”前綴，但2020版城市總體規劃中寫有“我國重要的”這一非唯一性定語， 目前2015版城市總體規劃公示稿中尚沒有此定語，若無更多定語，此處“國際”將表明廣州希望從面向東南亞及整個亞太的戰略定位開始逐步轉變為面向全球。這一變化在目標願景方面已有跡象，藉助東南亞及亞太這個世界最強增長極，廣州希望能夠進一步提升城市能級，第一次提出躋身“全球城市”行列的目標。
三個城市在定位上相對錯位，良性競爭。例如在北京明確提出“國際交往中心”、上海明確提出“國際貿易、航運中心”的基礎上，廣州仍然提出“國際綜合交通樞紐、商貿中心、交往中心”，其並非沒有相對比較優勢，廣州特殊的地理位置所帶來的巨大經濟和交往規模是能夠支撐的起它的戰略定位。在“國際科技創新中心”方面，2014年習近平在上海考察調研時首先提出“建設全球科技創新中心”，上海具有先發優勢，2017年十九大報告明確提出2035年“躋身創新型國家前列”後，主要城市均將科技創新列入城市總體規劃，一方面是體現國家戰略，一方面未來20年經濟競爭也是科技和人才的競爭，重要城市的總體規劃需要提前佈局。在文化方面，北京和上海各具特色，各自提出較高目標並不衝突，能夠促進形成良性競爭。
圖表2. 2020版和2035版規劃中三個城市各自戰略定位和目標願景
城市
2020版
2035版
戰略定位
戰略定位
目標願景
北京
全國的政治中心、文化中心，是世界著名古都和現代國際城市
全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心
偉大社會主義祖國的首都、邁向中華民族偉大復興的大國首都、國際一流的和諧宜居之都
上海
社會主義現代化國際大都市和國 際經濟、金融、貿易和航運中心之一
國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市
卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市
廣州
我國重要的國際商貿中心、對外交往中心和綜合交通樞紐，南方國際航運中心
國際綜合交通樞紐、商貿中心、交往中心、科技產業創新中心
中國特色社會主義引領型全球城市
資料來源：中國政府網、萬得數據及中銀證券
目標體系和批覆文件展現發展路徑
北京和上海已經發布的2035版城市總體規劃全文和廣州的公示版都明確了規劃期20年內的階段性目標，另外規劃還和十九大報告相銜接，也列出了2050年的發展目標。從規劃中的目標體系和國務院的批覆文件我們可以看出各個城市的發展路徑和重要任務。
北京的發展路徑較為清晰，根據城市戰略定位和遠期發展目標，近中期政策重點和資源將圍繞三個任務進行聚焦，分別是疏解非首都功能、緩解“大城市病”、推進京津冀協同。從目標體系可以看出，每一階段都對這三個任務設置了各自目標，三個任務的完成進度直接關係著規劃目標的實現與否。從國務院批覆文件中可以看出，在“城市規模”和“城市環境”方面對北京均提出“科學配置資源要素”和“治理大城市病”等較為系統全面性的意見（批覆中“資源要素”提到生產空間、社會資源、環境資源和生態修復，“大城市病”提高交通、住房、汙染、市政等），而上海則只提出“優化”佈局和“加強”保護的要求。在“區域協調”方面則針對北京明確提出推進“副中心”和“京津冀”發展的具體要求。
上海的發展路徑較為綜合，在2020年基本完成功能相關的目標框架後，經濟和人民生活高質量發展相關的“創新”、“人文”、“生態”目標2035年開始更加突出。從國務院批覆文件中可以看出，“原則同意”的規劃還需要在一些工作方向上得到加強。在“戰略要求”方面，對上海“主動服務”國家“一帶一路”、長江經濟帶等重大戰略和自貿區改革等領域明確提出了要求。在“城市環境”領域對人居環境（包括社會資源和生態修復）進行了著重強調。
廣州的階段性目標體系提法較為內斂和實惠，發展路徑主要圍繞著經濟實力、科技實力、宜居水平三個較為綜合的領域進行概括。雖然較北京和上海來看，廣州的規劃較為平實，但與廣州戰略定位的雄心相對應，平實的目標拆解到具體的領域和指標，廣州可能具有驚人的潛力。
圖表3. 2020版和2035版規劃中三個城市各自目標體系
2020
2035
2050
北京
建設國際一流的和諧宜居之都取得重大進展，率先全面建成小康社會，疏解非首都功能取得明顯成效，“大城市病”等突出問題得到緩解，首都功能明顯增強，初步形成京津冀協同發展、互利共贏的新局面
建設國際一流的和諧宜居之都取得重大進展，率先全面建成小康社會，疏解非首都功能取得明顯成效，“大城市病”等突出問題得到緩解，首都功能明顯增強，初步形成京津冀協同發展、互利共贏的新局面
全面建成更高水平的國際一流的和諧宜居之都，成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國首都、更加具有全球影響力的大國首都、超大城市可持續發展的典範，建成以首都為核心、生態環境良好、經濟文化發達、社會和諧穩定的世界級城市群
上海
建成具有全球影響力的科技創新中心基本框架，基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市。在更高水平上全面建成小康社會，為我國決勝全面建成小康社會貢獻上海力量
基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。重要發展指標達到國際領先水平，在我國基本實現社會主義現代化的進程中，始終當好新時代改革開放排頭兵、創新發展先行者
全面建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。各項發展指標全面達到國際領先水平，為我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興中國夢譜寫更美好的上海篇章
廣州
高質量高水平的全面建成小康社會，成為兼具實力、活力、魅力的魅力宜居花城
建成社會主義現代化先行區，成為經濟實力、科技實力、宜居水平達到世界一流城市水平的活力全球城市
全面建成中國特色社會主義引領型全球城市，實現高水平社會主義現代化，成為向世界展示中國特色社會主義制度巨大優越性，富裕文明、安定和諧、令人嚮往的美麗宜居花城、活力全球城市
資料來源：中國政府網、萬得數據及中銀證券
圖表4. 北京和上海2035版城市總體規劃國務院批覆比較
北京
上海
批覆意見
同意
原則同意
戰略要求
明確首都發展要義
立足實際，主動服務國家戰略
城市規模
嚴格控制城市規模，科學配置資源要素
優化城市空間佈局，嚴格控制城市規模
城市風貌
做好歷史文化名城保護和城市特色風貌塑造
塑造城市特色風貌
城市環境
著力治理“大城市病”
加強生態環境保護、創造優良人居環境
城市保障
加強首都安全保障
保障城市安全運行
區域協調
高水平規劃建設北京城市副中心，深入推進京津冀協同發展
城市管理
健全城市管理體制
健全城市管理體制
資料來源：中國政府網、萬得數據及中銀證券
發展的雙刃劍——城市規模
人口規模調控因城施策
北京、上海和廣州三個城市在過去的18年中，隨著經濟快速發展人口也急速膨脹，尤其北京和上海，2017年均較2000年增加了800萬左右人口，廣州也增加了近500萬人，城市佈局和資源平衡逐漸成為未來城市發展的瓶頸問題。在新一輪規劃中，作為超大型城市，北京、上海、廣州三個城市的總體規劃中均將人口規模作為未來18年城市發展首先的約束條件，提出控制人口規模的目標，但具體目標和空間有較大差異。從各自規劃設定的目標來看，上海在人口方面增長空間最為有限，平均每年只能增加4.5萬人，而上海每年高校應屆畢業生數量就接近20萬。北京面臨的約束與上海類似，平均每年增加7.2萬人，而北京每年高校應屆畢業生數量接近25萬，隨著產業功能的不斷疏解，留京人口規模的限制將促使大量學生和跳槽者離開北京。廣州的增長空間最大，2035年規劃常住人口規模為2000萬，同時還將按照2500萬管理服務人口進行基礎設施和公共服務設施配置，相當於在未來18年廣州將在前一輪經濟快速發展和人口迅速膨脹的基礎上進一步加速。
圖表5. 北京、上海、廣州規劃目標及人口現狀
2020版規劃
2017實際常住人口
2000-2017實際增長
2035版規劃
2018-2035增長空間
北京
1800萬
2170.7萬
813萬
2300萬（2020年控制在2300萬人以內，2020年以後長期穩定在這一水平）
129.3萬
上海
2000萬
2418.3萬
777.3萬
2500萬（2020年少於2500萬，2035年2500萬左右）
81.7萬
廣州
1800萬
1449.8萬
455萬人
2000萬（按照2500萬管理服務人口進行基礎設施和公共服務設施配置）
550.2萬
資料來源：各城市總體規劃、萬得數據及中銀證券
圖表6. 北京、上海、廣州常住人口變化
資料來源：萬得數據及中銀證券
對上海和北京總體規劃中人口規模目標嚴格的約束還與其人口分佈的嚴重不均有關。2016年上海和北京的平均人口密度為3816人/平方公里和1322人/平方公里，而中心城區的人口密度為23858人/平方公里和9112人/平方公里，分別6.3倍和6.9倍於平均密度。這其中北京人口分佈不均尤為嚴重，在平均人口密度在三個城市中最低的情況下，東城區和西城區人口密度為22978人/平方公里，17.4倍於平均密度。大量人口在狹小區域的集中造成資源的極不平衡和交通、環境等“大城市病”，而超大城市中存量資源和人口的優化佈局和逐漸平衡本身就需要漫長的時間，因此在2035版本規劃中對這兩個城市新增人口規模有著極為嚴格的約束。從操作層面看，北京和上海對於人口規模的控制實際上早在“十三五”規劃開始前的2015年就開始逐步實施，效果已經開始逐漸顯現，北京和上海的常住人口增速均出現了罕見的下降，而廣州因為這方面約束較少，人口仍然保持快速增長。廣州人口及“大城市病”問題相對不嚴重，主要由於廣州行政區域面積較上海多出1000平方公里左右，人口平均密度僅為上海的一半， 中心城區人口密度也遠小於北京和上海，因此在人口規模方面目前及未來約束相對較小。
圖表7. 2016年北京、上海、廣州常住人口密度
資料來源：萬得數據及中銀證券
圖表8. 北京、上海、廣州人口增速
資料來源：萬得數據及中銀證券
土地規模全面嚴控
由於過去20年中國經歷了經濟快速增長，城市規模不斷膨脹，上一輪城市總體規劃的很多規劃目標都被突破和修改。2015年北京和上海的建設用地總規模均超過了規劃中2020年指標的一倍還多，廣州城市擴張速度相對較慢，但也進行過一次調整，而北京上海的建設用地指標的限制通過城市總體規劃期間的期限較短的每一輪土地利用總體規劃編制或中期規劃修編等方式進行了調整。
在資源逐漸緊張和環境不斷惡化的情況下，城市依靠增加建設用地不斷擴張的模式不可持續成為共識，因此在2035版本城市總體規劃中北京、上海和廣州均對土地規模進行了嚴格約束。北京和上海已經進入事實上的“減量建設”間斷，雖然建設用地總體規模指標看，北京和上海離目標尚有少許空間，但這還包括了交通、水利及其他建設用地的增長空間，與人民生活生產直接相關的城鄉建設用地（包括城市用地、建制鎮用地、農村居民點、採礦用地等）已經開始減量化。例如，根據《北京市“十三五”時期土地資源整合利用規劃》，要求到2020年北京市城鄉建設用地規模控制在2800平方公里內。但目前北京現有城鄉建設用地規模已達2921平方公里。2017-2020年，北京每年要減少城鄉建設用地存量30平方公里。同時城市總體規劃也表明，到2020年城鄉產業用地佔城鄉建設用地 比重由現狀27%下降到25%以內，到2035年下降到20%以內。《上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃》也表明，到“十三五”期末，上海全市建設用地總規模不突破3185平方公里，甚至其中工業用地比重要從目前的27%降低到17%左右。廣州市近年年均建設用地增量28.57平方公里，按照這一速度，2020年基本能夠按照規劃指標完成。有了北京和上海的前車之鑑，廣州在確定2035年新增土地指標方面非常謹慎，在2035版本城市總體規劃中明確表態“嚴控土地規模”、“2020年後新增建設用地逐步遞減”。
圖表9.規劃目標及建設用地現狀（單位：平方公里）
城市
2020版規劃
2015實際
2035版規劃
2020
2035
北京
1650
3570
3720
3670
上海
1500
3071
3185
3200
廣州
1772（後調整為1949平方公里）
1787
以資源環境承載為硬約束，嚴格控制建設用地規模，實現2020年後新增建設用地逐步遞減
資料來源：萬得數據及中銀證券
總體而言，北京、上海和廣州重複之前依託新增建設用地擴大城市規模的發展路徑已經成為過去，未來建設土地規模將與人口和環境一起成為城市高質量發展緊約束的三條紅線。客觀上，人口和土地規模的約束條件也倒逼了城市轉型向高附加值的科創、金融、文旅等方向發展，從擴規模轉變為高效益，例如上海已經將“單位地區生產總值（GDP）建設用地使用面積”列入城市規劃指標。從指標的約束情況看，由於“大城市病”較突出，北京和上海的轉型要求更高，功能能級不斷提升是未來的發展方向，而廣州在各方面騰挪空間更大，在經濟規模的增量空間上潛力更大。
同城化的時代——城市戰略協同
方向一致階段不同
城市群是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式，是指在特定地域範圍內，一般以1個以上特大城市為核心，由至少3個以上大城市為構成單元，依託發達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯繫緊密、並最終實現高度同城化和高度一體化的城市群體。
北京、上海和廣州三個超大城市代表著中國發展水平最高的區域已經正式進入了城市群發展的階段，並開始參與到世界級城市群的競爭當中。在2035版的城市總體規劃中，三個城市作為區域核心城市均表明了推進區域整體協同發展的戰略。
北京通過交通、環境、人員交流、功能轉移等為抓手，著力想打造融合發展的京津冀地區，其中最大的增量亮點就是雄安新區，這一全新規劃發展的區域將是未來京津冀地區最大的經濟發展潛力所在。從區域協同重點任務看，目前京津冀區域協同發展仍然處於技術層面的鏈接和基礎設施補充階段，城市之間實質性融合發展還需不斷催化，舉辦冬奧會等機會將會成為同城化進一步深化的契機。
上海確定的戰略協同區域規劃較為具體，在一體化基礎設施相對較為完善的情況下，通過與江蘇和浙江交界重點區域的全方位合作不斷深化區域融合程度。其中最大的亮點將是自貿試驗區向自由港不斷改革的過程，這將引領整個上海乃至長三角與國際市場進一步對接。
珠江三角洲地區城市相對集中，同城化程度相對已經較高。廣州在2035版本規劃中繼續全面深化與各個關鍵區域的戰略協同。在粵港澳大灣區規劃的推進下，珠三角同城化協同發展的融合效果將會有一個快速釋放階段。
圖表10. 北京、上海、廣州城市總體規劃中戰略協同內容比較
北京
上海
廣州
戰略協同區域
以首都為核心的世界級城市群
--促進北京及周邊地區融合發展
--推動京津冀中部核心功能區聯動一體發展
--推動京津冀中部核心功能區聯動一體發展
對接支持河北雄安新區規劃建設
--對接支持河北雄安新區規劃建設
--支持在京資源向河北雄安新區轉移疏解
--支持在京資源向河北雄安新區轉移疏解
東部沿海戰略協同區
--以中國（上海）自由貿易試驗區為引領，形成沿海全面開放的國際門戶
杭州灣北岸戰略協同區
--推進奉賢、金山、平湖等沿灣地區協作發展，形成集產業、城鎮和休閒功能於一體的戰略空間
長江口戰略協同區
--促進寶山、崇明、海門、啟東，嘉定、崑山、太倉等跨界地區的協作發展
環澱山湖戰略協同區
--促進青浦、崑山等環澱山湖地區協同發展
粵港澳大灣區城市群協同發展
--加強與香港、澳門全面深度合
--作推進廣佛同城
--深化廣清一體
--優化廣佛肇清雲韶經濟圈發展佈局
--強化與深圳、東莞的科技創新合作
--加強與環珠江口重點地區的協作
--拓展高鐵經濟帶與西江-珠江經濟帶
資料來源：各城市總體規劃、萬得數據及中銀證券
京津冀：雄安新區基建投資蓄勢待發
雄安新區作為京津冀一體化發展最大的變量和抓手，目前仍處於總體規劃論證階段，在一籃子規劃逐漸落地後，大規模基礎設施建設將全面鋪開。雄安新區經濟底子薄，因此基礎設施較為薄弱，投資缺口巨大。 2016年末，雄縣、容城、安新三縣GDP合計為200.6億元，相當於同期上海浦東新區的2.6%、深圳市的1.2%。雄安新區人均GDP不足20000元，與浦東和深圳差距巨大，與周邊的北京、天津和河北平均水平也有不小距離（2016年北京人均GDP為115000元，天津為115613元，河北為42866元）。以深圳和浦東的超高速發展經驗看，新區前五年為投資爆發期，主要為基礎設施建設，尤其是在交通、管道、環保、市政等基礎設施建設領域有巨大潛力。例如，深圳特區設立後5年，固定資產投資年複合增速超過89%，同期全國固定資產投資年複合增速為22.8%，浦東開發後5年，固定資產投資年複合增速為82.3%，同期全國固定資產投資年複合增速為34.7%。基於雄安新區的高定位，預計未來10年內固定資產投資將接近1萬億元。
交通基礎設施建設投資將成為雄安新區完成規劃後最先開始的一步，目前《推進河北省現代化綜合交通運輸體系建設三年行動方案（2018-2020年）》已經發布，確定了三年內需要完成的重大項目，包括京雄城際、京雄高速、榮烏高速新線京臺高速至京港澳高速段、京德高速北京新機場至津石高速段等對外骨幹交通路網項目和容易、安大兩條施工通道，同時還包括了研究佈局公務機機場。在新區建設初期，雖然政府仍將是投資的主導力量，但同時也將吸引部分社會資本參與建設過程。例如，京津冀城際鐵路投資有限公司與工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、北京銀行、平安資管以及首建投公司等12家機構簽約成立京津冀城際鐵路發展基金，總規模1000億元，初期規模600億元，其中京津冀鐵投公司出資60億元，吸引社會資金540億元，基金存續期為10年，其中70%的投資可用於京津冀區域內的城際鐵路建設，30%的投資可用於沿線土地綜合開發。
圖表11.雄安新區三縣基本情況
區域
面積（平方公里）
人口（萬）
2016年GDP（億元）
區域特色
容城縣
314
26
59.4
中國男裝名城，緊鄰北京周邊最大的小商品集散地——白溝，具有豐富的地熱資源，緊鄰華北地區最大的溼地——白洋淀，具有豐富的旅遊資源
雄縣
524
38
101.14
中國溫泉之鄉，中國古地道文化之鄉，中國塑料包裝產業基地，中國仿古石雕文化之鄉，北方最大古玩交易市場，乳膠行業發達
安新縣
738.6
39.3
40.01
華北最大鞋業生產基地，華北最大羽絨集散地，華北最大廢舊有色金屬集散地
資料來源：萬得數據及中銀證券
圖表12.浦東、深圳開發前期投資增速與全國比較情況
資料來源：《浦東新區統計年鑑》，《深圳市統計年鑑》，萬得數據及中銀證券
圖表13.浦東、深圳開發前6年投資增速
資料來源：《浦東新區統計年鑑》，《深圳市統計年鑑》，萬得數據及中銀證券
另外，雄安新區還將承擔制度改革試驗田的使命，制度改革突破可期。在其設立時確定的七大任務中，軟目標就達到了3條，主要是“城市管理新樣板”、“推進體制機制改革”和“擴大全方位對外開放”。目前，根據已經公開的報道，國家將在新區探索全新的房地產改革道路，制定全新的住房政策，嚴禁大規模開發房地產，控制房地產價格，保障民眾住房需求，同時，與房地產密切相關的一些基礎性配套的制度也將會逐步明晰，比如房屋租賃安排、戶籍和居住證制度等。另外，基於高科技應用的城市管理模式（包括交通組織、車輛管理等）、有利於激發地方自主性和吸引人才的稅收制度（包括綜合與分類相結合的個稅稅制試點、央地稅收新分成模式等）、更加開放的投資制度（包括非限制領域放開外資持股比例、負面清單管理等）、能優勢互補的京津冀資源聯動機制（包括經濟、教育、環保等各領域對接），這些政策和制度若能在雄安新區取得突破或試點，將對我國的改革開放進程形成巨大推動作用，也將為經濟發展注入一針強心劑。
長三角：上海自由港引領沿海區域全面開放
根據兩會以來的信息，自由港大概率由上海自貿試驗區率先試點。自由港的試點更多地是在國家逐漸開放過程中對一些管理制度和體制機制進行探索和創新，以期達到引領更大區域全面有序開放的目的。因此對標國際主要自由港，我們可以判斷上海自由港可能將在以下幾個方面有所探索。
實行“境內關外”的監管制度。國際上的自由貿易港區屬於國境以內、關境以外的“境內關外”區域，並通過法律形式予以明確。在監管上，實施“一線放開、二線管住、區內自由”，表現為海關監管退至自由貿易港區與國內市場的通道口（二線），境外貨物入區實施最大限度的“自由”，境內其他區域與自貿港區之間的貨物進出實施海關慣常監管，在區內貨物存儲或流轉上實行高度自由的制度安排。
開發高度智能化信息化的貿易監管系統。為了提高貿易便利化水平，國際自由貿易港區普遍運用信息手段建立了信息高度整合、具有“單一窗口”屬性的貿易監管系統。最具典型意義的是，新加坡的貿易網（TradeNet）和商貿通計劃（TradeXchange）組成的貿易監管系統。
設置更具吸引力的稅費安排。為了更好地參與國際競爭，國際上的自由貿易港區均重視通過制訂競爭性政策作用，特別是在稅費安排上實施具有導向性的優惠政策，降低企業運營成本，吸引企業或貨源。除關稅豁免外，國際自由貿易港區普遍在企業所得稅、營業稅、增值稅、消費稅等方面實施比區外更低的稅率，並在倉儲費、物流費、裝卸搬運費等港口費率方面實施獎勵政策機制。
設計兼顧安全和便利的風險防控制度。在保障貿易自由、提升貿易便利的同時，國際自由貿易港區均十分重視風險防控，實施兼顧“通關便利”和“貿易安全”的監管制度。
圖表14. 世界主要自由港稅收優惠政策
政策項目
案例
關稅豁免
中國香港除對五類外國商品（酒類飲料、菸草及其製品、石油、化妝品和藥品）入境徵收關稅外，其他均免稅
迪拜傑貝阿里貨物在區內存儲、貿易、加工製造均不徵收關稅及其他稅收，如進入阿聯酋關稅區時再徵稅
美國紐約港自由貿易區貨物出港前不徵收關稅；採用進口的原材料不徵收關稅；區內加工製造產品其增值部分不納稅
荷蘭阿姆斯特丹對進入該區商品免進口稅，對保稅倉庫內商品的包裝、展示、再加工等減免關稅並提供轉口稅收優惠
科隆自由貿易區境外貨物進入貿易區或從區內出境免進出口稅
較低的企業所得稅
新加坡企業所得稅為17%；航運企業、地區總部為10%；對航運企業免除經營外幣船舶所得稅等
迪拜自由貿易區實行15年或50年免公司所得稅
中國香港企業所得稅為17.5%；對按照《上船（註冊）條例》註冊的國際運營船舶免徵企業所得稅
韓國自由貿易區公司所得稅是四級超額累進制，1000萬韓元以下是8%，4000萬韓元以下超出部分17%，8000萬韓元超出部分26%，8000萬以上超出部分35%；公司所得稅款獲利年度起3年全免，3年後2年免50%
科隆自由貿易區區內公司所得稅採用累進制，稅率為2.5%-8.5%，兩年內免利潤所得稅，若僱傭巴籍員工，再給予0.5%-1.5%所得稅的優惠
較低的增值稅
美國自由貿易區內企業增值稅率僅為3%（區外企業增值稅率為6.5%）
科隆自由貿易區區內商品銷售免稅
區內消費活動等免稅
中國香港和荷蘭鹿特丹自由貿易港對境內消費免除消費稅（只有特殊化妝品、菸酒等商品例外）
資料來源：萬得數據及中銀證券
珠三角： 大範圍高密度人口為基礎，粵港澳催化釋放巨大發展潛力
以廣州、深圳為代表的珠三角地區在經濟活力上一直處於中國發展的最前沿，其經濟優勢的最大基礎就是在大範圍區域內人口高密度集聚。近日公佈的《廣東省人口發展規劃（2017-2030年）》顯示，超大城市兩個，分別是廣州與深圳，特大城市兩個，分別是佛山與東莞。根據2014年國務院發佈的《關於調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，目前全國超大城市共有7個（北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津、武漢）珠三角地區就擁有兩個，而特大城市也相對較少，目前有11個（成都、南京、佛山、東莞、西安、瀋陽、杭州、蘇州、汕頭、哈爾濱和香港），珠三角地區佛山和東莞又位列其中。珠三角地區這4個超大和特大城市面積共約15770平方公里，略小於北京市面積，約2.5倍於上海；4個城市的常住人口相加大約是4263萬，相當於2個北京、1.75個上海；4個城市的GDP相加大約是6萬億元人民幣，相當於2.2個北京、2個上海；4個城市單位面積人口密度和經濟密度均遠遠超過北京，也超過長三角同等面積區域（以上海+蘇州為例，面積14829平方公里）。
距離珠三角4城咫尺之遙的香港和澳門發展已經相當成熟，擁有世界級的經濟密度和城市能級。粵港澳大灣區的合作框架將這兩個擁有如此超高密度的人口和經濟規模的區域聯繫了起來，為珠三角城市群進一步融合發展提供了堅實的基礎。去年7月份《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》簽署以來，一批有利於粵港澳大灣區建設發展的重大基礎設施項目已經正在推進，如港珠澳大橋已建成並基本具備通車條件；廣深港高鐵基本建成，其中廣州到深圳高鐵已建成通車，深圳到香港高鐵正在聯調聯試，全國人大常委會已經審議批准了廣深港高鐵“一地兩檢”的通關安排等。今年港粵澳大灣區發展規劃及各專項聯動協議將會陸續出臺，結合 “一帶一路”建設和麵向東盟的便利條件，這一區域如能融合發展將產生巨大的投資潛力。
同時我們也要看到粵港澳大灣區城市群發展，統籌協調三地是一大挑戰。相比長三角、京津冀而言，粵港澳政治、經濟方面存在差異；地域間制度多樣性、互補性給合作帶來共同利益，亦可能產生矛盾。因此除了龐大的經濟利益，如何形成有效的三地合作協調機制更加值得關注。
圖表15. 2017年主要區域單位面積人口情況
資料來源：萬得數據及中銀證券
圖表16. 2017年主要區域單位面積GDP情況
資料來源：萬得數據及中銀證券
不一樣的煙火——城市未來
城市是現代社會生產最主要要素“人”以及產業組織形成的基本載體，中國一線城市集聚了全國最優秀的人才、最充沛的資金和最豐富的與全球溝通渠道，其產業方向和能級水平能夠一定程度反映中國未來的發展方向。
從北京、上海、廣州三個城市2035版城市總體規劃可以看出，三個城市各自承載了不同的任務，未來將共同支撐中國實現十九大所確定的階段性目標。
北京在未來的發展中將更加註重首都功能的明晰化和人居環境的提升，將部分經濟功能疏解至河北和天津。在淡化經濟目標之後，北京在整個京津冀區域中的作用更偏重國際國內交往和資源協調，經濟規模和能級提升主要依託雄安新區和天津，其中雄安新區作為主要突破點和抓手，在未來相當一段時間將成為政策聚焦和資源集中的區域，蘊藏著巨大的投資潛力。
上海在發展過程中一直對標國際最高水平，未來在城市功能上仍然專注於圍繞提升國際金融、航運、貿易中心功能能級不斷積聚資源，並依託自由港形成更加開放的社會。因此，在經濟規模的增長上，上海可能將無法保持改革開放之初的高速增長，但其產業的能級和對全球產業的影響力將不斷增強。另外，由於國際化程度和人均收入較高，上海也是很多消費產業新業態首選之地，這也將促進上海一直保持較高的經濟活力。
廣州在未來發展中將更多地參與到整個粵港澳大灣區協調發展的大局之中，由於其省會職能，在面向東南亞交往過程中將發揮重要的窗口功能。憑藉擁有人口、土地等生產要素尚有增長空間的優勢，廣州在經濟規模上增長潛力較大。
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本文為中銀國際證券宏觀研究系列報告，作者華夏、朱啟兵。中銀國際證券宏觀研究團隊致力於以翔實的數據、縝密的邏輯為基礎，發現價值，匹配收益與風險，願我們的研究服務能為您的投資成功盡一份力量。
