文《法人》特約撰稿 畢競悅
導語：本月，深圳灣航道疏浚工程(一期)環評報告造假一事引發公眾強烈關注。4月16日，深圳市生態環境局通報調查進展時稱，廣東省生態環境廳派員參與造假事件調查，目前，省市聯合調查組已完成對編制單位的調查取證，案件進入立案處罰階段。下一步，深圳市生態環境局將繼續嚴格依法做好案件辦理工作，並及時向社會公佈處理結果。
此前據多家媒體報道，深圳市交通運輸局官網發佈的深圳灣航道疏浚工程(一期)環評報告書被指涉嫌抄襲，報告書中多處出現“湛江”字眼，涉嫌抄襲湛江航道疏浚項目環評。例如，環評報告中寫道：“深圳灣航道疏浚工程是落實湛江市國民經濟和社會發展‘十三五’規劃的體現”;“項目建設可實現‘以湛江港為龍頭，充分發揮其作為西南沿海地區主樞紐港的輻射功能，在湛江灣、雷州等地佈局建設若干港口物流基地’的目標”。在項目生態評價上竟然出現了“項目不會對湛江灣現有紅樹林造成明顯不利影響”等字眼。如此“抄作業”，連名字都抄錯，被網友批評“這種水平連小學生都不如”。
關於深圳灣航道疏浚工程(一期)環境影響報告書涉嫌抄襲情況的說明。來源：中科院南海海洋所
4月15日，生態環境部舉行例行新聞發佈會。針對深圳灣環評報告造假問題，生態環境部新聞發言人劉友賓表示，近期，深圳灣航道疏浚工程(一期)環評文件在建設單位自主公示階段，暴露出抄襲、造假問題，性質十分惡劣。對此，生態環境部已責成廣東省、深圳市生態環境部門依法嚴肅查處，並要求將處理情況及時向社會公開。圖為生態環境部例行新聞發佈會現場。來源：生態環境部
環評報告作為環境保護的第一道“閘門”，其對環境影響評價的真實性、客觀性、公正性直接關乎環境安全的底線。生態環境部門對環評文件質量問題採取“零容忍”的態度，彰顯了堅決依法依規加強監管和嚴肅查處的決心。那麼，目前我國的環評報告審批制度，是否可以把好生態保護這道關口呢?
環評改革前 “未批先建”大量存在
環評報告書，全稱為環境影響報告書，是由具有相應環境影響評價資質的單位，對可能造成重大環境影響的建設項目進行的一種全面環境影響評價文件。
之前，我國的不同行政主管部門分別審批項目可行性研究報告和環境影響報告書，在項目開工前，建設單位還需要辦理其他一系列證件、許可等。按照法律規定，只有環境影響報告書審批通過後，才能審批可行性研究報告。然而，實際經常出現的情況是，環境影響報告書編制滯後，從而拖累可行性研究報告審批，導致項目其他審批手續無法進行。
如果建設單位完全按照程序進行環境影響報告書的審批，那麼之前辦理的一些證件或許可就會過期，需要重新辦理，待到重新辦理手續完成，又會有其他證件或許可過期。這就意味著，建設單位永遠不可能完全按照法律程序辦完手續，“合法”開工。因而，“未批先建”的情況在實踐中大量存在。
“放管服”改革 超八成項目環評無需審批
在行政機構“放管服”改革的背景下，建設項目環境影響評價制度改革的主要做法是精簡環評審批前置條件。2014年12月，國務院發佈文件，提出精簡前置審批事項，僅對重、特大項目仍保留環評前置審批;對確需保留在項目開工前完成的審批事項，與該項目核准實行並聯辦理。
與此保持一致，《中華人民共和國環境影響評價法》在2016年的修改中，刪除了環評文件未經審批部門審查或審查後未予批准則不得給予項目開發許可的規定;2017年新環保條例亦作出了相應修訂。這一變動意味著，通過環評審批不再是建設項目獲得開發許可的前提，“未批先建”不再成為問題。
根據國辦2019年8月初印發的《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案的通知》，推進環評制度改革，對不涉及有毒有害及危險品的倉儲、物流配送等一批基本不產生生態環境影響的項目，統一不再納入環評管理。
隨著簡政放權，全國目前超過八成的項目環評已無需審批。
“放管服”推進 環評“否決制”出現鬆動
1979年通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》，首次在我國法律層面確立建設項目環評審批制度，環評成為建設項目開發的前置條件。
2002年頒佈、2003年實施的《中華人民共和國環境影響評價法》明確規定：“建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查後未予批准的，該項目審批部門不得批准其建設，建設單位不得開工建設”(第25條)。這種制度安排被稱為環評“否決制”，即環評對於項目開發活動具有“一票否決”的效果。
然而近年來，隨著行政機構“放管服”改革的推進，環評“否決制”出現了鬆動。改革解決了行政審批繁複、企業負擔過重等問題，但環評制度既有的一些問題依然沒有解決，同時環評的約束力進一步減弱。
約束力減弱 “走過場” 環評不足為奇
實踐中，我國的環評制度一直普遍存在著“走過場”的問題。環評工作主要是走程序，很少有不通過的。在環評通過後，往往缺乏執行檢查，在生產中不按環評計劃執行的情況也很普遍，這種“走過場”的環評缺乏拘束力也就不足為奇了。
近年來，為了解決環評制度中的痼疾，我國出臺了一些舉措：2018年底新修訂的《環境影響評價法》，取消了建設項目環境影響評價資質行政許可事項，不再強制要求由具有資質的環評機構編制建設項目環境影響報告書。同時，也明確了建設單位對其建設項目環境影響報告書(表)承擔主體責任。
2019年11月，《建設項目環境影響報告書(表)編制監督管理辦法》(以下簡稱“管理辦法”)施行。根據管理辦法規定，對環評機構及其工作人員從嚴監管，實行黑名單制度。但是，隨著環評否決制的鬆動，環評的約束力進一步弱化，這些措施並不能杜絕環評“走過場”的現象。
減少行政干預? 環評審批不能一放了之
從全球來看，有的國家徹底取消了對建設單位環評文件的行政審批，環評成為一種自律機制，僅發揮信息交流功能。這種做法事實上取消了環評的強制力，環評只是單純向決策者提供“僅供參考”的信息，是否否決項目則交由建設單位自主決定或項目許可機關裁量決定——這種做法的典範是美國和德國。
如果徹底取消對環評的行政審批，可以減少行政對企業的干預，並由此減少了行政權力被濫用的可能。同時，代之以嚴厲的環境侵權責任等事後追責機制，促使企業主動減少對環境的不利影響。但是，嚴厲的環境侵權責任以司法深度介入環保這一專業領域為前提，而這一前提在我國目前並非現實。
在“放管服”改革中，政府主要應該管理具有負外部性的事情，環保就屬於這類事情。因此，行政審批不能一放了之。在我國，依然有必要堅持環評前置以及環保機關對環評文件的行政審查等相關機制。
鑑於環評法在短期內不太可能修改，可恢復2011年《環境影響評價技術導則 總綱》所明確規定的環評“早期介入”原則，明確環評應當儘早進行。
杜絕“走過場” 環評應該增強中立性
至於環評“走過場”的問題，與建設項目環評程序設計有關。
在現實中，環評機構一般由建設單位聘請，環評費用由建設單位承擔。正所謂“吃人嘴短，拿人手短”。中國是一個人情社會，在這種情況下，環評幾乎不可能不通過。即使存在環境問題，專家基本上只是提出建設性意見，而不會否定項目。如果專家上來就否定項目，下次就沒有人再請這個專家了——遺憾地是，這種情況一直都存在。
環評改革的方向應該是增強其中立性。環評費用應由企業交給中立的第三方機構，設立環評基金，用於環評開支，切斷企業與環評機構、環評專家的直接聯繫。
在增強中立性的同時，還需增強環評機構和環評專家的權力與責任，完善環評專家對環評報告終身負責的責任制。
目前，環評機構類似於一個諮詢機構，負責環評文件的編制、組織評審會。環評報告的概念性評價多，基礎性數據少，往往憑經驗編制或相互借鑑，導致出現以訛傳訛或雷同現象。存在著“表面的、短期的影響評價多，深層的、長期的影響評價少”的問題。出現這些問題的一個主要原因是，環評專家一般參與環評的深度有限，對項目現場調研不足。環評專家應對項目進行深度參與，加強現場調研。
在加大環評專家的責任的同時，需要增強其權力，做到權責相符。隨著環評專家工作量的增加，相應地增加環評專家的報酬。
總結來說，環評屬於一種預防性制度，通過事前預防以避免環境風險的出現。在我們身處的風險社會中，應給予充分的重視。(作者系國家能源集團研究院戰略研究員，高級經濟師，兼任中國環境科學學會法學分會委員)
