摘 要
檢察機關既是刑事訴訟程序的推動者、公平正義的維護者，更是訴訟質效的監督者、人民群眾司法獲得感的保障者。控制和優化“案-件比”，應樹立全新的訴訟理念，加強對刑事訴訟質效的監督，發揮好認罪認罰從寬制度和“捕訴一體”辦案機制的優勢，完善員額檢察官辦案監督管理制度，提升檢察官業務履職能力，進一步落實好“求極致”的工作標準，從而提升司法辦案效果，提升人民群眾的司法獲得感。
“案-件比”是最高人民檢察院提出的衡量辦案質量的核心指標，也是觀測評價檢察機關辦案運行態勢、衡量做優刑事檢察質效的重要指標。筆者以河南省許昌市2016年至2019年檢察業務數據為分析樣本，從實證研究的角度，對影響“案-件比”的各種因素進行分析，提出降低“案-件比”的對策，為提升辦案質效提供參考。
一、構建以“案-件比”為核心的質量評價體系的重大意義
最高人民檢察院發佈的《檢察機關案件質量主要評價指標》指出，“案-件比”是指發生在人民群眾身邊的案，與進入司法程序後所經歷的有關訴訟環節統計出來的件相比，形成的一組對比關係。根據具體計算公式可知，最優的“案-件比”是1:1，即刑事案件在常態化程序結束，實現案結事了，其他衍生或關聯程序均不應發生或應當減少發生，由此才能實現“辦案質效最高、司法資源投入最少、當事人感受更好、法律和社會效果更優”。
相對以往的案件質量評價體系，“案-件比”是更為核心的質量評價體系，是工作參照體系的根本改變。其以人民群眾、訴訟當事人的主觀感受為基礎評價指標，將檢察案件的質量評價與當事人感受、社會評價緊密聯繫起來，從社會效果、政治效果等更高層次考量檢察司法辦案成效，改變了以往檢察質量管理側重檢察人員效能、內部封閉自評的質量評價方式，是在推進以審判為中心刑事訴訟制度改革的時代背景下，對檢察職能內涵、職責定位、作用發揮的重新審視，更是對檢察機關在推進國家治理體系和治理能力現代化建設中發揮作用的前瞻佈局。總的來說，構建以“案-件比”為核心的質量評價體系是檢察質量管理質的變革，也是對檢察訴訟活動規律和法律監督內涵的深刻認識和豐富發展。
二、河南省許昌市檢察機關“案-件比”基本情況
2016年至2019年，河南省許昌市檢察機關（不）批捕申訴案件0件，佔16項非常態化訴訟程序案件總數（以下簡稱“16項案件總數”）的0%；不捕複議45件，約佔16項案件總數的0.47%；不捕複核20件，約佔16項案件總數的0.21%；一次延長審查起訴期限3205件，約佔16項案件總數的33.28%；二次延長審查起訴期限889件，約佔16項案件總數的9.23%；三次延長審查起訴期限278件，約佔16項案件總數的2.89%；一次退回補充偵查（扣除直訴案件中未提前介入案件）2745件，約佔16項案件總數的28.50%；二次退回補充偵查1080件，約佔16項案件總數的11.21%；不起訴複議10件，約佔16項案件總數的0.10%；不起訴複核1件，約佔16項案件總數的0.01%；不服不起訴申訴66件，約佔16項案件總數的0.69%；撤回起訴3件，約佔16項案件總數的0.03%；法院退回2件，約佔16項案件總數的0.02%；被告人上訴1249件，約佔16項案件總數的12.97%；檢察機關建議延期審理5件，約佔16項案件總數的0.05%；國家賠償32件，約佔16項案件總數的0.33%。其中案數為17685，件數為27315，“案-件比”約為1.545。
從2016年至2019年許昌市檢察機關“案-件比”構成因素反映的情況來看，影響“案-件比”的因素主要有3項：一是延長審查起訴期限共計4372件；二是退回補充偵查3825件；三是被告人上訴1249件。以上3項約佔16項案件總數的98.1%，其他13項約佔16項案件總數的1.9%。在分析“案-件比”構成因素的基礎上，筆者採取“重點抽查、全程跟蹤、集中研判”等方式，對影響“案-件比”的構成因素進行樣本研究，發現一定時期的刑事案件“案-件比”受以下因素影響。
（一）一審公訴受案數對“案-件比”的影響
2016年至2019年，許昌市檢察機關一審公訴案件受理數分別為3084件、3292件、4026件、4238件，“案-件比”分別為1.501、1.506、1.598、1.616，兩者變化趨勢一致。司法實踐中，當案件受理數上升時，人案矛盾會更加凸顯，有的辦案人員無法在審查起訴期限內辦結案件，可能會利用延長審查起訴期限、退回補充偵查等手段延長辦案期限，緩解辦案壓力。
（二）案件罪名對“案-件比”的影響
2016年至2019年，許昌市檢察機關辦理的刑事案件在刑法各章節罪名中的分佈與“案-件比”情況如下：破壞社會主義市場經濟秩序案審查起訴（具體為：受理審查逮捕案件+審查起訴案件-採取逮捕強制措施的審查起訴案件，下同）938件，退回補充偵查609件，延長審查起訴期限640件，二審上訴173件，其他16件，“案-件比”約為2.533；妨害社會管理秩序案審查起訴3157件，退回補充偵查941件，延長審查起訴期限1085件，二審上訴319件，其他27件，“案-件比”約為1.751；侵犯公民人身權利、民主權利案審查起訴2368件，退回補充偵查565件，延長審查起訴期限653件，二審上訴172件，其他40件，“案-件比”約為1.604；瀆職侵權案審查起訴79件，退回補充偵查16件，延長審查起訴期限20件，二審上訴17件，其他1件，“案-件比”約為1.684；侵犯財產案審查起訴5314件，退回補充偵查1322件，延長審查起訴期限1460件，二審上訴450件，其他51件，“案-件比”約為1.618；等等。可以看出，不同刑法章節罪名對“案-件比”存在一定影響。破壞社會主義市場經濟秩序案、妨害社會管理秩序案多為聚眾類、團伙類共同犯罪，在證據收集固定、司法鑑定、證據體系完善等方面存在一定困難，需要較多的訴訟程序才能達到起訴條件，故“案-件比”高於其他章節罪名。
（三）案件結構對“案-件比”的影響
2016年至2019年，許昌市檢察機關辦理非共同犯罪案件、共同犯罪案件與黑社會性質組織案件的“案-件比”情況如下：非共同犯罪案件審查起訴14829件，退回補充偵查2487件，延長審查起訴期限2710件，二審上訴633件，其他153件，“案-件比”約為1.403；共同犯罪案件審查起訴2838件，退回補充偵查1320件，延長審查起訴期限1636件，二審上訴587件，其他31件，“案-件比”約為2.259；黑社會性質組織案件審查起訴18件，退回補充偵查18件，延長審查起訴期限26件，二審上訴29件，其他0件，“案-件比”約為5.056。可以看出，非共同犯罪、一般共同犯罪、黑社會性質組織案件的“案-件比”有顯著區別：黑社會性質組織案件、一般共同犯罪案件的“案-件比”都高於非共同犯罪案件。由於黑社會性質組織犯罪具有涉案人員多、地域廣、作案鏈條長、時間跨度大、被害人分佈區域廣等特點，給調查取證帶來種種不便和困難，往往需要較長的辦案期限，因此“案-件比”較高。
（四）適用認罪認罰從寬制度對“案-件比”的影響
2019年，許昌市檢察機關適用與不適用認罪認罰從寬制度辦理案件的“案-件比”情況如下：適用認罪認罰從寬制度案件審查起訴2294件，退回補充偵查242件，延長審查起訴期限381件，二審上訴39件，其他3件，“案-件比”約為1.290；未適用認罪認罰從寬制度案件審查起訴2550件，退回補充偵查888件，延長審查起訴期限1067件，二審上訴359件，其他7件，“案-件比”約為1.910。可以看出，2019年適用認罪認罰從寬制度案件的“案-件比”低於其他適用普通程序案件的“案-件比”。實踐證明，認罪認罰從寬制度有利於降低訴訟程序中的對抗，減少不必要的訴訟程序，進一步降低和控制“案-件比”。
三、影響“案-件比”的原因分析
筆者在走訪調研中發現，造成案件訴訟程序增加、訴訟結構失衡、“案-件比”較高的原因主要有以下四個方面。
（一）職責定位不準
法律監督是憲法賦予檢察機關的基本職責，貫穿整個刑事訴訟過程。但長期以來，人們對刑事訴訟中的法律監督內涵、職能、範圍，存在認識不完整、不深入的思想偏頗。具體表現為：一是片面強調檢察機關訴訟進程的推動職能，忽視、弱化檢察機關的訴訟質效監督職能；二是把訴訟監督侷限於糾正違法、追捕、追訴等顯性監督，忽視了對訴訟結構、質量、效果等的隱性監督；三是把訴訟監督職責侷限於檢察環節不出問題，輕視、弱化了對偵查活動、審判活動的監督。由於存在以上認識誤區，司法實踐中不少檢察人員在刑事訴訟中缺乏監督主體職責意識，對退回補充偵查、延長審查起訴期限等的負面影響反應不敏感、監督不積極，甚至對人為增加訴訟環節、程序空轉現象放鬆監管，從而影響了整個刑事訴訟的質量和效果。
（二）司法理念落後
近年來，隨著檢察機關司法規範化活動的深入推進，檢察人員的程序意識、規則意識有了明顯提升，司法辦案中遵守程序、遵守時限規定已成為自覺行動。但與新時代黨和人民群眾對司法公平正義的新要求相比，與人民群眾渴望司法便利、降低訴訟成本的新需求相比還有不少差距。部分檢察人員司法理念落後於時代要求、人民需求，影響了對檢察環節訴訟程序的把控，也影響了刑事訴訟質效，致使部分案件表面上“程序合規、合法”，實質上工作停滯、程序空轉、質量效率滑坡，浪費司法資源，增加了當事人的程序負擔，也降低了人民群眾的司法獲得感。
（三）司法能力不足
一是引導偵查意識不強。在審查逮捕環節，部分檢察人員對“捕訴一體”辦案機制不適應，不注重加強對捕後偵查活動的跟蹤、引導，致使部分案件批捕後偵查活動基本停滯，偵查機關在羈押期限即將屆滿時匆忙移送審查起訴，造成一些批捕案件移送起訴質量不高。在審查起訴環節，部分檢察人員對檢察引導偵查工作不主動，對偵查人員消極應付補充偵查意見的情況不積極採取措施，錯失利用審查起訴期限完善證據的有利時機。二是引導偵查能力不足。長期以來，檢察人員習慣於案頭作業、書面審查，多數檢察人員缺乏偵查業務常識、歷練和經驗，存在不同程度的能力、本領恐慌。三是文書說理不充分。“不批捕文書、退回補充偵查文書、不起訴決定書”還普遍存在簡單應付、說理不充分、分析不到位等現象，影響檢察引導偵查的質量和檢察司法公信力。
（四）檢察管理滯後
一是一些基層檢察院對檢察機關刑事訴訟主導作用的制度設計理解不到位、認識跟不上，在推進檢察引導偵查的機制建設方面缺乏有效的工作部署和保障措施。二是一些基層檢察院對員額檢察官的辦案監督指導較為寬鬆，表現為放權較多、監督較少，宏觀要求多、個案指導少，提出要求多、督促落實少，影響司法辦案效果。三是員額檢察官業績考評體系尚未普遍建立。部分基層檢察院雖然探索了員額檢察官業績考評體系，但大多僅是對辦案數量、工作量進行統計對比，對辦案質量、辦案效果的考核評判還處於探索階段。同時，在業務管理上，部分基層檢察院沒有將全院業務考評與員額檢察官的辦案業績掛鉤，辦案業績沒有成為員額檢察官晉升、獎懲的重要依據，員額檢察官提升檢察司法成效的積極性有待激勵和發揮。
四、控制“案-件比”的對策建議
雖然影響“案-件比”的因素眾多、原因複雜，但並非不可控制，可著力從以下四個方面予以解決。
（一）更新訴訟理念
一是樹立法律監督講政治的訴訟理念。在刑事訴訟中發揮好法律監督職能，是檢察機關維護司法公正的重要途徑，是檢察機關參與國家治理體系、治理能力現代化建設的重要方式。檢察人員必須以高度的政治站位，擔負起法律監督的主體責任，認真研究刑事訴訟中法律監督的職能定位、職責內涵，以優化“案-件比”為切入點，謀劃好法律監督作用發揮的道路途徑、方式方法，採取有效措施保證監督措施落實和監督效果實現，確保刑事訴訟實現良好的司法辦案效果。
二是樹立法律監督貫穿刑事訴訟全局的理念。法律監督是貫穿檢察全局和刑事訴訟全局的檢察基本職能，應圍繞“刑事訴訟一體化”和“使人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義”的目標，進一步拓展法律監督的內涵，創新法律監督的方式方法，做好法律監督向偵查活動延伸和向審判活動延展的工作，明確法律監督的主體職責，構建法律監督維護司法公正的雙贏多贏共贏格局。
三是樹立法律監督保障刑事訴訟質效的理念。應從新時期人民群眾對司法工作的新需求、新期待出發，克服和糾正法律監督就是追捕追訴、糾正違法等狹隘思想認識，樹立訴訟監督的根本目標在於提升刑事訴訟質效和提升人民群眾的司法獲得感的檢察司法理念，以刑事訴訟的優質高效為目標，拓寬訴訟監督的職責職能、內涵外延、手段途徑。加強檢務管理體制改革和辦案績效考評，推動“案-件比”質量評價體系的全面落實，實現司法效果的最大化、最優化。
（二）發揮兩項制度優勢
第一，強化認罪認罰從寬制度的適用。認罪認罰從寬制度具有“控辯協商、調和矛盾、訴訟便捷高效”的特點，是控制“案-件比”的有效措施。從許昌市檢察機關的辦案數據來看，“案-件比”隨認罪認罰從寬制度適用率的提高而顯著降低。在適用認罪認罰從寬制度的案件中，退回補充偵查、延長審查起訴期限、上訴等影響“案-件比”的重要因素均大大減少。但目前認罪認罰從寬制度在適用範圍、內外合力形成、工作能力等方面均有較大提升空間。鑑於此，筆者建議：首先，堅定信心。從近三年許昌市基層檢察院的辦案情況來看，3年以下輕刑案件所佔比例為89.2%。這些案件大部分都可以適用認罪認罰從寬制度。其次，加強檢察引導。推進認罪認罰從寬制度向偵查工作延伸，對認罪認罰案件中的“勸告告知、聽取意見、權利維護、律師幫助等”統一程序適用標準，引導偵查機關完善認罪認罰案件的證據採信、固定、運用制度，保障偵查、起訴等訴訟程序的銜接暢通。再次，加強思想引導。消除部分檢察人員在認罪認罰從寬制度適用上的錯誤認識和不良情緒，推進認罪認罰從寬制度的深入運用。最後，加強與值班律師的工作會商和業務研討。通過剖析典型案例，總結經驗得失，完善控辯協商、訴訟引導機制，減少因工作不深入而引發的次生訴訟程序，確保認罪認罰從寬制度適用的良好效果。
第二，完善“捕訴一體”辦案機制。首先，完善審查逮捕階段的引導偵查制度。辦案人員應對逮捕事實證據、其他涉嫌犯罪的事實證據、量刑證據等進行全面審查，精細化製作《逮捕案件繼續偵查意見書》，加強對捕後偵查活動的跟蹤、引導和監督，確保捕後偵查工作做到位。其次，加強訴前引導。協同偵查機關建立重大案件偵查終結會商機制，對重大刑事命案、涉黑涉惡犯罪、跨區域網絡犯罪、影響較大的聚眾、團伙類犯罪等偵查終結、移送起訴前，開展偵訴工作會商，就檢察引導偵查意見落實、證據體系完善、證明標準檢驗等進行分析研判，提高偵查終結和移送起訴案件的質量。再次，提高溝通協調、檢察說理能力。檢察人員應站在偵查人員的角度考慮問題，既要講明自己的工作要求和質量標準，又要充分考量偵查人員的工作任務、壓力承受能力及性格特徵，深入細緻地做好宣講、解釋、溝通等工作。應以提高“不捕理由說明書、退補理由說明書、不訴理由說明書”的說理能力為重點，充分說理、透徹說理。最後，建立健全審查起訴與偵查工作融通機制。探索建立檢察人員參與補充偵查、偵查人員參與庭審等制度，增強檢察人員引導偵查的親歷性和有效性，提升偵查人員的訴訟意識和訴訟能力，統籌偵捕訴力量，形成偵捕訴一體工作合力。
（三）完善檢察管理
當前，員額檢察官已成為檢察辦案的基本單元，是檢察機關辦案質量、司法成效的決定力量和關鍵要素。但對員額檢察官的辦案管理和監督機制還存在許多薄弱環節。結合許昌市兩級檢察機關的有關情況，筆者認為，加強員額檢察官辦案管理、健全業績考評體系應主要從三個方面做起。一是結合不同崗位的職能性質，科學設定員額檢察官業績評價的數量及質量項目、量化指標、考評方式、監控辦法、績效運用等基礎內容，建立科學有效的員額檢察官業績評價體系。二是將員額檢察官的辦案業績與基層檢察院的整體業務考評相掛鉤，把基層檢察院承擔的業務分解落實到每一位員額檢察官，使員額檢察官真正發揮提升辦案質量和司法成效的主體作用。三是加強對員額檢察官業績考評的動態管控和結果運用。應高度重視員額檢察官的業績分析和評價，建立完善員額檢察官業績檔案，加強對員額檢察官司法辦案的業務指導、工作督導和績效獎懲，引導和激勵員額檢察官在提升司法辦案成效上追求極致。
（四）提高業務能力
實現“求極致”的辦案質量目標，切實降低“案-件比”，關鍵在於提高檢察人員的履職能力。一是著力提高“講政治、顧大局”能力。在處理涉及國家利益、改革發展穩定大局的重大案件時，在參與掃黑除惡專項鬥爭、服務打好“三大攻堅戰”、服務民營經濟、保護民生利益等司法活動中，應自覺主動地將黨的政策與依法辦案緊密結合起來，積極有效地把“講政治”的工作要求落實到具體司法實踐中，在每一個程序、步驟中時刻進行對標檢查，確保維護大局、服務大局。二是著力提高“求極致”能力。檢察人員應在司法質量和司法效果的最優化、最大化等方面下功夫、求極致，把本環節的工作做到家、做充分、做精緻，在簡化辦案程序、提升辦案質效、維護當事人權利等方面追求卓越、追求提升，努力實現程序簡潔、案結事了，防止和避免因工作不深入而增加程序。三是著力提高整體訴訟能力。引導檢察人員養成從本環節看全局的思維，樹立訴訟全局和整體觀念，著力圍繞訴訟全局把工作任務做精緻、做細緻，對上下游關聯環節的工作目標做好預演和鋪墊，把前連偵查、後接審判的檢察主導責任實踐好、落實好，確保訴訟環節的有序銜接和順暢運行。四是著力提高訴訟程序主導能力。以提高繼續偵查意見書、補充偵查提綱的製作能力和水平為切入點，切實提高引導偵查的針對性；以加強跟進引導、現場引導、分析研判、跟蹤督辦為主要方式，切實提高引導偵查的有效性；以重大刑事案件偵查終結會商機制為抓手，以案件質量為目標，切實提升對刑事訴訟程序的掌控能力。
（作者系河南省許昌市人民檢察院副檢察長，本文作者還有羅向陽、王峰）
本文節選自2020年《人民檢察》第6期
