摘 要：全面推行村級組織負責人“一肩挑”是新時代完善鄉村治理體系的重大戰略部署。受各種主客觀條件的限制，“一肩挑”在推行過程中面臨諸多障礙:一是黨員隊伍的現狀不能很好地適應“一肩挑”所帶來的競爭壓力;二是黨內精英人才缺乏參與“一肩挑”競爭選舉的積極性;三是權力集中導致腐敗風險增加的政治邏輯影響村民對“一肩挑”制度的接受度和支持度;四是現行選舉規則與“一肩挑”模式所設定的選舉目標不協調。全面推進“一肩挑”，需要提升村莊黨員的選舉競爭力，夯實“一肩挑”制度的民意基礎，增強黨組織的選舉影響力與控制力，加強政府對村委會選舉工作的組織領導。
村級組織負責人“一肩挑”是指村黨組織書記和村委會主任兩個職務由同一個人擔任。黨的十九大將“一肩挑”作為完善鄉村治理體系的重要舉措納入鄉村振興戰略，決定在全國全面推行“一肩挑”。2018年12月28日起施行的《中國共產黨農村基層組織工作條例》第19條規定:“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村‘兩委’班子應當交叉任職。”2019年中央一號文件提出，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任。這些情況表明，全面推行“一肩挑”是新時期農村工作面臨的一項重大政治任務。本文擬在深入分析全面推行“一肩挑”面臨的現實障礙的基礎上，探討全面推行“一肩挑”的有效路徑，以期為實現這一政策目標提供理論參考。
一、全面推行“一肩挑”的現實意義
全面推行“一肩挑”是黨中央為加強以黨組織為核心的農村基層組織建設，進一步完善鄉村治理體系而採取的重大戰略舉措，對於實現鄉村治理體系和治理能力現代化，科學有序推動鄉村振興，具有重要的現實意義。
1．有利於提升村級黨組織的領導權威，鞏固村級黨組織的領導地位
村級黨組織是黨在農村全部工作和戰鬥力的基礎，是村級治理體系中的領導核心。農村實行村民自治以後，一些地方村級黨組織的領導地位有所動搖，政治威信有所降低，領導作用有所削弱，甚至面臨被架空的危險。出現這些情況的原因，除了村級黨組織自身“肌體”不健康和領導能力不足以外，還與實行村民自治所引起的農村權力結構的變化有關。村民自治改變了村級黨組織“一元化領導”的權力結構，形成了由村級黨組織和村委會構成的二元權力結構。這種二元權力結構的重要特徵在於權力來源的差異性:村黨組織的權力主要來源於上級黨組織的授權，而村委會的權力來源於村民的委託。這種權力來源上的差異不可避免地會影響到“兩委”關係。對於普通村民來說，他們很容易會認同這樣的觀點:多數村民選出的村委會主任自然應當比少數黨員選出的村黨組織書記更有權威。在實踐中，有的村委會主任仰仗自己的民選身份，挑戰村黨組織的領導地位，拒絕服從村級黨組織的領導。因此，要鞏固村級黨組織的領導地位，提升村級黨組織的政治威信，必須擴大村級黨組織領導的民意基礎，增強村級黨組織領導的政治合法性。全面推行“一肩挑”可以有效實現上述目標。“一肩挑”模式的顯著特點是通過村黨支部與村委會選舉聯動機制，賦予和擴大村民群眾在村支書的選舉中的發言權。要成功實現“一肩挑”，無論是“由書記到主任”的路徑，還是“由主任到書記”的路徑，當選的村支書都需要經受民意的考驗，接受全體村民的選擇。這種村支書產生方式的變化本質上也是村黨組織權力來源的變化，“自上而下”的組織授權與“自下而上”的民主授權相結合，無疑可以大大增強村黨組織的權威性與合法性，強化村黨組織對村委會的領導關係，鞏固村級黨組織在村級治理中的領導地位。
2．有利於促進“兩委”之間關係的協調，提高村民自治的運行效率
在村書記和村主任分別任職的情況下，村黨組織與村委會之間的關係往往難以協調，經常出現各定各的調，各唱各的戲，“誰說了都不算”或者“誰都不願幹”的現象，有的地方甚至出現“兩委扯皮”“對著幹”的現象。1這種狀況嚴重影響了村民自治的正常運行。實行村書記與村主任“一肩挑”，可以在很大程度上避免因職務分設而導致的“兩委”之間的矛盾和衝突，促進“兩委”關係的協調。其一，“一肩挑”使得村莊“一把手”具有兩重身份，這兩重身份恰恰是“兩委”的關鍵人物，兩重身份的“合二為一”能夠促進村“兩委”之間的相互瞭解，給予“兩委”之間對話的可能和平臺。其二，在“一肩挑”模式下，“一把手”成為了“兩委”之間溝通的紐帶和橋樑，這種紐帶和橋樑作用能夠推進“兩委”之間各安其分、各司其職，避免出現因“兩委”之間的相互推諉或爭權奪利而導致村莊治理的失序狀態2，保證村民自治機制的有效運轉。
3．有利於加強農村黨員隊伍建設，密切村級黨組織與村民之間的聯繫
其一，“一肩挑”有利於壯大農村黨員隊伍，優化基層黨員隊伍結構。一方面，推行“一肩挑”可以增強黨組織的吸引力。在全面推行“一肩挑”的條件下，是否具有黨員身份，對於村民成功當選村委會主任有很大影響，因此，對於有意願競選村委會主任的村民而言，加入中國共產黨就變得非常必要，這就有利於吸納村莊能人積極入黨。另一方面，為了實現“一肩挑”的目標，黨組織需要改進黨員發展工作，主動發展那些政治可靠、品行端正、年富力強、群眾擁護的村民加入黨組織。其二，“一肩挑”有利於密切村級黨組織與村民之間的聯繫。密切聯繫群眾是我們黨最大的政治優勢，也是在鄉村治理中堅持村級黨組織領導地位的重要保證。在實行“一肩挑”以前，村黨組織書記主要是由鄉鎮黨委任命，或者由鄉鎮黨委推薦候選人，再由黨員選舉產生。這種方式容易造成村黨組織書記唯上不唯下、嚴重脫離群眾的問題，進而妨礙村莊各項工作的順利開展，使黨和國家的方針政策難以貫徹實施。實行“一肩挑”，在一定程度上改變了村黨組織書記的產生方式，普通村民在村黨組織書記的選舉中有了一定的話語權，擔任村黨組織書記需要經過大多數村民的“同意”，在這種情況下，要想獲選村黨組織書記，就必須重視群眾基礎，改變唯上不唯下的思想作風，更加密切地聯繫群眾，把對上級負責與對村民負責有機結合起來。
二、全面推行“一肩挑”面臨的不利因素
“一肩挑”制度源自於20世紀80年代一些地方為解決村民自治過程中的“兩委”關係矛盾而進行的實踐探索。經過30多年的發展，各地在推行“一肩挑”方面積累了豐富的經驗，為在全國範圍推行“一肩挑”打下了良好的基礎。近年來，中央明顯加大了推行“一肩挑”的力度，將“一肩挑”從一種倡導性政策上升為具有一定強制性的政策，為“一肩挑”的推行注入了新的動力，提供了可靠的政治保障。然而我們也應該清醒地認識到，“一肩挑”的發展不可能是一帆風順的，由於農村現實社會條件的限制，“一肩挑”在推行過程中必然面臨諸多障礙，受到各種不利因素的影響。
1．隊伍不強難成“一肩挑”:黨員隊伍的現狀不能很好地適應“一肩挑”所帶來的競爭壓力
實現“一肩挑”的政治任務增加了村黨組織在村委會選舉中的壓力，它要求本村的黨員中必須有人參加村委會主任的競選，只有在具有黨員身份的候選人成功當選的情況下，才能達成“一肩挑”的組織建設目標，這就對農村黨員隊伍建設提出了很高的要求，需要建設一支具有適當規模和較高素質的黨員隊伍，以適應推行“一肩挑”所帶來的競選壓力。然而，現實的情況是，目前一些地方農村黨員隊伍建設還相當薄弱，黨員隊伍的規模與質量都還不能很好地適應全面推行“一肩挑”的需要。
從黨員隊伍的規模來看，有的村莊黨員數量太少，村民中的黨員比例太低，許多村莊的黨員在村民中的佔比只有2%左右，貴州省德江縣某村總人口為935人，其中黨員只有8人，佔比不到1%。黨員隊伍規模太小，不僅會影響村黨組織在村莊中的領導地位和領導作用，而且對實現全面推行“一肩挑”的組織建設目標也構成了一定的障礙。首先，根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定，正式黨員不足3人的，可以與鄰近村聯合成立黨支部。聯合黨支部對應的是兩個村的村委會，即使村書記通過法定程序兼任了其所在村的村主任，另一個村也無法實現“一肩挑”。其次，黨員太少使得“一肩挑”的選擇空間受到限制，甚至可能因為沒有符合條件的黨員參加村主任的競選而使“一肩挑”的組織建設目標落空。最後，黨員人數太少，還會影響黨組織對村民選舉委員會和村民代表會議的領導能力，而黨組織對村民選舉委員會和村民代表會議的影響力和領導力與能否順利實現黨組織的“一肩挑”選舉目標有很大關係。
從黨員隊伍的質量來看，目前農村黨員隊伍普遍存在結構不合理、綜合素質不高的問題。一些地方農村黨員隊伍老化現象嚴重。程同順等人在對某鎮的調查中發現，該鎮黨員年齡結構呈現出明顯的倒金字塔形態，60週歲以上的黨員佔總數的一半以上(54.49%)，而作為村主要幹部黃金年齡段(40—60週歲)的黨員比例僅為34.7%,40週歲以下的中青年黨員則為10.81%，作為生力軍的30週歲以下黨員僅為1.51%。3王向陽對湖北某村的調查顯示，在該村現有的31位黨員中，30歲以下的黨員有3位，30歲以上、60歲以下的黨員有5位，60歲以上的老黨員有23位，老年黨員佔比高達74.2%。(4)除了黨員隊伍老化以外，另一個十分突出的問題是黨員隊伍的綜合素質與能力不高。調查顯示，目前農村黨員的文化程度普遍偏低，有的地方80%以上的農村黨員是初中以下文化程度，60歲以上的老黨員絕大多數只有小學文化，有的甚至是目不識丁的文盲。4受年齡和文化程度的限制，一些農村黨員思想觀念陳舊，缺乏開拓創新精神，帶頭致富、帶領群眾致富能力弱。
2．黨員顧慮不願“一肩挑”:黨內精英人才缺乏參與“一肩挑”競爭選舉的積極性
調查發現，儘管大多數地方的村委會主任競選都有黨員參加，但在一些經濟比較落後的村莊，動員黨員尤其是黨員中的能人參選村委會主任競選仍面臨不小的困難。如今農村人口外流現象嚴重，大部分年輕力壯的黨員長期在外打工，在村裡的時間很少，其中有不少人已經將融入城市作為自己個人事業發展的奮鬥目標。對於這些黨員來說，回鄉參加村主任的競選存在雙重顧慮:一方面，如果競選成功，他可能需要中斷甚至完全放棄個人在外的事業，終結自己的“城市夢”;另一方面，如果競選失敗，不僅個人沒有任何收益，還有可能失了面子，得罪競爭對手，加劇與村民之間的緊張關係。所以，從個人利益考慮，這些黨員通常缺乏參加村委會主任競選的主觀意願。有些符合條件的外出黨員在黨組織多次動員的情況下仍不同意回鄉參選。
除了外出黨員中的人才，最有條件競選村主任的是現任村幹部中的黨員，他們不僅具有一定的村莊治理經驗和能力，也具有一定的群眾基礎和威信。然而調查發現，有些黨員村幹部在村主任的競選過程中表現消極，有的地方還出現了黨員候選人主動退選的現象。這些黨員村幹部的選擇符合其基於個體理性的行動邏輯。從心理學的角度分析，在任何一種競爭選舉中，成功當選的可能性都是影響參選者作出參選決定的重要因素，在決定是否參選之前，當事人要對選舉形勢和前途進行全面的分析評估，如果評估結果顯示自己成功當選的概率太低，他就可能會選擇放棄參選的想法，因為任何人都不會願意讓自己置身於一場毫無勝算的選戰之中。上述道理同樣適用於村主任的競選。有研究表明，農民在村委會選舉中的投票行為具有非理性的特徵，“認親不認賢”是農民在選舉投票過程中普遍存在的心理狀態，農民的投票行為深深地嵌入在血緣、地緣、業緣等各種複雜關係構成的社會關係網絡中，農民更多地是根據自己與候選人的親疏遠近關係來投票。5由於村莊社會關係網絡的相對穩定性，加之熟人社會的信息高度透明，使對村委會主任競選前景的評估比其他競選場合更加容易。當黨員村幹部意識到自己在村委會主任的競選中處於明顯的劣勢時，往往會選擇知難而退。因為與其去參與一場毫無勝算的競選並承受因此帶來的各種不利後果，不如選擇主動退出競選，這樣不僅可以避免和減少損失，而且還可能獲得額外的好處:既在一定程度上保全了面子，避免了因為競選失敗而可能導致的個人威信受損;又可以向當選者釋放善意，為以後與當選者的和平相處乃至合作共事創造了條件。
3．村民擔心不挺“一肩挑”:權力集中導致腐敗風險增加的政治邏輯影響村民對“一肩挑”制度的接受度和支持度
“一肩挑”是黨和政府大力推行的一種制度安排，但這種制度安排能否在實踐中落實，則取決於村民的態度和行動。因為黨員擔任村委會主任是實現“一肩挑”的必要條件，在村民自治的民主政治背景下，黨和政府既不能硬性規定只能由黨員參選村委會主任，也不能直接指定黨員擔任村委會主任，任何人擔任村委會主任都必須經過民主選舉。在選民理性投票決策的情況下，實現黨員當選村委會主任的目標，不僅需要當選者的能力和素質得到村民的普遍認可，而且需要村民廣泛認同和接受“一肩挑”的制度安排。從實際調查結果看，目前一些地方農民對“一肩挑”制度的認同度還比較低。例如，在回答我們提出的“黨支部書記和村委會主任是由一個人兼任好，還是由兩個人分別擔任好”的問題時，選擇“一個人兼任”的比例為12.50%，選擇“兩個人分別擔任”的比例高達66.5%。6楊素穩等人在海南進行的問卷調查結果也顯示，有相當多的村民對“一肩挑”的制度持不贊同的態度。調查中對“村委會主任兼任村黨支部書記，您的態度是?”這樣一個問題，有29.1%的人表示“贊同”，而表示“不贊同”的人比例達到37.5%。7
進一步的調查表明，不贊同“一肩挑”的村民主要是擔心村書記和村主任兩個職務由一個人擔任會導致村莊內部的權力結構失衡，權力過度集中在“一肩挑二位”的村幹部個人手中，容易產生腐敗。眾所周知，村黨組織和村委會是兩個性質與功能不同的基層組織，村黨組織作為執政黨在農村的基層組織，主要扮演的是“國家代理人”的角色，村委會作為群眾性自治組織，扮演的是“村莊當家人和村民利益保護人”的角色。這兩種不同的角色定位使村黨組織和村委會之間客觀上形成了一種相互制約關係，可以在一定程度上遏制權力濫用和腐敗行為的發生。實行“一肩挑”以後，隨著書記和主任之間角色衝突的消失，村兩委在很大程度上“合二為一”，原有的相互制約關係將不復存在或者形同虛設，這樣就大大增加了權力濫用和腐敗的風險。8從現實情況看，在實行“一肩挑”以後，一些地方確實出現了村莊“一把手”獨斷專行、為所欲為的現象，這在一定程度上證實和加深了村民對“一肩挑”的擔心。
4．程序中立不利“一肩挑”:現行選舉規則與“一肩挑”模式所設定的選舉目標不協調
從一定意義上說，選舉規則是為選舉結果服務的。選舉規則的設定應當有利於實現符合國家整體政治利益和價值觀的選舉結果。在全面推行“一肩挑”的背景下，通過民主選舉使黨員當選村委會主任，是執政黨和國家賦予村委會選舉的一項具體政治使命。完成這一政治使命，不僅需要各級黨委和政府加強對村委會選舉工作的組織領導，而且需要不斷完善村委會選舉規則，從選舉程序上提供必要的制度保障。說得更明確一點就是，村委會選舉的規則既應當體現選舉的公正性，也應當有助於實現黨員當選村委會主任的政治目標。
然而，現實的情況表明，目前的村委會選舉規則突出體現的是選舉程序的中立性。從這一基本立場出發，不僅沒有為實現“一肩挑”所需要的選舉結果設置“助成性”規則，相反還對實現上述選舉目標構成了一定的障礙。以村委會候選人的產生辦法為例，《村民委員會組織法》正式頒佈實施之前，基層黨組織可以通過正當合法的方式和途徑參與村委會候選人的產生過程，許多地方明確規定村委會選舉可以由基層黨組織提名候選人，有的地方甚至規定村委會選舉的候選人只能由村黨支部或鄉鎮黨委和政府推薦。此外，基層黨組織在正式候選人的確定過程中也擁有相當大的話語權和影響力，有的地方規定由村黨支部從初步候選人中確定正式候選人，向村民大會推薦，提請村民大會依法選舉。1998年《村民委員會組織法》正式頒佈實施以後，情況發生了改變，在強調程序中立和選舉民主性的名義下，黨組織在村委會選舉中的提名權被取消。現行《村民委員會組織法》第15條明確規定:“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。”此外，現行制度還明確規定村委會選舉可以採取“海選”方式進行，即不經過提名候選人的環節，由選民直接投票選舉村委會。目前許多地方的村委會選舉辦法中都規定了“海選”方式。例如，《湖北省村民委員會選舉辦法》第17條規定:“村民委員會成員的選舉，可以採取有候選人的選舉方式，有條件的地方也可以採取無候選人的選舉方式。”《陝西省村民委員會選舉辦法》第30條規定:“經過三分之二以上的選民同意，可以不提名候選人，由選民直接投票選舉村民委員會主任、副主任、委員，但其他程序應當按照本辦法規定進行。”
無論是取消黨組織的候選人提名權，還是允許實行無候選人的選舉方式，對實現黨員當選村委會主任的政治目標都是不利的。取消黨組織的候選人提名權，一方面，從理論上講難以保證村委會主任的競選中有黨員參選;另一方面，黨組織無法通過合法的方式和渠道向村民明確傳達其選舉意向，對村民的投票行為進行正確的引導。而規定“海選”方式所包含的政治主張是在村民自治中進一步還權於民，使村民能夠在完全自主的條件下行使民主選舉的權利，對於黨組織來說，這其中實際隱含著在選舉結果上不持態度、保持中立的要求。
也許有人會認為，即使黨組織不直接影響村委會的選舉，完全由村民自由選舉，只要參加競選的黨員具有良好的綜合素質與能力，照樣可以實現黨員當選村委會主任的政治目標。我們不否認存在這種情況的可能性，但這種可能性變成現實的前提條件是選民在選舉投票中具備充分的理性———選民以候選人的個人能力和綜合素質作為投票的依據和標準。然而，在實際進行的村委會選舉中，常常出現個人能力強、綜合素質高的好人落選，庸人甚至壞人反而當選的情況。這說明村民的投票決策行為並非總是依據理性標準，有時候也表現出非理性特徵。
三、全面推行“一肩挑”的有效路徑
在村民自治的法律制度框架內全面推行“一肩挑”，是一項複雜而艱鉅的政治任務，完成這項任務需要克服上述多方面的困難和障礙，做到既要消除現實中存在的不利因素的影響，也要為“一肩挑”的長遠發展創造有利條件。
1．提升村莊黨員的選舉競爭力
通過選舉方式實現“一肩挑”的目標，最為根本的措施是大力加強農村基層黨建工作，有效提升黨員的選舉競爭力。
其一，切實加強和改進村莊黨員的組織發展工作。具體來說，一是要通過發展重點的轉移優化黨員隊伍結構。在發展對象上，應當將符合條件的中青年農民作為發展重點，尤其是要注意優先從回鄉知識青年、復員轉業軍人、外出務工青年等群體中發展黨員，以優化村莊黨員隊伍的結構。二是要通過黨員發展標準的調整吸納村莊英才。在發展標準上，必須把過去的道德高尚、忠厚老實、聽話順從的“道德標準”轉變為德才兼備、以德為先、注重實績、群眾公認的政治標準。要在注重黨員發展對象的政治傾向的前提下，將其政治“影響力”作為重要的條件，把那些具有群眾基礎、凝聚力強、影響面大、追隨者眾的農村中優秀分子作為黨員發展的重點對象加快培養。三是要通過發展方式的轉變提升組織發展績效。農村基層黨組織必須切實增強黨員隊伍建設的責任感和使命感，改變過去那種坐等上門申請的被動式黨員發展方式，主動物色黨員發展對象，加強培養教育，不斷提高其政治素質，條件成熟就及時發展，以壯大黨組織的力量。9
其二，在黨員能力的培養上下功夫。在全民謀發展的今天，村民在投票選舉村委會主任時，不僅會關注候選人的道德品行，而且越來越看重候選人的發展能力。對於村民而言，最為理想的選舉結果是當選者既是“好人”，又是“能人”。過去，我們在黨員發展標準的實際把握中存在片面性，即過分注重考察發展對象的政治道德素質，甚至將“政治忠誠”“品行端正”作為唯一標準，忽視了對發展對象實際能力的要求，導致目前一些地方村莊黨員隊伍中人才匱乏，尤其是缺乏能夠促進村莊經濟社會發展，帶領村民致富的“能人”。這種狀況在很大程度上影響了黨員的選舉競爭力，甚至成為一些地方黨員競選失敗的直接原因。改變這種狀況，除了要改進黨員發展工作之外，還必須加強黨員能力的培養，重點是要提高黨員的個人致富能力和帶領群眾致富的能力，以此來贏得廣大村民對黨員的信任和支持。
2．夯實“一肩挑”制度的民意基礎
儘管對於各級黨委和政府而言，“一肩挑”是一項必須完成的政治任務，但“一肩挑”畢竟不是一種強制性的法律制度安排。從最終的意義上講，能否實現“一肩挑”的政策目標，不是國家單方面的意志可以決定的，而是由廣大村民手中的選票決定的。因此，順利推進“一肩挑”，必須努力爭取村民對“一肩挑”制度的認同和支持，夯實“一肩挑”制度的民意基礎。
其一，大力宣傳“一肩挑”的正當性、合理性和制度優勢，引導村民形成對“一肩挑”的正確認知。實行“一肩挑”是鄉村社會治理體系的一場深刻變革，黨和國家需要進行廣泛深入的政治動員，重塑村民的政治認知。在宣傳動員過程中，要緊緊圍繞加強黨的領導這個核心，向村民說明實行“一肩挑”的必要性和重大意義。要使廣大村民認識到，黨的領導是實現鄉村振興的根本保證，而“一肩挑”制度的重要立足點則在於加強黨對農村的領導，促進農村各項工作的順利開展。也要使廣大村民認識到，實行“一肩挑”有利於擴大基層黨組織的群眾基礎，提升基層黨組織的領導權威;有利於優化黨組織領導作用的實現方式，確保黨組織的意志在村莊各項工作中得到貫徹落實;有利於理順村“兩委”之間的關係，鞏固村黨組織的領導核心地位。另外，還要使廣大村民認識到，實行“一肩挑”不僅有利於加強黨的領導，而且還可以完善村莊治理機制，促進村莊各項事業的發展。
其二，藉助中央和上級的政治資源，增強“一肩挑”制度的權威性。一方面，利用“黨的政策”“政治任務”等強勢話語突出“一肩挑”制度的不可置疑性，進而重塑村民對“一肩挑”的認知;另一方面，主動凸顯自己作為中央和上級政策執行者的被動角色，這樣“既可以通過‘被動形象’來抵禦下層壓力和向上轉移矛盾，又可以利用被動形象向村民傳遞出清晰而堅定的政策信號”10。實踐證明，通過藉助上級權威，基層政府可以在一定程度上消除村民中可能存在的懷疑和牴觸情緒，使村民更好地接受“一肩挑”的制度安排。
其三，健全“一肩挑”的權力制約和監督體系，降低濫用權力和腐敗的風險。“一肩挑”在一定程度上改變了村莊的權力結構，導致了權力的高度集中，客觀上增加了權力濫用和腐敗的風險，也在一定程度上影響了村民對“一肩挑”的接受度和支持度。因此，要爭取“一肩挑”制度獲得廣泛的認同，應當針對“一肩挑”以後村莊權力結構的變化，進一步健全和完善權力制約和監督體系，強化對“一肩挑”權力的制約和監督。具體來說，一是要完善村民自治的民主監督機制，全面建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光工程;二是要強化政府的監督責任，完善政府監督體制，創新政府監督方式;三是要明確“一肩挑”的權力邊界與職責分工，優化“一肩挑”的權力運行程序，建立健全“一肩挑”組織內部的權力制約機制;四是要完善“一肩挑”的權力問責機制，把監督與問責緊密結合起來，增強監督的實際效能。
3．增強黨組織的選舉影響力與控制力
為了適應全面推進“一肩挑”的新形勢和新任務，應當轉變觀念，進一步強化黨對村委會選舉工作的領導，關鍵是要從制度上增加黨組織在村委會選舉中的話語權，增強黨組織對村委會選舉的影響力和控制力。為此，我們建議以立法的形式明確賦予黨組織村委會主任候選人的提名權，並且允許黨組織以合法的方式為其提名的候選人公開“站臺”助選。從全面推行“一肩挑”的角度說，賦予基層黨組織提名權和助選權具有十分重要的意義。一方面，可以保證村委會主任競選中有黨員參與;另一方面，可以明確黨組織的選舉意圖，藉助黨組織的權威和資源對村民進行有效的動員和正確的引導，為實現黨組織既定的選舉目標創造有利條件。
賦予黨組織提名權和助選權是加強黨對村委會選舉工作領導的必然要求，具有充分的理論依據和政治正當性。中國共產黨是中國的執政黨，通過法定程序選配好各級領導班子是各級黨組織的一項重要職責，也是實現黨的領導的組織保證。農村基層黨組織雖然處在村民自治的特殊政治環境中，但作為執政黨在農村的基層組織，它們擔負著保證農村政治穩定、促進農村經濟社會發展、支持國家現代化的重要使命，通過有效方式和途徑引導村民選擇好村莊的“當家人”，則是實現這種使命的重要保證。另外，應該認識到，當今中國農村政治發展的優先目標並非推進基層社會治理的民主化進程，而是通過基層選舉改變村莊公共權力的合法性基礎，增強農村的政治穩定，完善國家對村莊的作用機制。為此，“國家不僅需要藉助村莊選舉改善和鞏固與農村的關係，而且必須確保民選的村莊領袖對國家的忠誠，以保障國家意志的順利貫徹”11。
有人擔心以黨組織的名義提名村委會主任的候選人並進行助選會損害村委會選舉的民主性，我們認為這種擔心是不必要的。因為:第一，黨組織提名候選人不是隨意的，正式提名之前需要充分聽取村民意見，保證候選人的提名具有廣泛的民意基礎;第二，黨組織提名並不排斥其他的提名方式，在黨組織提名的候選人之外，村民也可以直接提名候選人;第三，黨組織的助選活動是在法律範圍內以合法的方式進行的;第四，黨組織的選舉意圖能否實現，最終取決於村民的投票，黨組織必須尊重民主投票選舉的結果。
4．加強政府對村委會選舉工作的組織領導
村委會選舉是在政府的組織領導下進行的，政府的組織領導對村委會的選舉過程和選舉結果有重要影響。因此，要實現黨員當選村委會主任的選舉結果，加強和改善政府對村委會選舉工作的組織領導是一條切實有效的途徑。
其一，提高思想認識，加大工作力度。實踐證明，“一肩挑”的比例與地方政府對“一肩挑”的態度和推行“一肩挑”的力度有直接關係。目前那些“一肩挑”比例比較高或者特別高的省份無不是對“一肩挑”持積極態度、大力推進“一肩挑”的省份。12因此，全面推進“一肩挑”，各級政府應當進一步提高對“一肩挑”的認識，加大推進“一肩挑”的力度。一方面，提高政治站位，強化責任擔當。各級政府應當深刻領會中央精神，充分認識全面推行“一肩挑”的重大戰略意義。在新的歷史條件下，中央決定全面推行“一肩挑”的動因已經超越了協調兩委關係的現實需要，而是出於鞏固黨在農村的領導核心地位、切實加強黨對農村的全面領導、有效實施鄉村振興戰略的根本大計。只有從這樣的政治高度認識“一肩挑”，才能以更加積極主動的態度旗幟鮮明地推進“一肩挑”。另一方面，明確任務要求，加強督促檢查。推進“一肩挑”不能只停留在文件會議的一般性號召上，應當明確各級政府的責任，提出具體的工作目標要求。近年來，不少地方在“兩委”換屆選舉中明確提出了實現“一肩挑”的比例，對推進“一肩挑”起到了促進作用。但需要注意的是，確定“一肩挑”的比例應當堅持從本地的實際情況出發，不能脫離實際盲目追求高比例、“全覆蓋”，以免導致“一肩挑”偏離正確軌道，產生負面影響。為了切實推進“一肩挑”，在明確目標任務的同時，還應當加強監督檢查，可以結合本地區的實際情況，將“一肩挑”工作落實情況納入黨政領導班子年度綜合目標考核的內容。
其二，統籌“兩委”換屆，優化選舉流程。在現行的制度框架下，實現“一肩挑”的基本途徑是村黨組織和村委會的換屆選舉。因此，科學合理地設計村“兩委”換屆選舉辦法，對於實現“一肩挑”的目標具有重要意義。從歷次“兩委”換屆選舉的結果看，“一肩挑”可以達到的比例與實際達到的比例之間存在很大差距。有統計顯示，一直以來，所有省、市、自治區村委會主任是中共黨員的比例都比村委會主任同時是村黨支部書記即“一肩挑”的比例要高，全國平均高出一倍以上。12從選舉程序上分析，導致上述情況的主要原因可能有兩個:一是有的地方遵循的是“由書記到主任”的制度思路，即先通過村黨組織的換屆選舉選出書記，然後鼓勵或推薦黨組織書記去參加村委會主任的競選，但是結果書記競選失敗，組織上又不便將其從剛剛上任的書記崗位上拉下來;二是有的地方雖然先選出了村委會主任，當選者也具有黨員身份，但是組織上認為其不是村黨組織書記的合適人選，或者出於平衡利益關係、維護村莊穩定等方面的考慮，安排其他人擔任村黨組織書記。由此看來，要推進“一肩挑”，“兩委”換屆選舉程序應當堅持“由主任到書記”的制度設計思路，在事先進行的村黨組織換屆選舉中先不產生書記，待村委會換屆選舉完成以後，再根據村主任的當選情況進行書記的選舉(或任命)，這樣可以在推進“一肩挑”的過程中掌握工作的主動權，還可以激勵黨支部成員積極參加村委會主任的競選，這是許多地方順利推進“一肩挑”的成功經驗。與此同時，對於成功當選村委會主任的黨員，應當按照實現“一肩挑”的目標要求通過法定程序將其選舉或任命為村黨組織書記。
其三，嚴格參選條件，規範選舉秩序。關於村委會選舉中是否應當規定候選人的資格條件，理論界一直存在爭論。從推進“一肩挑”的角度看，規定村委會候選人的資格條件具有積極意義。一方面，規定資格條件是為了選出合適的村莊治理者，而能夠擔當村莊治理重任的村民主要集中在黨員隊伍當中;另一方面，規定候選人的資格條件，可以在一定程度上限制參選範圍，減輕黨員候選人的競選壓力。目前，各省級地方都以地方法規的形式對村委會候選人規定了一定的資格條件，但從內容上看，絕大多數省級地方只是從積極的肯定的方面規定了村委會成員的資格條件，即只是規定了村委會成員候選人應當具備或符合的條件，實際意義和作用不大。因此，從增強制度實際效力的角度考慮，應當在規定肯定性資格條件的同時，規定一定的限制性資格條件。除了規定限制性資格條件之外，還可以在不違法的前提下，提高非黨員參選的實際“門檻”，為實現“一肩挑”創造有利條件。
保障村委會選舉規範有序進行是地方各級政府的重要職責，也是順利推進“一肩挑”的必要條件。在多數情況下，黨員當選村委會主任是村民理性投票選舉的結果，而村民理性投票選舉則離不開規範有序的選舉環境。只有在規範有序的條件下，村民才有可能遵從自己的內心，站在有利於村莊發展的立場上，選舉合適的村莊“當家人”。規範村委會選舉的秩序，一方面需要不斷完善村委會選舉規則，明確各種選舉行為的法律界限;另一方面需要加大村委會選舉的執法力度，及時查處和糾正村委會選舉中發生的各種違法行為，確保村委會選舉在法治軌道上有序進行。
作者簡介： 姚銳敏，男，華中師範大學中國農村研究院教授，博士生導師(武漢430079)。;
基金： 國家社會科學基金重大項目“中國共產黨建黨以來農村基層組織資料收集與數據庫建設”(18ZDA128);
