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┃ 記者：胡明山
4月8日零時起，武漢“封城”76天后終於迎來“解封”，全國從疫情防控階段全面進入恢復經濟社會秩序的新階段。作為經濟社會的“壓艙石”和保障民生的“定心丸”，社會保障制度將繼續發揮重要作用。
長期致力於社保改革與發展、重大民生政策制定的十三屆全國人大代表、全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成，始終密切觀察此次危機中社會保障制度的表現。在他看來，疫情發生以來，社會保障制度領域多次“打破常規”，各部門反映快捷，行動高效，經受住了疫情的考驗。
不過鄭功成也認為，面對突發重大公共衛生事件，當前社會保障制度還存在許多問題。他在接受專訪時指出，這次疫情期間，解決特殊問題仍依賴各部門的應急性政策文件，仍需要臨時打“補丁”，說明現行制度還不成熟。“抗疫經驗表明，社會保障不僅要有應對平時普遍性風險的能力，而且要有應對突發性風險的功能。”他說。
應建立專門的社會保障應急機制
記者：根據您的觀察，與2003年非典期間相比，這次新冠肺炎疫情期間我國社會保障制度在應對危機、穩定社會方面的表現如何？是否有明顯的進步？
鄭功成：新冠肺炎疫情的暴發給國計民生造成了巨大的不利影響，特別需要發揮社會保障的功能作用。疫情發生後，國家醫療保障局、人社部、民政部、財政部等社會保障主管部門及時發佈一系列新的政策性文件，採取多項新的措施，可以說我國的社會保障制度經受了考驗。
在醫療保障方面，醫療保險與財政資金共同發力，及時免除了患者、疑似患者對醫療費用的後顧之憂；工傷保險啟動簡易程序，將感染病毒的醫護人員認定為工傷，保護其基本權益；社會救助制度反應及時，確保了貧困人口的基本生活；多項社會福利服務為弱勢群體的生活提供了重要支持；社會保險費與公積金“減、免、緩、返”政策為企業復工復產提供了極大的助力。
以醫療費用為例，2003年非典發生時，我國的醫療保險制度還只覆蓋城鎮職工，不僅農村尚未建立醫療保險制度，城鎮居民也缺乏醫療保障，診療費用是患者或疑似患者的重大後顧之憂，北京甚至發生個別農民工因付不起診療費用而從醫院逃走的現象。這次就沒有發生讓患者或疑似患者擔憂的現象，反而是醫療服務能力不足導致部分人士求診而不能及時入院診療，這是我國醫保制度建設與發展的巨大成就。
再如在社會救助方面，2003年非典時期，各地是依照常規政策對本地困難群體實行相應的救助。這次抗疫期間，民政部門發佈的政策性文件則明確規定還要對因隔離措施滯留本地的外地困難人員也實施生活救助，等等。
因此，我國的社會保障制度在這次疫情期間充分發揮了保障民生、安定民心、穩定社會的顯著作用，全面顯示了這一制度的保障能力。
記者：在這次突發疫情應對中，各部門及時出臺了許多臨時性的政策，這屬於創新突破，還是屬於補救措施？您如何評價這種臨時性措施？
鄭功成：為應對這次疫情，各主管部門密集出臺了數十件應急性社會保障政策文件，可以說反應是積極、主動的，這些政策有效地彌補了現行制度的不足，及時化解了抗疫期間的民生困難，也證明社會保障制度在應對突發重大公共衛生事件和恢復經濟發展中的不可替代的重要地位。
然而，在面對突發重大公共衛生事件時，許多問題的解決還依賴各部門發佈如此多的應急性政策文件，說明現行制度還不成熟，需要臨時打許多“補丁”，才能全面有效地解決疫情期間的民生問題。
因此，加快健全我國的社會保障制度體系顯然具有必要性與緊迫性，在健全這一制度體系時，如何處理好制度的穩定性與靈活性關係將是一個極其重大的政策問題。
記者：這種“打破常規”“臨時打補丁”的做法，會給社會保障制度帶來什麼問題？
鄭功成：這次社會保障主管出臺的眾多政策性文件大多是一次性政策文件，由於臨時性政策是應急狀態下發布的，針對性雖然很強，但因缺乏事前周密論證和統籌考慮，難免出現政策性漏洞甚至與現行制度衝突的情形。
例如，一線醫護人員感染病毒可以視為工傷，處在一線的非醫護人員特別是志願者是否能夠享受同一政策待遇，就缺乏清晰的政策規制。
再如，新冠肺炎屬於突發重大公共衛生事件，到底應當由醫療保險制度負責還是公共衛生制度負責，或者由財政負責，在學界已經出現了爭議，釐清責任邊界還需要相應的法理支撐；同時，由於醫療保險制度大多停留在市縣級統籌層次上，像武漢市作為新冠肺炎重疫區，承受的其實是全國性的風險，耗費的卻是武漢市的醫保基金，中央與省級又無醫保基金調劑制度，如何才能更加公平地分擔責任，亦缺乏明確的政策規制。
還有失業保險，疫情期間原來享受失業保險金的人可以繼續享受這一政策待遇；原來沒有享受失業保險金的人即使被隔離而無法就業，卻不能享受同等待遇。
國家明確對疫情嚴重地區實行社會保險繳費減免政策，但對減免繳費而造成的社會保險基金損失如何彌補，個人減免是否會影響其社會保險待遇，還缺乏清晰的政策規制。
2003年非典期間部分患者經治療存在嚴重的後遺症，有的陷入生活困境，但缺乏社會補償機制。這次新冠肺炎患者經診療後是否存在後遺症，如果出現後遺症該如何補償，亦還未有相應的制度安排，等等。
因此，在充分肯定社會保障主管部門及時做出政策性反應，並事實上解決了當前最急切的民生問題的同時，還需要認真總結和反思這些臨時性政策可能存在的缺漏與後遺症，並進一步採取相應的政策措施加以化解。
記者：這樣的突發公共衛生危機將來可能還會再次發生，社會保障制度該怎樣更好地應對此類危機？
鄭功成：這次抗疫經歷表明，社會保障不僅要有應對平時普遍性風險的能力，而且要有應對重大突發性風險的功能。為避免臨時應急可能出現的政策供給不足或失當，應當建立專門的社會保障應急機制，即將突發重大災難中可能出現的情形納入社會保障政策體系框架，以便急時有章可循，更可以為未來應對同類風險提供相對清晰的路徑與安全預期。
社會保障應急機制應當包括及時應對啟動程序、相應的應急政策儲備、非正常情形下的政策操作（如工傷認定等等）指南，以及政府財政與社會保障制度之間的責任邊界，社會保障相關部門與社會慈善的有機協同機制等等。
如果有一套完整的應急機制，不僅各部門能夠及時從容應對，而且地方各級主管部門也會心中有數而無需等待觀望，進而避免應急性政策的缺漏和留下後遺症。
疫情期間部分臨時性政策可納入正常制度安排
記者：在應對疫情和恢復生產過程中，各部門的一些應急性政策非常受到關注，比如臨時擴大醫保基金支付範圍、社會保險費的緩徵減徵、擴大臨時救助政策範圍等。在度過這次危機後，這些舉措就完成使命了嗎？
鄭功成：這次出臺的眾多一次性政策性文件中，有許多合理的規定是可以納入現行制度安排的。比如一線對醫護人員的工傷認定，2003年非典暴發後，當時的勞動保障部、人事部、財政部、衛生部曾聯合發出通知，明確規定因履行工作職責而感染傳染性非典型肺炎的醫護及相關工作人員，比照工傷保險的有關規定享受有關待遇。
其中，參加工傷保險的上述工傷人員發生的相關費用，由工傷保險基金和單位按工傷保險有關規定支付，未參加工傷保險的由用人單位負責支付，財政補助的事業單位因此發生的費用由同級財政予以補助，這一政策執行至2003年底。
這次新冠肺炎疫情暴發後，人社部、財政部、國家衛健委聯合發佈通知，明確規定，在新冠肺炎預防和救治工作中，醫護及相關工作人員因履行工作職責，感染新型冠狀病毒肺炎或因感染新型冠狀病毒肺炎死亡的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇。
其中，已參加工傷保險的上述工作人員發生的相關費用由工傷保險基金和單位按工傷保險有關規定支付，未參加工傷保險的由用人單位按照法定標準支付，財政補助單位因此發生的費用由同級財政予以補助。
可見，從2003年抗擊非典到2020年抗擊新冠肺炎，對醫護及相關工作人員感染病毒致死的工傷政策具有一致性，表明兩次臨時應急政策性文件的規定是成熟的，應當變成穩定的制度安排，而不宜在未來遭遇同類災難時再行發佈應急性通知來重新規定一遍。同時，這一規定只考慮了感染病毒致死的情形而未明確感染病毒致殘的情形，應當補上這一缺漏，讓醫護及相關工作人員能夠享受完整的工傷的保險權益。
因此，需要認真研究此次集中出臺的新的社會保障政策性文件哪些可以納入現行制度安排中，哪裡還存在著不足需要改進。
健全、成熟的社會保障制度應當儘可能避免遭遇突發重大災難時臨時應急發佈政策性文件。將成熟的應急性政策納入正常的制度安排，對於進一步增強社會保障制度定心丸的作用是非常必要的。
記者：具體到各個應急性政策，國務院要求將受疫情影響的困難群眾納入低保、特困人員供養或者臨時救助等政策保，民政部還創新救助措施，放寬戶籍地申請限制，這些是否也可以納入現行制度安排中？
鄭功成：擴大社會救助尤其是臨時救助的覆蓋面，確保不出現陷入絕境的現象，是社會救助作為兜底保障制度安排的重大責任。
我們一直主張社會救助對象宜逐步從戶籍人口擴展到常住人口，緊急情況下即時將臨時滯留人員納入，建立救助標準的自然增長機制和緊急情況下的臨時調整機制。這次民政部在社會救助方面的應對是全面、有效的應對，對於化解疫情期間困難群體及遭遇臨時困難的人員的生活困難發揮了巨大的作用。特別是積極推行低保、特困人員救助供養、臨時性的急難救助等的申請審核審批的全流程網上辦理，保障了救助待遇的及時發放；對已納入低保的困難家庭在疫情期間延長定期核查時限，暫停動態調整；對正在申請救助的困難家庭中有患者或者的確遭遇生活困境的，實行先救助、後審批，待疫情解除後再補辦相關手續。
同時還啟動簡易認定程序、擴大臨時救助覆蓋面，將城鄉低保戶、特困人員、有感染者的低保邊緣戶和因務工、探親、旅遊等在異地感染病毒或受疫情防控影響導致基本生活出現困難人員，以及農村建檔立卡貧困戶和低收入家庭、享受“兩項補貼”的殘疾人等均可按屬地管理原則參考當地低保標準發放臨時救助，有效地保障了上述人員的基本生活。
這些政策均應當成為穩定性的制度安排，有的在遭遇重大災難時實施，有的應當成為日常實施的政策，特別是對非本地戶籍的常住人口應當納入臨時救助範圍。
記者：疫情應對中，工傷保險是否較好地發揮了作用？您為什麼建議適時制定《社會補償法》？
鄭功成：在這次抗擊新冠肺炎疫情中，工傷保險制度發揮了應有作用，突出地表現在對一線醫護及相關工作人員因感染病毒致死的工傷認定與待遇給付上。
我強調要制定專門的《社會補償法》，是因為我們國家還需要建立一種現行社會保障制度不能有效包容的風險，即因戰爭、犯罪行為、合法藥物致害、重大社會公共事件等不可直接歸責於政府的因素給個人造成的損害，它在傳統侵權損害賠償制度以及社會保險和社會救助制度之外，而受害人同樣需要有相應的社會保障。
如2003年非典期間有少數患者因治療留下身體殘障的後遺症，就屬於重大公共衛生事件中的合法藥物致害。它帶給患者的是一種災難性後果，卻無法從現行制度安排中找到有效的保障，如果建立社會補償制度，便可以通過這一制度來獲得補償。因此，我國應當借鑑德國、日本和我國臺灣地區社會補償制度的經驗，制定專門的《社會補償法》，明確社會補償的種類、主體、對象、資金來源以及相關法律責任等。這樣，我國的社會保障制度才會更加健全。
以此為契機進一步降低社會保險費率
記者：當前是各行各業復工復產的關鍵時期，雖然在社保徵收方面已經有了許多減免措施，但企業還是反應受疫情影響生產經營壓力大，您認為現有的階段性政策下一步應該如何過渡？現在是不是進一步降低社保費率的時機？
鄭功成：為助力企業復工復產，國家已經明確了實行社會保險費減免的政策適用範圍與週期，同時還對失業保險實行反經濟週期操作，即加大了對企業穩就業的返還政策實施範圍與力度，如果加上去年採取的降低社會保險綜合費率的政策，必然產生減輕企業負擔、推進復工復產的綜合促進效應。
不過，目前明確的社會保險費減免政策與失業保險基金穩崗返還政策都是臨時出臺的應急性政策，這種政策還可以進一步細化，如對疫情嚴重地區、受疫情影響嚴重的行業可以減免社會保險費，其他地區或行業則要儘快恢復常態，否則，對社會保險制度的衝擊不容忽略。
同時，還宜以此次減免或返還為契機，在統籌考慮和加快國有資產劃轉充實社會保險基金的前提下，進一步降低養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險的費率，徹底解決我國社會保險費率偏高的現狀。
此外，應當加快各項社會保險制度統一的步伐，其核心在於在全國範圍內統一社會保險的繳費基數與繳費率，以此確保籌資的公平性與制度的公平性。
總之，我國的社會保障體系日益健全，在抗疫中發揮了不可替代的巨大作用，但還未真正成熟，需要全面深化改革促使現行制度安排走向優化，進而全面建成中國特色的社會保障制度體系，為維護國家長治久安和人民世代福祉提供有效的制度保障。
原標題：疫情大考，社會保障效果如何？專訪中國社會保障學會會長鄭功成
• 醫保政策問答（一）| 一圖讀懂如何參保繳費
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