保护胎儿利益，李某某等诉三亚市政府征收安置补偿案

最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申7016、7017、7019、7021号

再审申请人李明轩、杨馨贻、唐祥涵、刘妍熙因诉被申请人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收安置补偿四案，不服海南省高级人民法院于2017年12月27日作出的(2017)琼行终1162、1161、1160、1159号行政判决，向本院申请再审。

2015年9月30日，三亚市政府作出三府（2015）185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称l85号征收决定），决定：征收东岸村棚户区改造项目范围内（东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路）的国有土地上的所有房屋，征收主体为三亚市政府；房屋征收实施单位为吉阳区政府。

2016年7月30日，吉阳区政府作出《关于东岸村安置区范围内房屋征收决定的公告》。此后，吉阳区政府指派三亚市吉阳区住房和城乡建设局等相关部门工作人员对申请人所在户位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的房屋及其他地上附着物进行清点、丈量和登记，并先后制作《附着物补偿登记表》《国家建设征地拆迁补偿统计表》《国家建设征收拆迁补偿表》等补偿统计资料，明确各户被征收房屋及其他地上附着物的规格、数量、补偿类别、补偿单价、补偿金额及搬迁补助和奖励费，并载明各户安置人口数，人均安置房屋面积为85平方米，安置房屋总面积。

2016年8月24日，李明轩母亲符某（乙方）与三亚市吉阳区住房和城乡建设局（甲方）签订《房屋征收补偿协议书》。随后，吉阳区政府依约向符某支付全部补偿金额。符某是东岸村委会丹州六组的原籍村民。李明轩于2016年8月22日出生，2016年9月13日落户在符某户内。

2016年9月24日，杨馨贻母亲吕某签订了《东岸村棚户区改造项目村民签约意向书》，该意向书所记载的家庭成员仅有母亲吕某与外祖母李亚娘，未包括杨馨贻在内。2016年10月24日，吕某（乙方）与三亚市吉阳区住房和城乡建设局（甲方）签订《房屋征收补偿协议书》。随后，吉阳区政府依约向吕某支付了全部补偿金额。杨馨贻外祖母李亚娘是东岸村委会丹州六组的原籍村民，杨馨贻于2016年5月2日出生后，于2016年7月5日随同母亲吕某落户在外祖母李亚娘的户内。

2016年8月23日，唐祥涵母亲黄某签订《东岸村棚户区改造项目村民签约意向书》，该意向书所记载的家庭成员仅有黄某与儿子唐祥宇，未包括唐祥涵在内。2016年8月27日，黄某（乙方）与三亚市吉阳区住房和城乡建设局（甲方）签订《房屋征收补偿协议书》。随后，吉阳区政府依约向黄某支付了全部补偿金额。唐祥涵外祖父黄镇是东岸村委会丹州五组的原籍村民。唐祥涵于2016年5月2日出生后，于2016年5月23日随同母亲黄某落户在外祖父黄镇的户内。

2016年9月6日，刘妍熙父亲刘某（乙方）与三亚市吉阳区住房和城乡建设局（甲方）签订《房屋征收补偿协议书》。随后，吉阳区政府依约向刘某支付了全部补偿金额。刘妍熙祖母吉关妹是东岸村委会丹州六组的原籍村民。刘妍熙于2016年8月2日出生后，于2016年8月19日随同父亲刘某落户在祖母吉关妹的户内。

因吉阳区政府未将李明轩等人列为安置对象进行补偿，李明轩等人不服，于2017年1月以三亚市政府和吉阳区政府为共同被告提起本案诉讼。

三亚中院认为

申请人所在户户主在征收过程中不仅没有对征收决定、补偿方案和补充方案提出异议，还积极配合征收工作人员对其被征收房屋及其他地上附着物进行清点、丈量和登记，并对征收部门制作的《附着物补偿登记表》《国家建设征地拆迁补偿统计表》《国家建设征收拆迁补偿表》等补偿统计资料所登记的被征收房屋及其他地上附着物的规格、数量、补偿金额以及其户内安置人口数等信息内容均签名捺印予以认可，且在与征收部门签订《房屋征收补偿协议书》时，该协议中已载明其户内具备安置条件的户籍人口，

前述事实表明，申请人所在户户主在与征收部门签订《房屋征收补偿协议书》前，对征收部门未将申请人列为安置对象进行补偿的事实是清楚的，其随后作为户主与征收部门签订补偿协议并领取补偿款的行为应视作其对政府的征收补偿行为没有异议。

三亚市政府对申请人所在户作出的征收补偿行为认定事实清楚，程序没有违反《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的相关规定。申请人主张吉阳区政府在其出生后才签订《房屋征收补偿协议书》，其依法应获得安置补偿。

经查，三亚市政府征收实施单位吉阳区政府在2016年7月30日作出的《关于东岸村安置区范围内房屋征收决定的公告》中，虽然公示东岸村安置区项目的征收时间从“从即日起至2016年8月15日止”，但同时也载明东岸村安置区项目的房屋征收补偿安置方式、安置原则、具体补偿安置标准及奖励补助按照270号补偿方案及78号补充方案执行。而三亚市政府在2016年4月11日对外公布的78号补充方案中已明确规定，至该方案批准发布之日止，符合方案规定条件的人员，可认定为安置对象。

由此可见，只有在2016年4月11日前符合方案规定条件的人员，才能被认定为东岸村棚户区改造项目的征收安置对象。申请人在2016年4月11日之后出生，故不具备认定为补偿安置对象的时间条件。三亚市政府下属征收部门在征收申请人所在户的涉案土地房屋时未将申请人列为补偿安置对象并无不当。申请人所在户户主与征收部门签订《房屋征收补偿协议书》且已领取全部补偿款后，请求确认三亚市政府未对其进行补偿安置的行为违法，并对其按照东岸村原籍村民的身份进行补偿安置的诉讼请求，没有充分的事实根据和法律依据，不予支持。判决驳回李明轩等人的诉讼请求。李明轩等人不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院(2017)琼行终1162、1161、1160、1159号行政判决认为

三亚市政府于2015年9月30日发布征收公告，决定对东岸村棚户区进行改造。具体补偿的标准和补偿安置对象的确定，依据的是270号补偿方案以及78号补充方案。而78号补充方案于2016年4月11日发布并生效，对于安置对象的认定亦截止于2016年4月11日。申请人未在78号补充方案发布生效前出生，不具备78号补充方案所认定的被征收改造区东岸村村民主体资格，故李明轩等人以具备原籍村民资格为由，主张三亚市政府应当支付其相应的安置补偿款无事实根据和法律依据，不予支持。判决驳回上诉，维持一审判决。

最高院另查明

本院另查明，78号补充方案中关于“安置对象的认定”中“原籍村民”载明，新出生婴、幼儿因客观原因未及时进行申报户籍登记的，按《村民组织法》《国家户籍管理规定》的相关政策，由东岸村委会审定，项目推进工作领导小组复核，报吉阳区政府审核通过后按原籍村民认定。2017年2月28日，东岸棚户区改造工作领导小组办公室下发《东岸棚户区改造工作领导小组办公室会议纪要》，其中第二条“关于给予东岸原籍村民2016年4月11日后出生的婴儿适当补助事宜”载明，同意给予在2017年2月24日之前签署协议或拆除房屋并申请困难补助的东岸原籍村民的婴幼儿（2016年4月11日至2017年2月24日出生）每人15万元的生活补助。在本院再审审查过程中，三亚市政府提交东岸村棚户区改造项目推进领导小组办公室盖章的《东岸新生儿情况统计表（2016.4.11—2017.2.24）》。根据该统计表记载，李明轩、唐祥涵、刘妍熙三人的15万元补偿款已由其法定代理人于2017年领取，杨馨贻的补偿款尚未领取。

2015年6月19日，三亚市政府印发《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》，该办法第三章“集体土地征收房屋补偿安置”第十六条对原籍村民、转户村民、上门女婿和入嫁媳妇、外嫁女等四种安置对象的认定标准作出规定。根据该条第一款第一项规定，原籍村民是指户籍在本村，政府征地决定发布之日前是本村常住人口，具有本村集体经济组织成员资格，享受集体福利（分红）待遇的人员及其子女（含因服兵役和在读大、中专学生等户籍临时外迁者）；

2017年8月28日，三亚市天涯区人民政府印发天府（2017）254号《三亚市天涯区海坡村委会西瓜村、芒果村棚户区改造项目征收补偿安置方案》，其中“关于安置对象的说明”中载明，以本方案批准发布之日为截止日，之前怀孕（以医院出具的妊娠证明为依据），并在本方案批准发布之后正常出生的婴儿，经海坡村委会、羊栏村委会、羊新居委会核实后按不同人员类型的相关补偿标准分别执行；其中，对于在签约时已经出生的婴儿，在补偿时按照其父母的补偿类型及标准执行，在签约时未出生的婴儿，在其出生时，按照其人员类型进行一次性货币补偿；自本方案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。

2017年9月，吉阳区政府印发吉阳府（2017）285号《海罗棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）》，其中“安置对象的认定”中第一类“原籍村民”规定，新出生婴、幼儿因客观原因未及时进行申报户籍登记的，按《村民委员会组织法》《户口登记条例》的相关规定，由海罗村委会调查上报，海罗棚户区改造项目推进工作领导小组复核后，报吉阳区政府审核通过后按原籍村民认定；自本方案批准发布之日起10个月内出生的婴儿，由海罗村委会调查上报，海罗棚户区改造项目推进工作领导小组复核后，报吉阳区政府审核通过后按原籍村民认定；自本方案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。

2017年11月9日，三亚市天涯区人民政府办公室印发天府（2017）364号《三亚市天涯区抱坡新城棚户区改造项目征收补偿安置方案》，其中“安置对象的认定”中第一类“原籍村民”规定，新出生婴、幼儿因客观原因未及时进行申报户籍登记的，按《村民委员会组织法》《户口登记条例》的相关规定，由槟榔村委会调查上报，抱坡新城棚户区改造项目推进工作领导小组复核后，报天涯区人民政府审核通过后按原籍村民认定；自本方案批准发布之日起10个月内出生的婴儿，由槟榔村委会调查上报，抱坡新城棚户区改造项目推进工作领导小组复核后，报天涯区人民政府审核通过后按原籍村民认定；自本方案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。

王金梅等人不服三亚市政府作出的185号征收决定，提起行政诉讼。海南省高级人民法院于2017年8月21日作出（2017）琼行终762号行政判决，驳回上诉，维持三亚市中级人民法院作出的确认185号征收决定违法的一审判决。该判决认为，三亚市政府作出185号征收决定时，将征收范围内的农村集体所有土地上的房屋一并作为国有土地上的房屋进行征收，但未能提供相关征地报批、审批依据，作出征收决定依据不足，依法应当撤销。鉴于部分被征收人已依该征收行为与房屋征收部门签订拆迁补助协议并领取补助款，征收范围内房屋已被拆除，且涉案土地所涉东岸村委会等农村集体经济组织及村民均未提出异议，撤销该行政行为会给社会公共利益造成重大损害，依法可确认该行政行为违法，但不予撤销。

最高院认为

本院经审查认为，本案争议的主要焦点问题是三亚市政府未对申请人予以补偿是否合法。三亚市政府按照国有土地上房屋征收补偿程序，发布185号征收决定，对包括申请人户在内的所在地的土地及房屋实施征收。根据已经生效的（2017）琼行终762号行政判决认定，185号征收决定范围内包括有集体所有土地上的房屋，而申请人户即属于集体土地上的房屋所有人，对于申请人户的补偿安置应当以土地管理法及相关规定作为依据。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

本案中，三亚市政府先后作出270号补偿方案和78号补充方案，对东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员、安置对象的认定条件、补偿方式、补偿标准及安置标准等事项作出明确规定。根据78号补充方案的规定，至该方案批准发布之日止，符合方案规定条件的人员，可认定为安置对象。78号补充方案发布于2016年4月11日，在“安置对象的认定”中规定，新出生婴、幼儿因客观原因未及时进行申报户籍登记的，经过相关申报复核等程序后可按原籍村民认定。根据上述规定，可以认定为安置对象的前提是在2016年4月11日之前已经出生的婴、幼儿，尚未出生的胎儿则不在安置对象之列。申请人的出生时间晚于2016年4月11日，不符合78号补充方案规定的原籍村民认定的条件，不能作为安置对象。申请人以具备原籍村民资格为由，主张三亚市政府应当支付其相应的安置补偿款，缺乏事实根据，一、二审判决驳回其诉讼请求，处理结果并无不当，应予维持。

应当指出的是，胎儿的合法权益应当得到保障。《民法总则》第十六条规定，涉及遗产继承、接受赠与等胎儿利益保护的，胎儿被视为具有民事权利能力；但是胎儿娩出时为死体的，其民事权利能力自始不存在。本条从法律上明确规定胎儿利益保护的范围为“涉及遗产继承、接受赠与等胎儿利益保护的”。胎儿在生理上的特殊性决定了其作为民事主体，享受权利是主要的，而承担义务是次要的。胎儿存在于母腹之中，无意思能力、行为能力及责任能力，故其作为民事主体所承担之义务，除非来自继承，殆无其他来源。但其享受的权利却是相当广泛的，除了遗产继承和接受赠与，还有其他涉及胎儿利益保护的情况，在司法实践中要结合具体情形判断是否属于胎儿权益保护范围。对胎儿权益的保护，在集体土地征收过程中应当得到落实和贯彻。

由于我国实行的是家庭联产承包责任制，依据《农村土地承包法》的立法宗旨和精神及有关政策规定，土地是村民的基本生活资料和生活保障，按户口属地原则，村民应享有户口所在村的土地承包权和土地补偿分配权，作为其基本生活资料和生活保障。土地补偿费是对农村集体土地所有权丧失的补偿，具有对集体经济组织成员的基本生活提供保障的功能。土地补偿费分配权是基于集体经济组织成员的身份而产生。

三亚市政府在实施本案所涉的东岸村棚户区改造项目过程中，制定的78号补充方案就是以《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》的上述相关规定作为依据。该补充方案虽然符合相关文件的规定，但未充分考虑到补偿安置方案发布时的胎儿权益的保护，导致在实施过程中出现较多安置户就此问题提出异议及进行信访、诉讼的情况。东岸村棚户区改造项目是三亚市实施较早的棚户区改造项目，在该市随后陆续实施的棚户区改造项目中，制定的补偿安置方案均对胎儿份额进行了预留，说明三亚市政府已经认识到胎儿权益的保护问题，依法调整安置政策，在征地安置中充分保护胎儿的权益。

同时，在本案一审判决生效后，东岸棚户区改造工作领导小组办公室下发《东岸棚户区改造工作领导小组办公室会议纪要》，同意给予在2017年2月24日之前签署协议或拆除房屋并申请困难补助的东岸原籍村民的婴幼儿（2016年4月11日至2017年2月24日出生）每人15万元的生活补助。

综上，李明轩等人的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回李明轩、杨馨贻、唐祥涵、刘妍熙的再审申请。

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