【裁判要點】
申請人在提出行政複議申請時，應當舉證證明其與具體行政行為有利害關係。易言之，應當提供證據初步證明其存在一項合法權益、該項合法權益已經或者可能受到行政行為侵犯。但此種舉證應當是初步的、表面成立的，而不能要求在申請階段就必須證明其權利確實已經受到侵犯；在相鄰權案件中尤其如此。是否具備申請人資格與其請求能否在行政複議中得到支持，是兩個不同層面的問題。正如承認起訴人提起行政訴訟的原告主體資格，並不意味著必然會判決支持其實體訴訟請求；起訴權與勝訴權雖然有關聯，但兩者有著明顯的區別。行政複議的申請人和行政訴訟的起訴人，只要能提供初步的證據證明其存在合法權益被侵犯的可能性，則應當認可其申請複議和提起訴訟的資格；不能以事後查明的不具備合法權益或者其合法權益未被侵犯事實，來否認其申請複議和提起訴訟的資格。在行政複議申請人是否具備合法權益，是否存在合法權益被侵犯的可能性，與原行政行為是否存在利害關係，應當按照有利於人民群眾通過行政救濟或者司法救濟渠道維護權益的角度來理解和把握。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行政 裁 定 書
（2016）最高法行申1759號
再審申請人（一審第三人、二審上訴人）：張金水，男，1957年10月14日出生，漢族，濟南毛巾總廠下崗職工，住濟南市市中區。
委託代理人：於勇，山東智祥律師事務所律師。
再審被申請人（一審原告、二審被上訴人）：王西合，男，1951年9月11日出生，漢族，住聊城市東昌府區。
委託代理人：劉紅英，山東萬航律師事務所律師。
再審被申請人（一審原告、二審被上訴人）：王書華，女，1962年12月19日出生，漢族，住聊城市東昌府區。
一審被告山東省人民政府，住所地濟南市歷下區省府前街**。
法定代表人：龔正，該省人民政府省長。
委託代理人：劉金遠，該省人民政府工作人員。
委託代理人：魯偉濤，北京市隆安（濟南）律師事務所律師。
再審申請人張金水因王西合、王書華訴山東省人民政府行政複議一案，不服山東省高級人民法院（2015）魯行終字第186號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建、審判員李德申、代理審判員周覓參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
2013年9月27日，山東省人民政府作出魯政複決字（2013）209號行政複議決定（以下簡稱《209號複議決定》），決定撤銷聊城市人民政府向張金蘭頒發的聊國用【2001】字第633號《國有土地使用證》（以下簡稱《第633號國有土地使用證》）。張金蘭不服，向濟南市中級人民法院提起行政訴訟。後因張金蘭在一審審理期間去世，濟南市中級人民法院依法通知張金蘭的繼承人王西合、王書華參加訴訟。
濟南市中級人民法院一審查明：涉案宗地位於柳園辦事處豆營居委會（以下簡稱豆營居委會）。1988年7月22日，山東省聊城市人民政府為張文軒（宣）頒發柳字第1××4號城鎮私房所有權證（以下簡稱《1××4號房權證》）。該證記載：北屋兩間，建築面積為30.10平方米。1992年，第三人的父親張文軒因退休無房居住，申請在該宗地上建房四間並獲得許可，但受到張金蘭的阻攔未能實際建成。後經豆營居委會等主持調解，張文軒與張金蘭於1992年就該宗地達成分割使用調解協議，主要載明：原有老宅一塊，總南北長22米80公分，張金蘭要北頭，南北長1150公分，張文軒要南頭，南北長1130公分。1993年，張文軒去世。1994年，張金水的母親康秀英申請在該宗地上建房亦獲得許可，因張金蘭的阻攔未能實際建成。2012年底，康秀英去世。張金水並非豆營居委居民。另查明：2000年，豆營居委會給張金蘭出具了“該宗地屬張金蘭老宅基，當時有糾紛沒有確權，現在糾紛已經解決，望辦理確權手續為盼”的證明。聊城市人民政府依據該證明、張金蘭1993年的民用建築許可證以及張金蘭母親的遺囑等材料頒發《第633號國有土地使用證》，將涉案宗地確權給張金蘭使用。2013年，張金水對聊城市人民政府向張金蘭頒發《第633號國有土地使用證》的具體行政行為不服，向省政府提起行政複議。省政府受理後，於2013年9月27日作出《209號複議決定》，撤銷了聊城市人民政府給張金蘭頒發的《第633號國有土地使用證》。
濟南市中級人民法院一審認為：《中華人民共和國行政複議法實施條例》（以下簡稱《行政複議法實施條例》）第二十八條規定：“行政複議申請符合下列規定的，應當予以受理：……（二）申請人與具體行政行為有利害關係；……”本案中，張金水對聊城市人民政府向張金蘭頒發《第633號國有土地使用證》的行為不服，向山東省人民政府申請行政複議。從本案證據材料看，聊城市人民政府於1988年7月22日為張金水的父親張文軒頒發《1××4號房權證》，該證上記載有北屋兩間。後張金水的父母分別於1992年、1994年申請在宅基地上蓋房，因張金蘭的阻攔未能建成。從《第633號國有土地使用證》中宗地平面圖上看，並不存在張文軒《1××4號房權證》上記載的北屋兩間。因此，張金水提供的證據材料不能證明2001年聊城市人民政府向張金蘭頒發涉案《第633號國有土地使用證》時，涉案土地上存在其父母的房屋。張金水並非豆營居委居民，故其父母去世後，張金水以繼承人的身份提起行政複議，與聊城市人民政府向張金蘭頒發《第633號國有土地使用證》的具體行政行為沒有利害關係。山東省人民政府受理張金水的行政複議申請，並作出《209號複議決定》，屬於認定事實不清，證據不足。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項第1目之規定，判決撤銷被告省政府作出的《209號複議決定》。
張金水不服一審判決，向山東省高級人民法院提起上訴。
山東省高級人民法院同意一審判決對證據的認證意見及據此確認的案件事實。
山東省高級人民法院二審認為：根據《行政複議法實施條例》第二十八條的規定，申請人申請行政複議應當與具體行政行為有利害關係。本案中，張金水對聊城市人民政府2001年向張金蘭頒發的《第633號國有土地使用證》不服，向山東省人民政府申請行政複議，應當舉證證明其與上述頒證行為具有法律上的利害關係。張金水提交張文軒1992年4月的建築房屋申請表及民用建築許可證、康秀英1994年4月的建築房屋申請表及建築工程規劃許可證，用以證明至2001年涉案土地上有張文軒的房屋，但從張文軒1992年4月的建築房屋申請表及張文軒與張金蘭1992年6月25日的調解協議上看，1992年張文軒申請建房時其宅基地上並無房屋，從而申請建房4間，面積70㎡。之後康秀英1994年又申請建房，其提交的建築房屋申請表中現有房屋顯示為四間，面積70㎡,該申請表顯示的情況與張金水提交的豆營居委會人民調解委員會與聊城市柳園街道辦事處於1994年7月共同出具的《關於張金蘭、張文軒宅基糾紛的調解意見》（主要內容為：張金蘭的北段為11.5米，張文軒的宅基南段為11.3米。1993年張金蘭已建房三間。1993年張文軒病故。1994年張文軒家想建房，張金蘭建南北牆把張文軒的11.3米宅基地隔為己有，不準張文軒建房。現根據豆營居委對張金蘭與張文軒宅基糾紛的調解協議。張金蘭不同意，張文軒有兩間房子在張金蘭那邊。1994年4月份，經豆營居委調解，張文軒那兩間房子歸張金蘭所有。張金蘭建的院牆歸張文軒所有。張文軒要建房，張金蘭同意。張金蘭蓋了手印。調解的第二天上午，張金蘭反悔，不準張文軒進磚，說豆營居委會強制其蓋了手印。）中的情況相矛盾。另外，張金水對王西合提交的《1××4號房權證》的真實性並無異議，該證檔案材料中雖然記載1988年涉案宅基地上有北屋兩間，張金水也自稱其繼承的房屋在涉案宅基地的最西北角，與兩間倉庫不是一回事，但房屋位置與東昌府區人民法院所作的勘查筆錄中顯示的房屋位置並不一致，且《第633號國有土地使用證》宗地平面圖上並不存在上述北屋兩間。因此張金水提交的證據不能證明至2001年涉案土地上有張文軒的房屋。因張金水並非豆營居委居民，故其父母去世後，張金水以繼承人的身份提起行政複議，與聊城市人民政府向張金蘭頒發《第633號國有土地使用證》的具體行政行為沒有法律上的利害關係。山東省人民政府受理張金水的行政複議申請，並作出《209號複議決定》，屬認定事實不清，證據不足，原審法院判決予以撤銷並無不當。綜上，張金水的上訴理由不能成立，判決駁回上訴，維持一審判決。
張金水向本院申請再審，請求：撤銷二審判決，由二審法院再審。其申請再審的事實與理由為：再審申請人提交的證據，能夠證明2001年在涉案土地上有張文軒的房屋，二審判決認定再審申請人與涉案土地證沒有法律上利害關係屬於認定事實錯誤。《633號國有土地使用證》部分內容系偽造，頒證程序不合法，依法應予撤銷。本案張金蘭共有三個子女，現只有王西合、王書華參加訴訟，屬於遺漏當事人，違反法定程序。
本院認為：本案爭議的焦點在於如何認定行政複議申請人與行政行為是否具備利害關係，以及行政複議申請人在申請複議時需要達到何種證明標準，即應認可其申請複議資格。《行政複議法實施條例》第二十八條規定，“行政複議申請符合下列規定的，應當予以受理：（一）有明確的申請人和符合規定的被申請人；（二）申請人與具體行政行為有利害關係；（三）有具體的行政複議請求和理由；（四）在法定申請期限內提出；（五）屬於行政複議法規定的行政複議範圍；（六）屬於收到行政複議申請的行政複議機構的職責範圍；（七）其他行政複議機關尚未受理同一行政複議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。”因此，
申請人在提出行政複議申請時，應當舉證證明其與具體行政行為有利害關係。易言之，應當提供證據初步證明其存在一項合法權益、該項合法權益已經或者可能受到行政行為侵犯。但此種舉證應當是初步的、表面成立的，而不能要求在申請階段就必須證明其權利確實已經受到侵犯；在相鄰權案件中尤其如此。是否具備申請人資格與其請求能否在行政複議中得到支持，是兩個不同層面的問題。正如承認起訴人提起行政訴訟的原告主體資格，並不意味著必然會判決支持其實體訴訟請求；起訴權與勝訴權雖然有關聯，但兩者有著明顯的區別。行政複議的申請人和行政訴訟的起訴人，只要能提供初步的證據證明其存在合法權益被侵犯的可能性，則應當認可其申請複議和提起訴訟的資格；不能以事後查明的不具備合法權益或者其合法權益未被侵犯事實，來否認其申請複議和提起訴訟的資格。在行政複議申請人是否具備合法權益，是否存在合法權益被侵犯的可能性，與原行政行為是否存在利害關係，應當按照有利於人民群眾通過行政救濟或者司法救濟渠道維護權益的角度來理解和把握。本案中，聊城市人民政府於1988年7月22日為張金水的父親張文軒頒發《1××4號房權證》，該證上記載有張文軒北屋兩間。1992年張文軒與張金蘭已就位於豆營居委會的涉案宗地達成了分割使用協議。1994年康秀英起訴張金蘭排除妨礙民事糾紛一案法官繪製的現場勘驗圖顯示在涉案宗地院落的西北角有張文軒的兩間房屋。這些證據已經能夠證明其父張文軒在涉案宗地上曾有過房屋，且曾經就涉案宗地的分割問題與張金蘭達成過協議，應當認定張金水已經履行初步舉證責任，已經提供了表面成立的證據的情況下，應當認定其與2001年頒發《第633號國有土地使用證》的行為有利害關係，複議機關受理其複議申請即有法律依據。原一、二審法院在複議機關已經受理複議申請並作出實體複議決定的情況下，以張金水提供的證據材料不能證明2001年聊城市人民政府向張金蘭頒發涉案《第633號國有土地使用證》時，涉案土地上存在其父母的房屋為由，否定其與頒證行為存在利害關係，進而不認可其申請行政複議的資格，並以此為由撤銷複議決定，系對行政複議法有關利害關係法律規定的錯誤理解，屬於適用法律錯誤。本案原一審法院應當針對被訴行政複議決定的合法性進行審查，並依法進行裁判。
綜上，張金水的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規定情形，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：
一、本案指令山東省高級人民法院再審；
二、再審期間，中止原判決的執行。
審 判 長 耿寶建
審 判 員 李德申
代理審判員 周 覓
二〇一七年十一月二十一日
書 記 員 劉 瀲
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