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2018年聯合國經濟和社會事務部發布的《2018年版世界城鎮化展望》數據顯示，當今世界，超過半數的人口居住在城市之中，享受城市帶來的多種便利條件。然而，城鎮化之路並不平坦，局部決策、結構紊亂、空間失序可能隨時出現，對城鎮化的健康產生危害和負面影響。相比城鎮化問題，城市空間結構是一個少有人注意到的領域，由專門的職業人士——規劃師負責調查、研究、評價、預測和管理。
城市空間發展應該大致掌握在城市規劃師們的手中，朝著合理的目標可持續地演進。然而現實卻並非如此。經過幾十年的快速城鎮化，我國大部分城市的用地佈局和空間結構發生翻天覆地的變化，城市人口和用地規模大幅度增長，同時，不少城市區域的空間結構已經並可能繼續走向無序和破碎。我國的鄉鎮用地、村集體用地隨著經濟增長的需要而不斷開發利用，並與城市用地日益穿插混合，這種情況在沿海發達地區表現得尤為明顯，表現如廣東的舊城鎮、舊廠房和舊村莊雜亂無序的現狀，以及對其進行的大規模的艱難的改造。某種程度而言，幾十年以來，職業規劃師沒有能夠很好掌控住手中的城市用地和空間資源。
從學術討論來看，越來越多的人持這樣的觀點，即我國既有的體制機制與城市土地空間科學佈局存在矛盾，包括城鄉二元管理體制、地方官員任期制、政績考核機制等，這些因素在某種程度上，比城市規劃師更有可能影響甚至決定城市的空間發展方式。然而，多年以來，自覺拋開規劃師拿手的技術優勢，主動從管理制度方面詳細考察中國城鎮化進程因素的討論，卻是非常少見。埋頭依賴技術來編制各類規劃項目，仍然是規劃行業的主要工作狀態，規劃師普遍寄希望於通過完善規劃編制和提升實施措施來改變現狀，哪怕城市用地規模已經一再失控、用地結構破碎程度不斷加深。
為推動開展城市空間結構方面的學術研究，特別是從制度角度分析空間現象，《城市規劃》2019年第6期刊出文章《政府主導下的城市空間結構變遷解析——基於揚州的實證研究》（作者：劉雨平，張京祥）。論文認為，地方政府為追求經濟增長，以手中的城市土地和空間作為工具，採用若干土地策略，達到有利於招商引資、提升土地價值等的目的。在這一過程中，城市空間佈局和結構在“不經意間”悄然發生變化。文章作者曾長期在規劃編制和管理的一線工作，與市區級政府決策部門、主要決策者多有接觸，注意到財稅體制和考核機制對地方政府決策具有重要影響。
文章認為，地方政府在一定程度上扮演著“經濟人”的角色，其決策是在一定製度環境下的理性選擇。1990年代以來，隨著市場化改革的深入、分稅制的推行以及土地有償使用制度的全面實施，加之以經濟指標為核心、以增長為標準的考核機制的建立，地方政府手上可掌控的資源特別是城市空間資源劇增，發展願望空前高漲，作為“經營空間的企業”的地方政府把規劃作為工具、對土地使用決策的把控達到了前所未有的高度。
論文具體分析了城市政府利用空間資源促進增長的三個策略。第一，是以高價賣地支撐低價招商。即儘量壓低工業地價以吸引外來投資者，同時儘可能提高商住用地價格。以江蘇省揚州市為例，揚州市大規模實施拍賣土地始於2001年底，隨後土地收入節節攀升，在財政收入中所佔比例越來越高，但工業地價始終維持在最低位，商住經營性用地獲得絕大部分收益。行政區劃由原先“廣陵區-郊區-邗江縣”構成的圈層式格局（圖1）分割為由三個行政區和兩個特別管理區構成的“拼圖式”格局，隨後，揚州市政府提出“一區五園”工業佈局（實際上各類園區數量達10多個），鼓勵各區招商引資。與此相對應的，是各類以市轄區為主體“新城”建設的展開（圖2），表明“高價賣地支撐低價招商”的模式以市轄區為經濟單元進行復制。
圖1 | 2000年前行政區劃格局（論文作者自繪）
圖2 |2000年以來行政區劃及市區工業園區和新城佈局
第二個策略是以新城建設提升土地價值。2001年揚州行政區劃調整之後，成立了新城西區管委會，劃出14km2土地實施封閉式運行。大量資金投入到各類大型的、能夠展示城市形象的公共設施，如會展中心、體育公園、博物館、音樂廳、圖書館等的建設。各市轄區在招商引資任務的壓力之下，也分別推出自己的新城建設計劃，並設法向市政府爭取提高土地出讓收益的分成比例。在新城選址上，既要考慮到地段現有開發成本低而升值潛力大，同時還要儘可能保證花費巨資打造新城所產生的“外溢效應”不流入別的區域，往往傾向選址於轄區建成區邊緣並儘可能遠離其他新城。在新城營銷策略方面，由於缺少大型市級公共服務設施支撐，往往傾向於採用營造中央景觀、與大型開發企業聯合開發等手段（表1，圖3）。
表1 | 揚州市區規劃各類新城一覽
圖3 | 揚州新城西區核心區（網絡圖片）
第三個策略是以行政手段主導土地功能置換。簡言之就是以行政手段壟斷土地一級市場。如通過統一管理、土地集中上市等政策嚴格控制自發的（包括市轄區和鄉鎮政府）土地市場交易行為，另一方面，通過“打包收購”工業企業，實行“城中村”、老小區改造等方式推進功能置換。拆遷安置區大多選址於市轄區或者新城規劃範圍的邊緣地區（圖4），並通過提高開發強度減少安置區土地消耗，增加拍賣土地的淨收益。
圖4 | 揚州市區已建、在建和規劃拆遷安置區布點示意
文章提出，地方政府行為導致了“結構誘導型”的城市擴張現象。對於地方政府來說，分散的新城和工業園區佈局短期內降低了土地徵收成本，增加了商業性開發土地一次性收益，但長期看，城市會陷入“蛙跳-粘連-再蛙跳”的惡性循環之中，一些工業企業和居民區陷入“搬遷-再搬遷”的情況並不鮮見，城市以“大拆大建”的波浪式方式向外擴展（圖5）。
圖5 | 開發區某新城局部（百度街景）
同時，地方政府的行為還導致城市結構破碎化。城市結構破碎化不僅體現在城市外部形態的破碎化，也體現在內部空間的破碎化。空間的破碎化會造成基礎設施投入加大和公共交通服務效率低下，對自然環境造成破壞，給城市長期的運行效率和居民日常生產生活帶來嚴重的負面影響。
最後，地方政府的行為也致使建設用地比例失衡。突出反映在工業用地比例畸高。尤其是工業用地的超常規面積、佈局的不合理以及建設強度的低下，使得基礎設施和交通網絡被人為拉長，城市正常擴張受阻。同時，在總的建設用地指標受到制約的前提下，為了充分滿足工業用地供應，商、住用地的開發強度被不恰當地提高，綠化、公共服務用地受到擠壓，一定程度上犧牲了城市居民的福利。
論文《政府主導下的城市空間結構變遷解析——基於揚州的實證研究》在剖析了地方政府土地策略及其產生的空間影響之後，提出調整體制機制和鼓勵市場與社區介入城市發展過程的改善建議。文章以長三角城市揚州為實證，深入分析近20年來其地方政府的土地策略，指出地方政府行為帶來的種種空間影響，具有較強的說服力和可信度，對城市土地利用和佈局結構研究感興趣的讀者可以詳細閱讀這篇文章。
（感謝《政府主導下的城市空間結構變遷解析——基於揚州的實證研究》文章作者在導讀編寫中提供的幫助。）
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