法院：青海省高级人民法院
案号：（2018）青行终84号
上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府
被上诉人（原审原告）马某某
一审西宁市中级人民法院（2018）青01行初51号行政判决书审理查明
1998年6月10日，原西宁市城中区砖瓦厂（以下简称砖瓦厂）取得西宁市城中区建新巷87号划拨土地《国有土地使用证》。
2006年，砖瓦厂将建新巷87号部分厂房用地用于解决职工住房问题，以部分土地使用权折算为下岗职工的工龄补偿费，进行一次性安置。
马某某系砖瓦厂职工，2006年5月25日，马某某与砖瓦厂签订《安置职工协议书》，后马某某出资建设房屋。房屋位于西宁市城中区建新巷九巷1-59号。
2016年3月19日，城中区政府作出房征决字（2016）1号《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《凤凰山路征收决定》），马某某房屋被纳入该征收决定范围内。
《凤凰山路征收决定》作出后，城中区政府与征收范围内部分被征收人签订房屋征收补偿协议并将房屋拆除。马某某与城中区政府未能就案涉房屋安置补偿达成协议。
2018年4月11日，马某某的房屋被拆除。马某某向本院提起行政诉讼，请求确认城中区政府强制拆除行为违法。
另查明，2016年3月19日，城中区政府作出的《凤凰山路征收决定》载明:征地拆迁范围东至建新巷，西至浦宁塔以东，南至南山，北至规划红线。
房屋征收部门为城中区政府。房屋征收实施单位为西宁市城中区建设局。
房屋征收补偿标准按《城中区凤凰山路片区棚户区改造项目（六一路南侧）国有土地上房屋征收与补偿方案》执行。
一审法院认为，本案的争议焦点为:一、原告主体是否适格；二、被告是否为案涉强制拆除行为的主体；三、案涉强制拆除行为是否合法。
一、关于原告主体是否适格。
《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
案涉房屋由马某某出资修建，该房屋的拆除与马某某具有利害关系，马某某有权提起本案诉讼，其作为本案原告主体适格。
被告城中区政府关于马某某不具有本案原告诉讼主体资格的答辩意见不予采纳。
二、关于被告是否为案涉强制拆除行为的主体。
本案国有土地上房屋征收行为发生在2016年，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的相关规定。
根据《征补条例》规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权。
因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强拆，否则应推定强制拆除系市、县级人民政府组织实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体。
本案中，虽马某某提交的证据不能直接证实案涉房屋由城中区政府强制拆除，但案涉房屋被强制拆除前已经纳入征收范围，城中区政府是案涉房屋征收决定及补偿决定的主体，是强制拆除行为的实际受益人。
城中区政府虽否认案涉房屋的强拆行为由政府组织实施，但未提交案涉房屋由其他主体强制拆除的证据。
因此，对于本次房屋征收过程中发生的房屋被强制拆除行为，应推定系由城中区政府及其确定的房屋征收部门所实施。
三、关于案涉强制拆除行为是否合法。
《征补条例》对市、县级人民政府及房屋征收部门实施征收、进行补偿、强制搬迁等予以了系统的规定。
根据规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当在作出房屋征收决定后与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府则应当依法作出补偿决定。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
人民法院裁定准予执行后，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。
本案中，城中区政府作为案涉房屋的征收主体，在未与马某某签订补偿协议，未作出补偿决定，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，对马某某房屋实施的拆除行为不符合《征补条例》的规定，违反法定程序。
故对马某某请求确认城中区政府强制拆除其房屋行政行为违法的诉讼请求予以支持，判决确认城中区政府强制拆除马某某房屋的行政行为违法。
城中区政府不服一审判决，向青海省高级人民法院提起上诉。
青海省高院认为，本案的争议焦点是马某某是否具备原告主体资格。
本案中，认定马某某是否具备原告主体资格的关键在于其是否为本案被诉房屋行政强制行为的相对人。马某某提起诉讼时提交了《安置职工协议书》、《城中区政府仓门街办事处介绍信》、砖瓦厂《国有土地使用证》、西宁市中级人民法院（2017）青01行初18号行政判决、本院（2017）青行终56号行政判决及拆迁现场照片等证据，欲证明其具备原告主体资格。
经查，上述生效的法律文书确认马某某的房屋位于《凤凰山路征收决定》东片区征收范围内，拆迁现场照片可以证实马某某的房屋被拆除，且城中区政府对马某某的房屋在征收范围内及房屋已被拆除的事实并不持异议。
由于本案被诉行政强制行为使马某某失去其原本居住的房屋，且其在提起诉讼时主张城中区政府未经其同意对房屋进行强制拆除，导致房屋倒塌不能居住，室内物品被掩埋。
因此，上述行政强制行为直接针对马某某，且可能会对马某某的合法权益产生直接影响，马某某对该行政强制行为提起行政诉讼具备主观上认为合法权益被侵犯及客观上属行政行为的相对人两个条件，故马某某具备原告主体资格。
城中区政府所持“马某某未提交证据证明其对涉案房屋拥有合法使用权，与所诉行政行为没有利害关系，因而不具备原告主体资格”的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于城中区政府是否实施了本案被诉行政强制行为，即城中区政府是否为适格被告及该行政强制行为合法性问题。
国有土地上房屋征收的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。
国有土地上房屋征收过程中强制拆除房屋的职权归属，应当结合《征补条例》的相关规定判定。
根据《征补条例》第四条、第五条、第二十八条的规定，强制拆除征收范围内房屋的行政职权归属于市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门。
职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。
因此，在经依法批准的国有土地上房屋征收过程中，因房屋被强制拆除引发的行政案件，市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门应当首先被推定为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。
本案中，城中区政府于2016年3月19日作出《凤凰山路征收决定》，将包括马某某在内的被征收人房屋纳入征收范围，说明案涉马某某的房屋系在此次国有土地上房屋征收过程中被拆除。
城中区政府在征收范围内与部分被征收人签订房屋征收补偿协议，履行补偿义务，其确定的房屋征收部门将已签订协议的被征收人的房屋实施拆除，能够证明城中区政府及其确定的房屋征收实施部门组织实施了具体的补偿安置及拆除工作。
因此，城中区政府是案涉房屋征收及补偿的主体，是强制拆除行为的实际受益人。
城中区政府虽否认案涉房屋的强制拆除行为由其组织实施，但并未提交由其他主体强制拆除的证据，且在上诉时对一审法院推定其实施本案被诉行政强制行为并未提出异议。
因此，对于此次房屋征收过程中发生的房屋被强制拆除行为，一审法院推定系城中区政府及其确定的房屋征收部门实施并无不当。
《征补条例》第二十五条、二十六条、二十七条、二十八条对市、县级人民政府及房屋征收部门实施征收、进行补偿、强制搬迁等作出明确规定。
本案中，城中区政府并未提交证据证实其所实施的强制拆除行为符合上述法律规定，且在上诉时亦未对一审法院确认该行为违法提出异议。
因此，一审法院认定城中区政府的行政强制行为违法并无不当。判决驳回上诉，维持原判。
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