将于7月1日起施行的新《药品注册管理办法》《药品生产监督管理办法》对制药行业具有重大意义，其将带来哪些机遇与挑战？《医药经济报》邀请多位行业专家、药企掌门等业界大咖，分享他们的观点。
3月30日，国家市场监督管理总局以总局27号令公布《药品注册管理办法》，这是继2007年10月原国家食品药品监督管理局发布《药品注册管理办法》（局令第28号）13年之后的重大内容更新。
同时，国家市场监管总局还以28号令的形式公布《药品生产监督管理办法》，两部规章将于2020年7月1日起正式施行。
药品质量安全与人民群众健康息息相关。近年来，党中央、国务院、市场监管总局、国家药监局等部门坚持以人民为中心，贯彻“四个最严”监管精神，借鉴国际监管实践经验，结合国内监管实际，陆续印发一系列政策文件。
严格遵循《药品管理法》《疫苗管理法》两部法律最新要求，围绕全面落实药品上市许可持有人制度，优化审评审批工作流程，落实全生命周期管理要求，强化责任追究等主要内容，《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》配套规章的修订起草，无疑将进一步加速中国制药行业转型升级步伐。
行稳以致远，奋进而有为。“放管服”改革逐步深化，坚持科学监管，强化对产品全生命周期管理，完善以审评为主导、以检查检验为依托的现代化技术支撑体系，构筑符合我国医药产业发展需求的现代化监管体系，是引导产业结构性调整，实现医药产业高质量创新发展，满足公众用上新药好药迫切需求的根本重心。
此次新法规修订，对于始自2015年启动的药审改革而言，可以说是一个阶段性的“里程碑”。业内人士指出，从真正解决审评积压，到药品上市许可持有人制度、药物临床试验默示许可、优先审评审批、原辅包和制剂关联审评审批、沟通交流、专家咨询等实践和经验积累，一套完整的审评审批制度标准、强大的审评审批能力体系，正在随着法规不断落地得以完善和建立。
对话嘉宾
杨悦 沈阳药科大学药品监管科学研究院常务副院长、教授
宋民宪 四川省药学会副理事长
鲁先平 深圳微芯生物科技有限公司董事长
徐霆 江苏康宁杰瑞生物制药有限公司董事长
龚兆龙 思路迪医药科技有限公司董事长
杨苍劲 上海泽生科技开发股份有限公司副总经理
MAH制度细化落实
“新版《药品注册管理办法》《药品生产监督管理办法》监管内容相应调整，极大释放了创新活力。企业如何把握这一机会？”
龚兆龙：近年来中国医药监管改革做了很多非常积极且卓有成效的探索，此前都是通过颁布“试行”“意见”“规定”等政策来推动改革，现在则是将实践探索过程中行之有效的举措和创新经验制度化、法制化，让医药产业创新“有法可依”。
鲁先平：新《药品注册管理办法》以及《药品生产监督管理办法》等法规，对于上市许可持有人提出了更高的要求，譬如：作为持有人，不能仅仅只懂得做研究，还必须要有自己的质量管理体系，能对研发质量（如GLP、GCP）、生产质量（GMP）和销售及使用环节的质量（GSP）进行全盘把握。还有一点很重要，要具备药物警戒的能力，可以对临床开发期间和上市后的药品安全性进行评价和管理，这对于产品全生命周期管理非常重要。
杨悦：落实上市许可持有人制度，统一上市许可申请注册程序，注册分类不再区分境内生产和境外生产药品。明确申请人条件，申请人应当为能够承担相应法律责任的企业或者药品研制机构等；明确境外申请人的代理人，即申请人应当指定中国境内的企业法人办理相关药品注册事项。特别提醒，该注册代理人并不一定与持有人的境内代理人是相同的实体（上市许可持有人的境内代理人详见《药品管理法》第三十八条）。
“新政策明确了“持有人转让”“建立药品质量保证体系”“履行药品上市放行责任”等。企业应当更加审慎对待哪些环节？”
杨苍劲：MAH制度设计的初衷就是为了给新药研发，特别是首个药品还没有上市的新药研发企业提供政策支持，避免了研发企业重复投入的同时，也降低企业从研发到大规模商业化生产的“跨界”风险，从行业分工看属于更优化的选择。国内目前还未有成熟的药品上市许可承接市场，因此会有许多现实层面如商业条款上的担忧；此外，按照相关规定，药品上市许可持有人承担上市药品的安全有效和质量责任，当前环境下授权人恐怕需要高度介入生产管理，因此目前已落地的MAH试点多为关联企业。
龚兆龙：MAH对药品相关的一切都要承担责任，所以会非常慎重地处理委托关系。MAH是药品“产权人”，目前按MAH路径申报上市的创新药品种还不多，在实践过程中发现一些不甚清晰的地方也很正常，会随着监管制度不断执行落地而逐渐完善。还有不清晰的地方还会通过法院对法律纠纷的判决，而明确各方的责任。
宋民宪：关于持有人转让，一方面上市许可持有人做不了可以将持有权转让给另一家，并且可以再次转让，解决了药品技术转让中一次转让的不合理现象，有利于行业资源整合；另一方面，上市许可持有人制度同步规范了药品转让行为，以前药品技术转让实际与技术转让无次数限制特点不符，有批文转让之嫌。MAH制度实际上承认了药品持有权的资产性质，毕竟财产处置是一个民事行为，行政应当主要着眼于严格掌握审批条件。
加速程序利好创新
“突破性治疗药物、附条件批准、优先审评审批、特别审批四个加速程序正式确立，进一步突出了“临床价值”内涵，审评时效的时间节点也得到明确。对于审批加速程序的理解应当是怎样的？”
杨苍劲：药品上市的四个加快通道是先试行再立法固定的典型。在办法正式出台前，监管部门对于优先审评审批的各通道已有相应的指导原则，此次《办法》从法律层面对审评审批制度改革措施的固化，是对前期试行制度对于药物研发帮助价值的肯定。新法规明确了每个通道的纳入范围、程序、支持政策等要求，对企业而言，有助进一步整合打通各通道，加快新药审评审批速度。
龚兆龙：新版《药品注册管理办法》确定了具体的审评时限，把“60天临床试验默示许可”“130天优先审评”“200天注册审评”等政策以法规制度的方式真正确定下来，意义极为重大。做创新药研发，时间进度的把握非常重要。从立项开始，企业可以相对准确的按法规规定的时限为依据制定和执行新药开发计划，可以大大降低新药开发过程中的不确定性，对创新企业非常有利。在NDA审评时限上，优先审评130天折算大约就是6个月，普通审评的200天相当于10个月，对比美国FDA NDA的标准审评周期10个月和优先审评(Priority Review)周期6个月，中国药监局的审评时效与美国FDA基本一样了。
徐霆：现在研发药物主要是为了解决“未被满足的临床需求”，更快地让病人用上药，此次明确的四个通道也是借鉴了国际经验，鼓励新药研发意义重大。在新《药品注册管理办法》实施后，中国药品监管体系进一步与国际接轨，这样在国外临床数据可以拿到国内申报前提下，拓宽了国内企业的优势，在制度上可以实现对国外企业的“反向不平等竞争”。另外，该体系能够一定程度上杜绝无序竞争和重复投入，以PD-1药物为例，再过几年可能就会有十几、二十个，不是不能批，而是进不了加速程序，这样就可以给先进的、差异化的产品提供支持。
“新政策实行“基于风险”的审评模式，提高效率优化流程，完善审评检查与检验各环节衔接，将原来的审评、核查和检验由“串联”改成“并联”。产业和市场如何思考？”
徐霆：“串联”审评会在时间上拉得很长，然而同期申报的进口产品就没有现场核查等环节，相当于进口药有了“先发优势”，现在改成“并联”，在时间上会大大缩短，对于创新药企业是件好事。既然做新药，就要有绝对不出问题的自信和底气，自身质量标准必须过硬，无论是生产环节还是临床环节。如果没有能力做临床和审批，就转让给有能力的公司去做，这也是国际上大多数小型创新研发公司的模式。
鲁先平：明确审评时限，审评核查方式“串联”改“并联”，对于提升产品创新研发速度是非常显着的。举一个例子，西达本胺2013年3月受理，当时是“串联”的形式，先完成审评再生产现场检查，再送样检验，一共花了21个月，在2014年12月获得生产批文；如果按照新的政策法规，审评时限届满40日前应完成现场核查和注册检验，审评时限200日，其中优先审评审批程序的时限只有130日，西达本胺可以在6个月内完成技术审评，7个月就可以获得生产批文。
宋民宪：由“串联”到“并联”，一定程度上加大了申请人的风险。因为现场查验资质、抽样送检等方面，实际上企业需要很大的费用，甚至几百万到上千万元都有可能，在“并联”的审评模式下，如果在审评审批某个环节出了问题，最终不予批准，“并联”环节中付出的成本也就打了“水漂”，这就需要企业自己做好风险评估，意味着对申请人（企业）自身硬实力提出了更高的要求。中国医药企业创新能力仍处在发展过程中，社会对新药研发期待值很高，这给创新药企业带来压力的同时也有红利预期，对创新型企业提高要求也是理所当然的。
■《医药经济报》记者部
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