作者：範 坤 雲南省政府法制研究中心
黨的十八大以來,習近平總書記高度重視民營經濟發展,作出一系列重要論述和重要指示，2018年11月，專門召開民營企業座談會，聽取了民營企業家的意見建議，並提出支持民營經濟發展壯大的６個方面工作要求。雲南省認真貫徹落實習近平總書記關於保護民營企業健康發展的重要指示精神，大力營造法治化營商環境，取得了前所未有的成效。2018年，雲南省民營經濟完成增加值8464.7億元，同比增長9.1%，佔全省GDP比重達47.3%。2019年，雲南省GDP增速同比增長8.1%，位居全國前列，民營經濟為此作出重大貢獻。
一、營造法治化營商環境、保護民營企業發展工作成效顯著
（一）認真貫徹落實習近平總書記關於保護民營企業發展的重要指示精神
雲南省委、省政府高度重視保護民營企業發展工作，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關於營商環境建設的重要論述以及保護民營企業發展的重要指示精神。2018年10月31日，省委、省政府召開民營企業座談會，分析當前經濟發展新形勢，聽取民營企業家意見建議，要求各級各部門要以更有力的舉措、更高效的服務、更優良的環境，進一步激發市場主體活力，為民營經濟持續健康發展鬆綁鼓勁、鋪路護航，共同推動雲南經濟社會高質量跨越式發展。2019年4月18日，省委、省政府召開營商環境提升年工作動員電視電話會議，將2019年定為“營商環境提升年”，要求必須舉全省之力打造穩定、公開、公平、透明的營商環境。
雲南省高度重視法治化營商環境建設，一是建立了民營企業“一對一”法律幫扶機制，確定由省級領導掛鉤聯繫重點民營企業開展法律幫扶，中共雲南省委全面依法治省委員會辦公室印發《雲南省省級司法機關 行政執法機關與民營企業“一對一”法律幫扶名單》，並組織開展全省執法司法部門與民營企業的結對幫扶活動，取得了良好成效。二是紮實開展民營企業評議政府職能部門活動，雲南省從2017年開始，每年組織民營企業對政府職能部門相關工作進行評議，從2019年開始，統一建設全省政務服務“好差評”系統彙總評價數據，定期公開評價結果。2020年2月21日，公開發布了《雲南省人民政府辦公廳關於2019年第四季度營商環境“紅黑榜”評價結果的通報》，對各州市營商環境進行通報，排名前3位的列入“紅榜”、排名後3位的列入“黑榜”，列出了評價典型經驗做法清單和評價發現問題整改清單，開啟了法治化營商環境的評比提升模式。
（二）建立健全保護民營企業發展的體制機制
雲南省委省政府相繼制定出臺《中共雲南省委 雲南省人民政府關於支持民營經濟高質量發展的若干意見》《關於促進民營經濟健康發展10條措施》《關於進一步改善民營經濟發展法治環境10條措施》《關於進一步優化營商環境的若干意見》《雲南省營商環境提升十大行動》以及促進民間投資29條、激發社會領域投資40條、構建“親”“清”新型政商關係等一系列政策舉措，建立完善法治化營商環境制度。
2018年，全力做好“放管服”改革、“互聯網+政務服務”、“減證便民”等專項行動，不斷強化立廢改釋工作，雲南省第十三屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過《雲南省人民代表大會常務委員會關於廢止和修改部分地方性法規的決定》，廢止了《雲南省外商投資勘查開採礦產資源條例》等4件地方性法規，修改了《雲南省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等32件地方性法規。雲南省政府以規章的形式廢止了《雲南省組織機構代碼管理辦法》等9件規章和12件規範性文件，修改了《雲南省林地管理辦法》等12件規章和10件規範性文件。結合營商環境工作安排部署，分兩批及時開展省政府文件清理，對不適應經濟發展需要、嚴重束縛企業生產經營和管理活動，設立的審批事項及下放的2090件省人民政府文件宣佈失效，為法治化營商環境掃清制度障礙。
雲南省法院、檢察院、公安廳、司法廳等有關部門結合自身工作實際，制定出臺相關保護民營企業發展、營造法治化營商環境的具體工作措施，16個州（市）均根據省委省政府有關文件要求，制定出臺貫徹實施意見，為法治化營商環境提供有力的制度保障。
《中國（雲南）自由貿易試驗區管理辦法》和《雲南省楚雄彝族自治州優化營商環境條例（草案）》等一系列優化營商環境的立法工作正按程序開展。在立改廢工作中，充分徵求和聽取民營企業意見，並將採納情況及時向民營企業進行反饋，不斷增強制度的針對性和操作性。
（三）“放管服”改革向深層次推進
不斷完善清單管理制度，行政職權全部納入清單管理。為提速和規範政府內部審批事項，提高政府運轉效率，雲南省把政府內部審批事項也納入清單進行管理，2018年即公佈了《雲南省省級政府部門內部審批事項清單》，共涉及142項內部審批事項，該做法被國務院辦公廳作為地方優化營商環境的典型示範在全國通報表揚推廣。
精簡行政審批中介服務事項成效明顯，對241項行政職權進行動態管理，取消、下放行政許可事項41項。楚雄州相對集中行政審批改革推進“最多跑一次”的做法，被《人民日報》作為典型經驗進行宣傳報道。
紮實推進“證照分離”改革和“減證便民”行動。雲南省實行了“四十證合一”，整合涉及22個部門的40項涉企證照事項，確定全省通用的基本證照憑證50項，提高了政府效能。實現負面清單之外“零門檻”，收費清單之外“零收費”，對企業服務“零距離”，大幅降低市場主體“入市”門檻。推行外資企業商務備案與工商登記“一口辦理”。對國務院明確的第一批106項涉企行政審批事項，實施“證照分離”改革，加大減證便民力度，取消證明材料356項。
深入推進“互聯網+政務服務”。加快推進一體化在線政務服務平臺建設，大力推行“一部手機辦事通”，推動企業辦事“指尖辦”，實現了五級聯網通辦，上線事項全省通辦比例94%。該平臺開發建設情況被國家有關部門作為重要經驗進行推廣運用。
啟用雲南省企業名稱自主申報系統，全面推行個體工商戶簡易登記改革及全程電子化，自2019年6月起全面發放企業電子營業執照。全省實現企業開辦時間壓縮至8個工作日，其中企業登記壓縮到3至5個工作日內。
（四）涉企執法能力和水平不斷提高
2019年5月，雲南省印發《雲南省行政執法公示辦法》和《雲南省行政執法全過程記錄辦法》，全面推行行政執法“三項制度”和“雙隨機、一公開”監管制度，為民營企業的發展保駕護航。
雲南省市場監督管理部門積極履職，依法維護市場秩序，加大對反不正當競爭執法力度，嚴厲打擊針對民營企業的不當競爭行為，對侵犯民營企業知識產權及損害其商業信譽、商品聲譽的違法行為及時予以懲處。雲南省公安部門嚴格規範執法工作，結合“掃黑除惡”專項行動，破獲大量涉企案件，為企業挽回經濟損失數千萬元，為民營企業的發展掃清了黑惡勢力障礙，解決了民營企業家的後顧之憂。嚴格規範稅收執法工作，落實《稅務行政處罰裁量權行使規則》《雲南省稅務行政處罰裁量權基準》，實行處罰清單管理，規範稅務稽查，維護稅收秩序，重點開展打擊虛開騙稅違法犯罪專項行動，強化內部權力監督制約，加大減稅降費執法力度，為民營企業帶來制度紅利。
雲南省司法機關充分發揮職能作用，保障民營企業健康發展，全省各級檢察機關積極履行法律監督職能，建立健全溝通協調機制，暢通訴求渠道，完善行刑銜接機制，各級法院妥善審理各類涉民營企業案件，積極化解矛盾糾紛，大力開展巡迴審判和就地辦案，切實減輕企業訴累，加強懲罰性民事強制執行措施的適用，切實加大失信懲戒工作力度。
（五）紮實開展面向民營企業的公共法律服務
全力推進12348公共法律服務建設，將公共法律服務前移到企業和群眾身邊，實現線上平臺“鍵對鍵”和“7×24小時”全天候服務模式。充分發揮律師在服務民營企業中的重要作用，組建專職律師法律服務團，開展民營企業法治體檢專項行動，引導律師積極參與企業決策論證，提供法律諮詢、權益保護等服務，推動企業誠信評價、合法規範經營，促進依法辦企。最大限度保護民營企業合法權益，不斷健全法律服務機制，大力推進民營企業糾紛調解仲裁工作，在人民調解委員會、基層法律服務所等機構開設民營企業法律諮詢服務“綠色通道”，對涉民營企業法律服務事項優先受理，在具備條件的民營企業組建人民調解組織。
二、營造法治化營商環境、保護民營企業發展存在的問題和不足
近年來，雲南省法治化營商環境、保護民營企業發展工作取得了前所未有的成效，民營企業的獲得感、幸福感和安全感都有了大幅提升，但與黨中央、國務院的要求和民營企業的期盼，也還存在一定的差距。
一是思想認識存在不到位情況。特別是一些領導幹部缺乏運用法治思維和法治方式處理問題，認為欠發達地區發展可以慢一點的慣性思維，對企業反映的問題一拖再拖，推諉扯皮，部署工作靠講話、落實工作靠開會，搞突擊、走過場。
二是相關法規制度的制定和修改不及時。適用於雲南省民營企業發展的地方性法規制訂和修訂工作推進不及時；知識產權保護、產權質押融資、專利導航、社會信用體系建設、市場監管秩序建設等重點領域的制度短板突出，缺乏產權質押融資的支持性文件；民營企業參與立法工作的作用發揮不夠。
三是政務服務效能有待提高。基層實體政務大廳建設和配套不完善，有關部門對政務服務中心的授權不統一。企業在辦理部分事項還需在多個政務服務中心之間來回跑；整體審批效能不高，審批流程繁瑣且批轉效率低下。部分基層部門濫用權力，政務服務水平和業務能力均有很大提升空間；政務服務業務平臺多，整合部門審批系統難度大，各部門仍然使用各自系統內的平臺辦理業務，且大都未與政務服務網絡整合，信息共享應用能力參差不齊。還存在開具證明不規範，或者應當開具的證明被“一刀切”，作為清理事項排除在證明事項之外等情況。“放權”與“接棒”銜接不順暢，省級和州級部門把大量行政審批權快速下放到縣級，其中有很多下放的行政審批事項專業性和業務性都很強，縣級部門專業人員又比較少，人員結構還不適應行政審批的需要，評審專家少，難以滿足需求，業務量大大增加，上級部門放權後跟蹤指導服務不到位，導致縣市一級承接落實難，出現“服務真空”，存在“接不住”或“接不好”現象。
四是執法司法不公情況依然存在。執法過於僵硬死板，重處罰而輕指導和引導整改。存在執法“一刀切”現象，部分政府和機關單位在執法過程中，往往以執行重大政治任務或者落實上級督辦為由，開展“一刀切”式執法。執法程序不符合規定，隨意執法現象存在；國有企業和民營企業執法區別對待，執法不公平。“隱形”超審限問題長期存在，法院在審理涉民營企業訴訟案件過程中，往往採取“技術處理”方式久拖不審，涉民營企業長期未結訴訟案件和久押不決刑事案件較多，清理不及時。任意採取保全措施，不進行合理性及適當性審查，只要民營企業涉訴，基本都要採取查封、凍結等保全措施，且查封、凍結金額遠大於涉訴金額，保全時間長，給企業帶來重大經濟損失。執行難、亂執行問題突出。執行部門在辦理執行案件時，往往要求執行申請人提供被執行人財產信息或者相關線索才採取執行措施，這對於執行申請人而言是難上加難，而被執行人總是採取惡意轉移財產或者“換殼”經營等方式逃避執行，這是導致執行難的最大問題。另外，作為被執行的企業也會出現執行過程中資產貶值拍賣情況，嚴重損害民營企業利益。
五是黨政機關責任落實還有不到位情況。部門職能銜接不到位，仍然存在職能交叉重疊，或者職責不明晰的情況，企業在辦理業務時經常遇到部門之間推責諉過、“踢皮球”現象，尤其是規劃等領域較為突出。對相關工作人員的容錯糾錯機制落實不到位，問責多且嚴而容錯糾錯少，導致執法人員和相關工作人員不敢做事的情況較為普遍，“門好進、臉好看、事難辦”的不作為不擔當現象普遍存在，大多民營企業均認為這種情況是當前企業發展過程中最難以應對的事項之一。政府不履行承諾，政府失信行為還在一定範圍存在，嚴重損害政府形象。融資難、融資貴現象突出，民營企業融資渠道少、門檻高、期限短、續貸難、利息高等問題普遍存在，在融資過程中，國有企業與民營企業區別對待，導致民營企業陷入民間高利借貸漩渦，引發一系列問題，甚至破產倒閉。
三、營造法治化營商環境、保護民營企業發展的對策建議
黨的十九屆四中全會提出，“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。要健全支持民營經濟、外商投資企業發展的法治環境，完善構建親清政商關係的政策體系。要健全支持中小企業發展制度，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。要營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境。”全省上下要堅決貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，切實提高政治站位，進一步優化制度設計，強化執法司法工作，提升服務水平，努力營造讓民營企業有更多獲得感、幸福感、安全感的法治化營商環境。
（一）強化各級黨政機關和領導幹部考核機制
一是嚴格貫徹落實《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》以及有關督察工作辦法，將黨政主要負責人運用法治思維和法治方式建設法治化營商環境的能力作為考核重點內容。二是建立健全糾錯容錯機制，合理設置問責界限，切實解決庸政、懶政、怠政現象，解除民營企業在與政府業務往來過程中的思想包袱。三是加強理論學習，讓各級領導幹部真正從內心深處領會習近平總書記關於保護民營企業發展有關論述和指示批示精神的深刻內涵，增強以人民為中心、為民營企業做好服務保障的思想意識，堅決改變政府部門高高在上的強勢地位，構建好“親”“清”新型政商關係。四是繼續推進營商環境“紅黑榜”評價結果每季度通報制度，把政府履行承諾的內容納入評價指標體系，將通報結果納入年終考核內容，推動各級各部門認真貫徹落實法治化營商環境的制度舉措。
（二）建立健全民營企業發展制度體系
一是通過地方性法規或者政府規章形式予以專門立法，儘快制定《雲南省優化營商環境條例》或者《雲南省優化營商環境辦法》，逐步健全法治化營商環境有關配套制度。二是緊緊圍繞民營企業在市場準入、產權保護、投融資、公平競爭等方面的困難問題，不斷修改完善有關地方性法規規章和規範性文件。三是集中清理地方性法規規章和規範性文件中有悖於平等保護原則、不利於民營企業發展的相關內容，及時予以廢止或者調整完善。四是建立健全制度設計聽取民營企業意見機制，制定涉企業法規規章和規範性文件時都要廣泛徵求本地工商聯、律師協會、相關企業和行業協會商會以及民營企業意見，並將採納情況及時反饋。通過多方面舉措，不斷優化全省法治化營商環境，切實消除民營企業健康發展的制度障礙。
（三）繼續推進“放管服”改革
一是強化各地政務服務大廳建設，嚴格執行標準化建設，確保政務服務事項和審批辦理職權向實體大廳進駐。二是深入推進“最多跑一次”行政審批改革，建立信息共享平臺，對企業提供的資料實行各部門信息共享，避免民營企業多次反覆填寫資料，強化政務大廳的審批職能，最大限度授權審批事項全入駐，公開職能職責，設立辦事指南櫥窗，切實確保有關事項一站式審批。三是強化審批事項和審批權力的監督管理，最大化縮減審批流程，完善重大事項審批授權賦權機制，對於部分重點審批事項要加強日常指導和督察，嚴禁推責諉過現象發生，提高政務服務水平。四是加強基層業務培訓和業務指導，加大資金和技術支持，妥善處理放權與接權問題，幫助基層解決“接不住”問題。五是整合、融匯各類平臺，改變各部門使用各自系統內平臺辦理業務現象，推行部分證明事項的信息共享機制。
（四）進一步加強行政執法監督
一是全面落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”，加強行政執法規範化建設，嚴格執法標準和執法程序，防止執法隨意、標準不一等現象發生。二是改進執法方式，嚴防執法擾企，凡無法律依據的，一律不得開展執法檢查，強化對企業的指導和引導整改。三是建立健全行政執法內部制約監督機制，制止和糾正執法機關和執法人員侵犯民營企業利益的現象，確保公平公正執法，嚴格執法程序，大力開展案卷評查，對程序違法的執法行為進行嚴格處理。四是加大執法人員業務能力培訓，嚴格執法資格考試，合理設置培訓課程，增強服務意識，避免機械化執法以及“一刀切”式執法現象蔓延發展。五是建立健全全省民營企業執法舉報投訴平臺和處理機制，暢通行政執法民營企業舉報投訴渠道並充分發揮作用。六是探索實行分類監管和跨部門、跨區域執法協作聯動機制，構建以信用監管和智慧監管為核心的市場監管體系，建立信息共享和聯合懲戒機制。
（五）健全民營企業涉訴機制
一是強化審限監管，嚴格審限延長、中止等情形審批，堅決查處“隱形技術處理”超審限問題。二是開展涉民營企業長期未結訴訟案件專項清理工作，建立定期通報和督辦機制。三是加強對刑事案件立案活動的監督，加大對該立不立、不該立亂立等執法不嚴、司法不公問題的監督糾正力度。四是完善以公安機關為主導的行刑銜接溝通機制以及以檢察機關為主導的民營企業保護聯席會診機制。五是建立健全生效判決執行考核和監督機制，切實解決執行難和亂執行問題。
（六）不斷提升公共法律服務能力和水平
一是完善涉企多元化糾紛解決機制，暢通民營企業訴求和反映渠道，構建多方參與、多元化解糾紛新模式，充分發揮工商聯、行業協會、企業商會等組織化解矛盾糾紛的積極作用。對涉企糾紛本著“保護髮展”的目標優先進行調解，強化司法調解、人民調解、行政調解的有效銜接，加強與相關單位和部門的溝通聯繫，全方位、多層次地解決矛盾糾紛，促使更多的商事糾紛通過非訴渠道化解。二是各級政府積極兌現承諾，帶頭遵守誠實信用原則。研究制定切實有效的民營企業融資擔保機制，完善民營企業貸款抵押機制，健全企業信用評價體系，切實解決融資難融資貴問題。三是強化民營企業家自覺遵守法紀意識，組織、指導、幫助民營企業制定法治宣傳計劃，幫助民營企業完善內部管理制度，有針對性地開展專題法治教育培訓和宣傳，及時發現企業重大法律風險並採取有效預防措施，鼓勵民營企業聘請法律顧問，切實有效降低法律風險，增強民營企業家依法治企思想意識。
閱讀更多 雲南網 的文章
