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《國務院辦公廳關於促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發[2017]7號）第十五條規定：“鼓勵以政府和社會資本合作（PPP）模式進行開發區公共服務、基礎設施類項目建設，鼓勵社會資本在現有的開發區中投資建設、運營特色產業園，積極探索合作辦園區的發展模式”。
不同於單體建設項目，園區開發PPP項目往往具備開發建設面積廣、投資強度大、合作期限長、合作內容多樣化、標的項目種類多、開發進度受制於規劃審批等各類因素、開發效果難以簡單度量等特點，因此，完整科學的設計園區開發PPP項目合同的整體結構，並在PPP項目合同中合理的約定雙方的權利義務、適當分配項目風險，對於園區開發項目顯得至關重要。
本篇將以本所作為政府方法律諮詢顧問參與的某園區開發PPP項目（以下簡稱“本PPP項目”）為案例進行園區開發PPP項目合同（以下簡稱“項目合同”）的要點解析。
一、合同主體
本PPP項目所在地的開發區管委會屬於市政府的派出機構，對合作區域享有經濟管理、城市管理和資源管理等管理權限，並且具有相對獨立的財政預算編制權（其編制年度預算後上報區政府一併報區同級人大審批），在聽取區政府的意見後，本項目由開發區管委會作為實施機構並由其作為政府方簽署項目合同。
本PPP項目社會資本方通過公開招標的方式確定，由中標社會資本獨資成立項目公司並簽署項目合同。
二、合作內容
本PPP項目按照工業園區建設和新型城鎮化的總體要求，打造產城融合的產業新城，合作區域約40餘平方公里，項目總投資400餘億元人民幣，合作內容包括：土地整理投資；市政基礎設施和公共服務設施的設計、投資融資和建設；規劃諮詢類服務；項目設施的運營維護和物業管理以及產業發展服務。
三、合作期限
本PPP項目在經過詳細的財務測算後確定合作期限為26年，同時考慮到園區開發過程中的諸多不確定性因素可能導致的社會資本方延期收回其投資及合理收益，項目合同中也對合作期限的調整作出了原則性約定。
（一） 合作期限的確定
本PPP項目財務測算在一定的假設條件下，測算在約定的回報機制下政府方財政支出和合作區域內的財政收入。其中，採用的假設條件的主要依據為園區開發相關的政策和規劃文件、開發區管委會的歷史數據，同時參照其他已運營的園區項目的數據以及社會資本方在建議書中提出的開發時序等。
1.本項目回報機制下政府方財政支出的測算：即政府方在約定的回報機制下應與社會資本方結算的服務費用，包括土地整理投資、市政基礎設施和公共服務設施建設、規劃諮詢服務、運營維護和物業管理服務所需的成本和合理的收益以及產業發展服務費用。
2.合作區域內的財政收入的測算：主要包括在合作區域內產生的國有土地使用權出讓收入、稅收收入和市政基礎設施配套費收入的開發區留成部分。其中：（1）國有土地使用權出讓收入，根據合作區域內實際可供出讓的居住用地、商業服務業設施用地、工業用地和物流倉儲用地的數量，以及居住用地和商業服務業設施用地的出讓時序並結合各類相關因素進行測算；（2）稅收收入，根據合作區域內工業用地和物流倉儲用地的數量，並通過估計入區企業的畝均產值和單位利稅數據進行測算；（3）市政基礎設施配套費收入，根據住宅、商業建築面積及單價進行測算。
通過比較上述經測算得出的合作區域內的財政收入和本項目回報機制下的財政支出數據，合理確定社會資本在完成本PPP項目合作內容後可在26年內收回其投資和合理收益，因此確定本項目合作期限為26年。
（二） 合作期限的調整
考慮園區開發項目中存在土地總體利用規劃調整、城市總體規劃調整、土地徵收和拆遷安置工作不能如期完成和建設用地指標獲取不足等諸多影響開發進度的不確定性因素，項目合同約定了可予以調整合作期限的情形，包括：（1）政府方違約、不可抗力、法律變更、政府行為或其他非社會資本方原因造成期限中斷；（2）因非社會資本方原因造成合作區域未能按期開發完畢；（3）合作區域全部開發完畢且政府方已按項目合同的約定向社會資本方足額支付了服務費用。
四、前期工作
本節所說前期工作主要指本PPP項目的規劃編制、審批和建設用地指標的獲取。
（一） 園區規劃
規劃是園區開發的首要工作。在本PPP項目執行採購前，政府方已完成土地利用總體規劃和城市總體規劃的編制工作。為了借鑑社會資本方在產業佈局、園區設計等的理念和經驗，項目合同約定控制性詳細規劃和城市設計的編制由雙方共同完成，園區開發的總體方案和開發計劃、產業發展規劃由社會資本方編制並經政府方批准後實施。
（二） 建設用地指標的獲取
本項目合作區域中有大量的集體用地和農用地，需完成土地徵收和農用地轉成建設用地工作後方可進行開發建設。而新增建設佔用農用地及耕地指標（常稱“建設用地指標”）的獲取是土地徵收和農用地轉用的前提條件，是影響園區開發進度的關鍵性因素之一。
首先，項目合同約定了建設用地指標的獲取方式和雙方的分工，其中：（1）對於政府方通過計劃方式獲取的建設用地指標，按年度需求情況優先用於合作區域內市政基礎設施和公共服務設施以及重特大產業項目的項目用地；（2）對於雙方共同通過市場化途徑或其它合法的途徑獲取的建設用地指標，社會資本方負責提供指標的信息來源，政府方負責相關手續的辦理。
其次，對於未能及時獲取建設用地指標而影響園區開發進度的風險，項目合同約定由雙方通過協商調整績效考核體系的方式予以合理分擔。
五、項目建設
本PPP項目中市政基礎設施和公共服務設施的各單項工程的立項主體為政府方，項目合同約定了雙方配合完成單項工程的立項、工程規劃選址、用地預審、環境影響評價、節能評價、可研、勘察、初步設計及初步設計審查、施工圖設計及施工圖審查和備案等工作。
考慮各單項工程採用施工總承包的形式建設，而中標社會資本方並不一定具備相應的資質和能力，因此，項目合同約定如社會資本方不具備相應的資質和能力，則社會資本方應通過招標或其它合法流程選擇各單項建設工程的勘察、設計、監理單位和施工總承包商。
同時，一方面，為了切實保障政府方監督權以確保選擇全過程的公平公正，項目合同約定社會資本方應及時將相關資料報政府方備案，而政府方有權對選擇流程及合同談判工作進行全過程的監督檢查，並對投資估算、設計概算和施工預算進行審查，且政府方可在接到社會資本方的備案材料後一定期限內提出書面異議，如政府方未在限期內提出書面異議意見，則社會資本方可與第三方簽訂合同。
另一方面，為了兼顧效率，項目合同約定對於未達到《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》（發改委2000年第3號令）標準的項目，社會資本方可直接與勘察、設計、監理單位和施工總承包商簽訂合同，並每季度集中向政府方提交備案資料。
六、項目運營
本PPP項目運營的內容包括規劃諮詢類服務、項目設施的運營維護和物業管理以及產業發展服務三部分。本PPP項目並未限制社會資本方將項目運營外包，但項目合同明確約定，如社會資本方將項目運營委託給第三方的，仍不能免除社會資本方應向政府方承擔的合同項下的所有責任和義務。
（一） 項目設施的運營維護和物業管理
社會資本方應負責本PPP項目合作區域內由其投資建設的市政基礎設施和公共服務設施的運營、維護保養和物業管理服務。根據市政基礎設施和公共服務設施的不同特徵，對運營服務的內容作出了區別約定，其中：
1.對於市政基礎設施和公共服務設施，以及道路清掃及養護、綠化、垃圾清運以及相關的園區配套基礎設施，由社會資本方負責運營和維護保養；
2.對於教育、醫療和社區服務等民生類公共服務設施，由相應的教育、衛生和社區管理部門接管運營，而社會資本方根據政府方要求提供維護保養、物業管理及後勤服務等；
3.對於有相關經營性收入的公共服務設施的運營維護方式，則由政府方和社會資本方另行協商確定。
（二） 產業發展服務
產業發展服務是本PPP項目中政府方招選社會資本方最核心的訴求。項目合同約定由社會資本方負責產業發展的戰略研究，編制產業發展規劃和產業招商標準，經政府方批准後開展園區品牌塑造、產業招商、入區企業服務等相關產業發展服務工作。
一方面，為確保入區項目符合產業發展規劃的要求，項目合同約定社會資本方在引入項目前應報政府方批准，並由政府方和入區企業簽訂入區協議書。
另一方面，對於入區項目在合作期限內倒閉或關閉的情形，項目合同也根據倒閉或關閉的具體時間約定了不同的處理方式：
1.如入區項目尚未竣工驗收或投入運營即倒閉或關閉的，政府方不向社會資本方支付產業發展服務費，但對於社會資本方已為該入區項目實際兌現的優惠政策的金額，雙方按合理的比例分擔；
2.如入區項目投入運營後關閉或倒閉的，則可由雙方協商依法收購或收回其土地後繼續用於二次招商。
七、項目回報機制
本PPP項目為政府付費項目，項目回報機制安排如下：
1.政府付費採取“先費用結算後政府付費”的原則，即政府方依據約定的結算方式並結合績效評價結果，向社會資本方支付服務費用；
2. 合作區域內新增的稅收收入、國有土地使用權出讓收入和市政基礎設施配套費的開發區留成部分的一定比例的金額作為政府付費的資金來源，但政府方向社會資本方實際支付的服務費用應依據約定的結算方式以及財政收支相關適用法律的規定執行；
3. 政府方將用於支付服務費用的資金來源納入中長期財政規劃和當年財政預算，通過逐年安排預算支出，並履行人大審議程序，完善財政支付各項手續，以保證服務費用的支付。
本PPP項目的基本回報機制如下圖所示：
（一） 回報機制的設計原則
本PPP項目回報機制的設計同時兼顧了政府方的財政支出壓力和社會資本方的營收風險。
一方面，項目合同約定，在合作期限內，政府方向社會資本方累計支付的服務費用應不超過累計的資金來源的金額。如合作期限屆滿時，政府方將資金來源的金額全部實際支付社會資本方後仍不足以支付服務費用的，則社會資本方應豁免政府方對於不足部分的政府付費義務。
另一方面，考慮合作初期時資金來源的金額不足以支付服務費用，項目合同約定雙方將在每個運營年度結束後對當年結算的服務費用和政府付費實際支付情況進行總決算。自總決算之日起至完成該筆付費的期間，政府方向社會資本方支付差額部分的資金佔用費。
（二） 服務費用的結算
總體來說，本PPP項目服務費用採取兩種模式結算：
1.土地整理投資費用、市政基礎設施和公共服務設施建設費用、規劃諮詢服務費用以及項目設施運營維護和物業管理費用採取“成本加合理收益”的模式。上述合理收益作為招選社會資本方時的競價點，依據中標社會資本方提交的投標文件確定；
2.產業發展服務費用按由社會資本方引入的入區項目的新增已完成落地投資額的一定比例計取，入區項目的範圍包括：由社會資本方引入的工業、科研類項目、民辦學校、民辦醫院、公辦名校、公辦三級綜合性醫院以及經雙方確認需作為產業招商的酒店，但不包括銷售類住宅、銷售類商業以及由開發商招商的經營性用地的配建項目。上述比例作為招選社會資本方時的競價點，依據中標社會資本方提交的投標文件確定。
（三） 專項資金的使用
項目合同還約定對於國家、省、市及其他機構為扶持合作區域內用於市政基礎設施和公共服務設施等項目建設撥付的獎勵或專項資金、費用，政府方應全額撥付社會資本方作為專項項目建設使用，社會資本方應專款專用。
如政府方在專項項目建設竣工前撥付社會資本方的，該筆專項資金金額應在社會資本方的項目建設投資成本中予以扣減；如政府方在專項項目建設竣工後撥付社會資本方的，則該筆專項資金金額用於衝抵服務費用。
八、績效考核體系
從平衡“產、城、人”可持續發展的原則出發，本PPP項目在產業發展、服務業發展和城市功能類三個維度中分別選取了代表性指標，搭建了包括考核性指標和必要性指標兩個部分的綜合績效考核指標體系，並約定了完整的績效考核辦法及績效考核結果與政府付費相掛鉤的機制。
（一） 考核性指標考核體系
1．指標設定
政府方希望在園區內引入高端製造業和現代服務業，打造“產、城、人”融合的產業新城。考核性指標緊緊圍繞政府方對於園區未來發展的設想而設置，如：（1）為了避免社會資本方僅為了收取產業發展服務費用，而過多的引入落地投資額很高但不能持續產生稅收或產生稅收很少的企業，政府方通過設定“畝均稅收”的指標予以約束；（2）為了要求社會資本方引入現代服務業，政府方通過設定“服務業增加值佔地區生產總值的比重”的指標予以約束；（3）為了最終體現城市綜合功能區的定位，政府方通過設定“人口導入”的指標予以約束。
2．考核辦法
政府方希望社會資本方在10年內完成園區的開發建設工作，同時考慮園區開發工作的綜合化，項目合同約定的考核週期分別為3年、5年和10年，第三次考核週期期滿後，由雙方另行協商確定績效考核指標及考核週期。政府方通過“對各項考核性指標加權平均綜合評分”的方式，來考核社會資本方績效是否達標。
3．考核結果與付費
績效考核結果與考核週期內的政府付費總額掛鉤，即：政府方根據考核結果，判定是否對考核週期內累計年度服務費用總額的一定比例進行相應的扣減、全額付費或獎勵。
另外，項目合同同時約定，如社會資本方在考核週期內有若干項考核性指標不達標，則政府方有權提前終止項目合同。
（二） 必要性指標考核體系
1.指標設定
必要性指標的設置，體現了政府方對於園區中的主導產業、產業配套設施、研發創新能級、重點特色項目以及教育、衛生、文化和體育等配套項目的導入和建設的品質和完成時間的要求，如：（1）要求社會資本方在一定期限內引入符合一定要求的研發機構；（2）一定期限內建設溼地公園並投入運營；（3）在一定期限內建成並引入符合一定要求的教育、醫療機構等。
2.考核辦法
政府方通過對各項必要性指標“分別單獨評價”的方式，在約定的考核年度結束後考核社會資本方績效是否達標。
3.考核結果與付費
績效考核結果與考核年度的政府付費掛鉤，即政府方根據考核結果，判定是否對考核當年的年度服務費用的一定比例進行相應的扣減或全額給予。
另外，項目合同同時約定，如社會資本方在考核當年有若干項必要性指標不達標或某一項必要性指標連續若干次不達標，則政府方有權提前終止項目合同。
九、提前終止與終止補償
項目合同區別約定了因前提條件未能實現、法律變更或政府行為、不可抗力、臨時接管、甲方違約事件和乙方違約事件導致的提前終止的各類情形，其中特別約定了與績效考核結果相掛鉤的提前終止的觸發條件，即：一方面，如果社會資本方在約定的考核週期或考核年度內未能達到績效考核體系的要求，則政府方有權提前終止；另一方面，如果社會資本方提前完成園區開發且足額收回投資成本及合理收益，則雙方可協商提前終止。
同時，就提前終止補償金的計算方式，項目合同分別就已完成服務費用結算和未完成服務費用結算的事項作出了區別約定：
1.對於已完成費用結算但政府方尚未實際支付終止的金額，考慮到社會資本方已提供了相應的規劃諮詢和運營維護服務，完成了市政基礎設施和公共服務設施單項工程的建設，引入了產業項目，原則上政府方應繼續向社會資本方支付服務費用。但是，對於社會資本方應向第三方支付但尚未實際支付的金額（如應向第三方諮詢機構或運營維護方支付的服務費用、應向施工總承包商支付的工程款和應向入區企業承諾的優惠政策金額等），為避免社會資本方惡意拖欠或不予支付而造成不良社會影響，因此，該部分金額在支付提前終止補償金時予以扣除。
2.對於社會資本方已實際投資但尚未完成費用結算的金額，政府方根據社會資本方實際對外支付的金額為基數，分別就導致提前終止的不同情形計算並支付提前終止補償金。
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