最高法院判例：依《防洪法》強拆不適用《行政強制法》關於行政強制實施程序的一般規定——謝民華訴建鄴區政府等房屋拆除行政強制案
【裁判要旨】
根據《行政強制法》第三條第二款的規定，行政機關在應對突發事件時採取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。據此，行政機關適用《防洪法》第四十五條第一款的規定實施強制拆除行為，而不適用《行政強制法》第十八條、第十九條等關於行政強制實施程序的一般規定，具有合理性。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申5121號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：謝民華，女。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：南京市建鄴區人民政府。住所地：江蘇省南京市建鄴區江東中路。
法定代表人：閔一峰，區長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：南京市建鄴區城市管理行政執法局。法定代表人：張超英，局長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：南京市建鄴區人民政府江心洲辦事處。
負責人：劉天鵬，主任。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：新加坡•南京生態科技島管理委員會。住所地：江蘇省南京市建鄴區江心洲賢坤路**科創中心。
負責人：曹曙，主任。
再審申請人謝民華訴被申請人南京市建鄴區人民政府（以下簡稱建鄴區政府）、南京市建鄴區城市管理行政執法局（以下簡稱建鄴區行政執法局）、南京市建鄴區人民政府江心洲辦事處（以下簡稱江心洲辦事處）、新加坡•南京生態科技島管理委員會（以下簡稱科技島管委會）房屋拆除行政強制一案，江蘇省南京市中級人民法院於2017年6月29日作出（2017）蘇01行初14號行政判決。謝民華不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院於2017年12月5日作出（2017）蘇行終1526號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。謝民華仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長並主審、審判員耿寶建、王曉濱參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
謝民華申請再審，請求撤銷一、二審判決，支持其訴訟請求。其主要理由為：1．涉案房屋拆除系被申請人以防汛消險的名義進行的非法徵遷活動；2．被申請人以《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）強制拆遷法律依據不充分；3．被申請人未履行《行政強制法》所規定的催告程序，程序不合法；4．再審申請人未得到及時合理的補償；5．建鄴區防汛防旱指揮部和科技島管委會均是南京市人民政府的組建機構，應以南京市人民政府作為被告。
本院認為：一、關於本案的適格被告問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款規定：“兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。”《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款規定：“行政機關組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。”本案中，建鄴區政府在庭審中陳述，涉案房屋系建鄴區防汛防旱指揮部組織建鄴區行政執法局、江心洲辦事處拆除，建鄴區行政執法局、江心洲辦事處對此予以認可。根據《建鄴區防洪、防汛、防颱預案》中的“2、組織體系”規定，在區委、區政府的領導下，設立建鄴區防汛防旱指揮部，負責本行政區域的防汛突發事件應對工作。該預案“2.1.3區防指成員單位職責”規定，建鄴區行政執法局做好河道兩側影響行洪和堤防安全的違法搭建物的清障、取締工作等；江心洲街道承擔組織檢查並及時消除轄區內險情、做好轄區居民臨危時撤離和安撫準備工作等。據此，原審法院認定涉案房屋系建鄴區防汛防旱指揮部組織建鄴區行政執法局、江心洲辦事處拆除，具有合理性。同時，由於建鄴區政府未提供建鄴區防汛防旱指揮部的組織機構代碼證、獨立的財務賬戶等證據，證明建鄴區防汛防旱指揮部能夠以自己的名義獨立承擔法律責任，因此，建鄴區防汛防旱指揮部依法不具有行政主體資格。建鄴區防汛防旱指揮部相關行為的法律後果由組建其的建鄴區政府承擔。關於謝民華認為科技島管委會負責人曹曙出現在涉案房屋拆除現場，由此應當推定科技島管委會參與房屋拆除的主張。因曹曙同時系建鄴區委副書記，在缺乏其他證據佐證的情況下，僅以曹曙在現場指揮防汛工作，尚不足以認定科技島管委會實施了涉案房屋拆除行為。謝民華進一步提出南京市人民政府作為被告的主張，亦缺乏事實和法律依據。綜上，原審法院認定建鄴區政府、建鄴區行政執法局、江心洲辦事處共同拆除涉案房屋，系本案共同被告，並無不當。二、關於拆除涉案房屋的合法性問題。《行政強制法》第三條第二款規定：“發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關採取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。”《中華人民共和國防洪法》第四十五條第一款規定：“在緊急防汛期，防汛指揮機構根據防汛抗洪的需要，有權在其管轄範圍內調用物資、設備、交通運輸工具和人力，決定採取取土佔地、砍伐林木、清除阻水障礙物和其他必要的緊急措施；必要時，公安、交通等有關部門按照防汛指揮機構的決定，依法實施陸地和水面交通管制。”本案中，南京市防汛防旱指揮部於2016年7月3日和7月4日分別作出《關於啟動我市防汛Ⅱ級應急響應的通知》和《關於啟動我市秦淮河流域防汛Ⅰ級應急響應的通知》，建鄴區防汛防旱指揮辦亦於2016年7月4日作出《關於啟動我區防汛Ⅰ級應急響應的通知》，上述通知能夠證明南京市防汛自2016年7月4日起已進入防洪Ⅰ級應急響應的緊急狀態。後建鄴區防汛防旱指揮部於2016年7月4日向南京市防汛防旱指揮部提交的《關於建鄴區江心洲抗洪搶險有關工作的緊急報告》以及南京市防汛防旱指揮部於2016年7月5日作出的《關於建鄴區梅子洲防汛搶險有關工作的回覆意見》，均已明確2016年7月4日江心洲段長江水位已達10.0米左右，江心洲夾江側江堤出現重大險情隱患。由於包括謝民華在內的幾戶房屋所在位置處於江堤歷史上的險工險段處，導致無法開展江堤加固除險工程。建鄴區防汛防旱指揮辦、建鄴區行政執法局、江心洲辦事處、科技島管委會於2016年7月4日共同向謝民華戶作出《關於江心洲抗洪搶險的緊急通知》，告知其配合相關部門的防汛搶險工作，於2016年7月5日下午18時前完成人員撤離和財產搬遷，但謝民華戶未在規定期限內撤離和財產搬遷。建鄴區政府、建鄴區行政執法局、江心洲辦事處為儘快消除安全隱患，保證不特定多數人的生命財產安全而依法採取拆除涉案房屋的緊急措施，該強制拆除涉案房屋的行為具有正當性和必要性，符合法律規定。關於謝民華主張涉案房屋拆除行為未遵守催告等程序違法，《行政強制法》第三條第二款已明確行政機關在應對突發事件時採取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行，故建鄴區政府、建鄴區行政執法局、江心洲辦事處適用《中華人民共和國防洪法》第四十五條第一款規定強制拆除涉案房屋，而不適用《行政強制法》第十八條、第十九條等關於行政強制實施程序的一般規定，具有合理性。另，《中華人民共和國防洪法》第四十五條第二款規定：“依照前款規定調用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束後應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規定給予適當補償或者作其他處理。”上述拆除行為雖屬合法，但客觀上導致謝民華戶財產受損，故建鄴區政府、建鄴區行政執法局、江心洲辦事處應當就該拆除行為造成的損失給予謝民華戶公平合理的補償。綜上，謝民華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：駁回再審申請人謝民華的再審申請。
審 判 長 白雅麗
審 判 員 耿寶建
審 判 員 王曉濱
二〇一八年十月三十一日
法官 助 理 沈 堃
書 記 員 甫 明
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